Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1) Sono chiamati in decisione, alla pubblica udienza del 30 giugno 2011, quattro ricorsi relativi al mantenimento, in forza di concessione di suolo pubblico, dell’impianto di distribuzione di carburanti ubicato in Fossano, via Matteotti n. 1.
In sintesi:
1.1) con il primo ricorso (r.g. n. 1436 del 2005), la B.O. S.p.a., titolare dell’impianto dal 2002, ha impugnato la lettera del 6 settembre 2005, con cui il Sindaco di Fossano aveva comunicato alla medesima Società il proprio intendimento di non favorire la permanenza dell’impianto oltre la scadenza della concessione;
1.2) con il secondo ricorso (r.g. n. 405 del 2007), la Società predetta ha impugnato la deliberazione n. 135 del 27 novembre 2006, con cui il Consiglio comunale di Fossano aveva formulato direttive ai competenti uffici affinché non si provvedesse al rinnovo della citata concessione di suolo pubblico;
1.3) con il terzo ricorso (r.g. n. 436 del 2009), la E. S.r.l., subentrata nella titolarità dell’impianto, ha impugnato il provvedimento prot. n. 457 del 10 febbraio 2009, con cui il Comandante della Polizia locale dell’Unione del Fossanese aveva respinto l’istanza di rinnovo della concessione di suolo pubblico presentata dalla stessa E.;
1.4) con il quarto ricorso (r.g. n. 1098 del 2009), la E. S.r.l. ha impugnato il nuovo diniego di rinnovo della concessione disposto dal suindicato Comandante con provvedimento prot. n. 2320 del 25 giugno 2009 nonché la sanzione irrogata alla ricorrente in data 2 settembre 2009 per occupazione abusiva del suolo pubblico.
2) Stante l’evidente connessione oggettiva e, in parte, soggettiva, i quattro ricorsi devono essere riuniti, ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., per essere decisi con unica sentenza.
3) Nel giudizio introdotto con il primo ricorso (r.g. n. 1436/2005), si sono costituiti il Comune di Fossano, autore del provvedimento impugnato, e l’Agenzia regionale per la protezione ambientale del Piemonte (A.R.P.A.) la quale, su richiesta del Comune, aveva svolto accertamenti in merito alle problematiche ambientali cagionate dalla presenza del distributore: le risultanze di tali accertamenti sono condensate in una relazione del 30 settembre 2003, anch’essa fatta oggetto di impugnazione, nella quale A.R.P.A., pur non riscontrando alcun superamento dei valori previsti, suggerisce conclusivamente di rilocalizzare l’impianto onde allontanare una fonte "di immissione puntuale di sostanze inquinanti dai luoghi di vita".
Entrambe le amministrazioni resistenti eccepiscono l’inammissibilità del ricorso, siccome non avente ad oggetto atti ad efficacia provvedimentale.
L’eccezione è fondata.
Il provvedimento sindacale impugnato in principalità è, infatti, una semplice comunicazione con la quale la Società titolare dell’impianto viene informata circa l’orientamento comunale sfavorevole alla permanenza dell’impianto oltre la scadenza della concessione.
Il tenore letterale dell’atto è inequivoco: "… la scrivente amministrazione, pur non intendendo al momento rescindere dagli impegni presi… segnala il proprio intendimento a non favorire fin d’ora in alcun modo la presenza di detto impianto e comunque a consentirne la permanenza non oltre l’esaurimento naturale del predetto disciplinare. Si assicura comunque la disponibilità del Comune ad esaminare eventuali ipotesi di rilocalizzazione dell’impianto…".
L’atto contenente una mera informativa circa l’orientamento che l’amministrazione intende assumere in una determinata materia non ha carattere provvedimentale e non dispiega alcuna efficacia direttamente lesiva degli interessi del suo destinatario, potendo la lesività apprezzarsi solo con riferimento ai successivi atti con cui l’amministrazione abbia eventualmente dato attuazione all’intendimento così annunciato.
Quanto alla relazione A.R.P.A., si tratta, invece, di un atto endoprocedimentale con cui l’Agenzia regionale si è limitata ad esprimere un parere circa la localizzazione dell’impianto, senza con ciò vincolare l’esercizio dei poteri del Comune: deve escludersi, perciò, che la relazione in esame fosse idonea a ledere direttamente la posizione soggettiva azionata in giudizio dalla ricorrente.
Il ricorso r.g. n. 1436/2005 deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile.
4) Analoga diagnosi di inammissibilità deve essere formulata con riferimento al secondo ricorso (r.g. n. 405/2007), avente ad oggetto la deliberazione n. 135 del 2006, con cui l’organo consiliare del Comune di Fossano, tenendo conto dei contenuti della citata relazione A.R.P.A. e considerando le problematiche determinate dalla presenza del distributore (sotto il profilo del decoro urbano e della sicurezza del traffico veicolare), aveva formulato una "direttiva vincolantè alla "struttura gestionalè affinché non si procedesse al rinnovo della concessione di suolo pubblico prossima alla scadenza.
Eccepisce correttamente la difesa del Comune di Fossano, al riguardo, che la ricorrente non trarrebbe alcun beneficio concreto nell’eventualità di accoglimento del ricorso, non essendosi la stessa attivata per chiedere il rinnovo della concessione: la documentazione in atti comprova, infatti, che la concessione di cui al disciplinare in data 6 settembre 1989, avente durata di diciannove anni, è scaduta il 5 settembre 2008 e non risultano istanze di rinnovo presentate dalla ricorrente B.O. S.p.a.
Anzi, alla data del provvedimento impugnato (27 novembre 2006), la B.O. aveva già ceduto la titolarità dell’impianto alla E. S.r.l., per effetto di contratto di cessione di ramo di azienda del 9 febbraio 2006, cosicché essa difettava di legittimazione a contestare le decisioni comunali inerenti la localizzazione dell’impianto medesimo.
A monte di tutto ciò, deve rilevarsi che il ricorso sarebbe comunque inammissibile in quanto rivolto avverso un atto – la delibera consiliare che costituisce atto di indirizzo avente come destinatario i competenti uffici comunali – di natura endoprocedimentale e privo di rilevanza esterna, come tale impugnabile solo unitamente all’eventuale atto conclusivo del procedimento.
5) Costituisce oggetto del terzo ricorso (r.g. n. 436/2009), il provvedimento del 10 febbraio 2009, con cui il Comandante della Polizia locale dell’Unione del Fossanese (Ente al quale erano state medio tempore trasferite dal Comune di Fossano le funzioni in materia di concessioni per occupazione di suolo pubblico) aveva respinto l’istanza di rinnovo della concessione relativa al distributore di carburanti.
Il diniego era motivato con riferimento alla carenza di legittimazione attiva di E. S.r.l., attuale ricorrente, la quale non sarebbe risultata titolare di alcuna autorizzazione per la gestione dell’impianto.
Con ordinanza n. 394 del 22 maggio 2009, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare incidentalmente proposta da E., poiché dagli atti del ricorso risultava che la stessa aveva regolarmente comunicato il trasferimento della titolarità dell’impianto.
In conseguenza della pronuncia cautelare, l’amministrazione ha riattivato il procedimento, definendo nel merito la richiesta di E..
La ricorrente, in tal modo, ha visto soddisfare la propria pretesa al riscontro dell’originaria istanza di rinnovo.
Il ricorso in esame, pertanto, deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, come espressamente rappresentato dalla stessa ricorrente con memoria depositata il 24 gennaio 2011.
6) Con il quarto ricorso (r.g. n. 1098/2009), infine, viene impugnato il provvedimento di diniego di rinnovo di concessione del suolo pubblico adottato dal Comandante della Polizia locale dell’Unione del Fossanese in data 25 giugno 2009.
Il nuovo provvedimento negativo (che, come già precisato, ha definito il procedimento riavviato a seguito dell’ordinanza cautelare n. 394/2009) è motivato con riferimento al contenuto dei precedenti atti (alcuni dei quali impugnati con i precedenti ricorsi) attraverso i quali il Comune aveva manifestato l’intenzione di rientrare in possesso dell’area occupata dal distributore, per consentirne la riqualificazione, nonché in considerazione del carattere precario della concessione, espressamente riconosciuto dal privato con la sottoscrizione del relativo disciplinare.
I motivi proposti a sostegno dell’impugnazione sono così rubricati:
I) Erroneità della relazione A.R.P.A. del 30 settembre 2003. Contraddittorietà intrinseca, illogicità ed ingiustizia grave e manifesta, violazione del principio di proporzionalità. Difetto assoluto dei presupposti. Travisamento. Incompetenza.
II) Contraddittorietà con precedenti provvedimenti comunali. Violazione dei principi generali a tutela dell’affidamento.
III) Travisamento. Difetto assoluto dei presupposti. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990.
6.1) In via preliminare, le amministrazioni resistenti (Comune di Fossano e Unione del Fossanese) eccepiscono concordemente l’inammissibilità del ricorso in quanto, nonostante venga espressamente censurata la già citata relazione A.R.P.A. 30/9/2003, la stessa Agenzia non è stata coinvolta nel giudizio mediante notifica del gravame.
L’eccezione non ha pregio in quanto la menzionata relazione, acquisita dal Comune nell’ambito di un procedimento precedente all’istanza di rinnovo di E., non costituisce presupposto del provvedimento impugnato, ma viene semplicemente richiamata nel preambolo dell’atto quale antecedente storicofattuale.
6.2) Nel merito, le censure dedotte con il primo motivo di ricorso investono la relazione A.R.P.A. appena citata (sui contenuti della quale ci si è più ampiamente soffermati al punto 3) la quale sarebbe inficiata da profili di eccesso di potere, per la contraddittorietà fra la motivazione e le conclusioni, ed esorbiterebbe, comunque, dalle competenze dell’Agenzia regionale.
Quanto al primo aspetto, l’esponente rileva che il suggerimento conclusivo di A.R.P.A. circa la rilocalizzazione dell’impianto si porrebbe in contrasto con i risultati delle analisi che, come riferito nella stessa relazione, non avevano registrato il superamento di alcun valore limite relativo alle emissioni di benzene; l’A.R.P.A., prosegue la deducente, non sarebbe in ogni caso competente a valutare interessi diversi da quelli inerenti il rispetto delle norme in materia di tutela dell’ambiente e della salute, cosicché la valutazione finale inerente l’opportunità di rilocalizzare l’impianto, in quanto non fondata sull’accertamento di alcuna violazione in materia ambientale, invaderebbe la sfera di attività di altri plessi amministrativi.
Tali rilievi, peraltro, non risultano conferenti ai contenuti del provvedimento impugnato il quale, come già precisato, non si fonda sulle risultanze della risalente relazione dell’A.R.P.A., ma la richiama quale antecedente storico.
La motivazione del provvedimento impugnato si risolve chiaramente, invece, nel riferimento alla volontà di riacquisire la disponibilità dell’area per consentirne la riqualificazione, intendimento già manifestato nei precedenti atti interni del Comune ivi richiamati.
6.3) Con il secondo motivo di ricorso, l’esponente denuncia profili di contraddittorietà fra l’odierno diniego di rinnovo della concessione di suolo pubblico e i precedenti atti con cui il Comune si sarebbe espresso in senso favorevole alla permanenza dell’impianto.
Vengono citati, al riguardo, il parere favorevole al rinnovo dell’autorizzazione regionale all’esercizio dell’impianto, reso dal Comune nel 1994, e l’autorizzazione rilasciata nel 2002 al subingresso di B.O. S.p.a. nella concessione di suolo pubblico.
La tesi di parte ricorrente è palesemente priva di pregio in quanto – anche prescindendo dal fatto che gli atti richiamati, assai risalenti, erano stati adottati quando l’odierna ricorrente non era neppure parte del rapporto di concessione – non può ravvisarsi alcuna contraddittorietà o incongruenza fra la volontà oggi manifestata di rientrare in possesso dell’area e le precedenti valutazioni, di carattere prettamente tecnico, che avevano indotto l’amministrazione a determinarsi favorevolmente su istanze diverse relative alla gestione dell’impianto.
E’ vero, invece, che l’amministrazione ha chiaramente manifestato, fin dal 2005, l’intendimento di non consentire il rinnovo della concessione alla scadenza, cosicché nessuna legittima aspettativa può essersi ingenerata al riguardo in capo all’odierna ricorrente.
6.4) Infine, la ricorrente si duole, con il terzo e ultimo motivo di ricorso, della pretesa insufficienza della motivazione del provvedimento impugnato, nel quale non sarebbero state adeguatamente esplicitate le ragioni di interesse pubblico ostative alla prosecuzione del rapporto concessorio e non sarebbe stata valutata l’eventuale prevalenza di tali ragioni rispetto all’interesse del privato al mantenimento della concessione.
Precisa l’esponente, al riguardo, che il diniego di rinnovo della concessione (tanto più ove incidente su un rapporto in essere da molti anni) non potrebbe essere considerato "quale atto meramente privatistico", trattandosi di provvedimento amministrativo discrezionale che, essendo equiparabile alla revoca di un provvedimento ad efficacia durevole, deve essere motivato con riferimento a tutti gli elementi indicati dall’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990.
Tali rilievi di legittimità sono privi di pregio.
Innanzitutto va rilevato che la Società ricorrente non potrebbe considerarsi, in ogni caso, titolare di un particolare affidamento in ordine al rinnovo della concessione, essendo subentrata nel relativo rapporto solo nel 2006 e non essendo seriamente credibile che, alla data del subentro, essa non fosse a conoscenza del contenzioso instaurato dalla cedente a seguito della volontà manifestata dal Comune in senso ostativo al rinnovo.
Ciò premesso, si osserva che, per principio generale, la concessionaria di un bene pubblico non è titolare (indipendentemente dalla durata del rapporto di concessione) di alcuna aspettativa al rinnovo di un rapporto il cui diniego, nei limiti della ragionevolezza dell’agire amministrativo, è parificabile al rigetto di un’ordinaria istanza di concessione e non necessita di ulteriore motivazione (Cons. Stato, sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3145; T.A.R. Liguria, sez. II, 10 luglio 2008, n. 1467; T.A.R. Trantino Alto Adige, Trento, 6 ottobre 2003, n. 358).
Ne deriva che l’ente locale, qualora ritenga di "ricuperarè un’area pubblica ad una destinazione ritenuta più adeguata alle sue caratteristiche, è libero di non procedere al rinnovo della precedente concessione di suolo pubblico e non deve rendere particolari giustificazioni in ordine alla scelta così operata.
In sintesi, l’amministrazione può decidere, alla scadenza del rapporto di concessione di un bene pubblico, se procedere o meno al rinnovo della concessione medesima (fermo restando, nel primo caso, il doveroso rispetto dei principi dell’evidenza pubblica) e può optare per non rinnovarla ad alcuno.
Non può dubitarsi, quindi, della legittimità della decisione con cui il Comune di Fossano, nell’intendimento di favorire la riqualificazione dell’area urbana occupata dal distributore di carburanti, ha negato il rinnovo della concessione di suolo pubblico all’odierna ricorrente né l’esercizio di tale opzione necessitava di essere giustificata se non, come avvenuto, attraverso l’indicazione delle finalità concretamente perseguite dall’amministrazione, senza necessità di valutare il contrapposto interesse del privato alla prosecuzione del rapporto di concessione.
6.5) In conclusione, il ricorso r.g. n. 1098 del 2009 è infondato e deve essere respinto.
7) Ritiene il Collegio che, in considerazione delle peculiarità della vicenda contenziosa, le spese dei giudizi riuniti vadano integralmente compensate fra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previamente riuniti, così dispone:
a) dichiara inammissibili i ricorsi r.g. nn. 1436/2005 e 405/2007;
b) dichiara improcedibile il ricorso r.g. n. 436/2009;
c) respinge il ricorso r.g. n. 1098/2009.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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