Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Attraverso l’atto di appello in esame (n. 9385/06, notificato il 7.11.2006), il signor L. L. M. – già partecipante al concorso per titoli ed esami, di cui al D.M. 21.3.1990 e classificatosi al sesto posto della graduatoria di merito, per la classe di concorso XXX (laboratorio di fisica e fisica applicata) – impugnava la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, sez. III bis, n. 4872/06, con la quale veniva respinto il ricorso dal medesimo proposto avverso la nota del Provveditorato agli studi di Roma n. 90482 in data 1.12.1992 (diniego di nomina in ruolo), nonché avverso tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali alla nota stessa, ivi comprese la circolare ministeriale n. 229/1992 e le nomine in ruolo dei docenti inseriti nelle graduatorie di cui alle leggi 417/1989 e 482/1968.
Nella sentenza appellata si dava atto dell’avvenuta integrazione del contraddittorio e si forniva riscontro dell’effettuazione di un’articolata fase istruttoria, al fine di verificare il calcolo, effettuato dall’Amministrazione, dei posti disponibili per i vincitori di concorso, tenuto conto della quota da destinare, ex lege n. 417/1989, allo scorrimento della graduatoria per soli titoli e del recupero dei posti assegnati agli iscritti in tale graduatoria negli anni precedenti.
Quanto sopra, con riferimento alle prospettazioni difensive del ricorrente, secondo cui avrebbero dovuto ritenersi disponibili sette posti (o almeno quattro nell’ipotesi più riduttiva), con conseguente diritto dello stesso, sesto in graduatoria, alla nomina in ruolo, avendo rinunciato il secondo ed il terzo classificato.
Tali prospettazioni non erano condivise dal Giudice di primo grado, sulla base delle modalità di scorrimento delle graduatorie previste dalla legge n. 417/1989 (di conversione del D.L. n. 357/1989), per contemperare le esigenze dei precari con quelle dei vincitori dei concorsi ordinari, tramite assegnazione dei posti vacanti per metà agli uni e per metà agli altri in sede di immissione nei ruoli. A tal fine risultava indetto per i precari un concorso per soli titoli, il cui più rapido espletamento – rispetto al coevo concorso per titoli ed esami – aveva consentito l’utilizzazione della relativa graduatoria con effetto dall’anno scolastico 1989 – 1990; la graduatoria dei vincitori del concorso per titoli ed esami, invece, avrebbe potuto esplicare i propri effetti solo dall’anno scolastico 1993 – 1994, quando risultavano sopravvenute disposizioni legislative di contenimento della spesa pubblica ( legge 498/1992 e D.Lgs. n. 35/1993), che operavano una diminuzione dei posti disponibili per il concorso, con incidenza anche sulle cattedre accantonate negli anni precedenti e non conferite.
Nella situazione in esame, pertanto, l’Amministrazione non sarebbe stata in grado di procedere alla nomina di cui si discute fino all’anno scolastico 2001/2002, tenuto conto delle disponibilità di posti nella pianta organica, verificata dopo l’espletamento del concorso di cui trattasi, concluso nel dicembre 1992.
In sede di appello, veniva contestata in primo luogo l’omessa considerazione del bando di concorso, di cui al D.M. 21.3.1990, formalmente indetto "per la copertura dei posti disponibili e vacanti in ciascuna provincia all’inizio degli anni scolastici 1989/90, 1990/91 e 1991/92, tenuto conto delle prescrizioni del D.L. 6.11.1989, n. 357 (convertito in legge 27.12.1989, n. 417)". I posti disponibili all’inizio dell’anno scolastico 1989/1990, pertanto, avrebbero dovuto essere accantonati per i vincitori del concorso in questione nella misura del 50%: tali posti, poi risultati pari a 10, erano stati invece tutti assegnati alla graduatoria dei precari, con "ingiusta penalizzazione dei vincitori del concorso più difficile" e, quindi, richiedente tempi più lunghi: quanto sopra, in presenza di successivo parziale blocco delle assunzioni e di omesso riconoscimento della legittima pretesa del ricorrente di essere nominato con decorrenza dall’anno scolastico 1992/1993 (e non quasi dieci anni dopo), in corrispondenza a posti che avrebbero dovuto restare disponibili per i vincitori di un concorso, indetto prima delle disposizioni restrittive in precedenza ricordate e senza, peraltro, che potesse attribuirsi portata generale all’interpretazione di norme, riguardanti il personale delle d.o.a. (dotazioni organiche aggiuntive), ovvero il personale nominabile nei posti disponibili per supplenza (e non come nel caso di specie, da immettere in ruolo).
Le considerazioni dell’appellante – in sostanza riconducibili a censura di violazione (o erronea applicazione) della legge 27.12.1989, n. 417 – sono condivise dal Collegio, che non ravvisa ragioni per discostarsi, al riguardo, dalla precedente decisione della sezione n. 4814 del 7.10.2008, riferita al medesimo bando di concorso e la cui motivazione viene, di seguito, parzialmente riprodotta.
Nella citata sentenza è stato sottolineato, infatti, come l’art. 97 della Costituzione preveda, al secondo comma, che "agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge": una disposizione, quella appena indicata, che eleva a principio di rango costituzionale la possibilità di individuare le persone più capaci e meritevoli, nonché più idonee all’assolvimento delle funzioni previste, appunto tramite una procedura concorsuale, assistita da rigorose garanzie di imparzialità: procedura di particolare importanza, dovrebbe ritenersi, per il personale docente della scuola, dati i delicatissimi compiti formativi al medesimo affidati.
E’ fatto notorio, viceversa, la formazione nel settore anzidetto di un vastissimo precariato, che per pressanti esigenze sociali e sindacali, tenuto conto della formazione ottenuta con l’esperienza, è stato ritenuto opportuno assorbire, tramite quello scorrimento delle graduatorie che viene definito "concorso per soli titoli".
Del difficile equilibrio fra le esigenze sopra indicate, e quelle riconducibili alla piena attuazione dell’art. 97 della Costituzione (secondo cui al pubblico impiego si accede per concorso), è frutto il D.L. 6.11.1989, n. 357, (convertito in legge 27.12.1989, n. 417), che all’art. 12 disponeva, al primo comma, che il Ministro della Pubblica Istruzione procedesse, in sede di prima applicazione del decreto, ad indire i concorsi per titoli ed esami e quelli per soli titoli, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso; al secondo comma del medesimo articolo era, inoltre, previsto che al concorso per soli titoli fossero attribuiti "tutti i posti, compresi quelli destinati nella misura del 50% al corrispondente concorso per titoli ed esami….disponibili e vacanti all’inizio dell’anno scolastico 1989/1990"; per gli anni successivi tuttavia, a partire dall’inizio dell’anno scolastico 1990/1991, "tutti i posti che – pur essendo riservati al concorso per titoli ed esami" fossero stati assegnati, "ai sensi del comma 2, al concorso per soli titoli", in base al terzo comma della disposizione in esame avrebbero dovuto essere "restituiti integralmente al concorso per titoli ed esami indetto ai sensi del comma 1 e, ove necessario, anche ai concorsi successivi, mediante riduzione del corrispondente numero di posti destinati ai concorsi per soli titoli".
In un contesto di iniziative del legislatore, finalizzate alla riduzione del precariato ed al ripristino del più corretto sistema di selezione concorsuale, la norma sopra riportata avrebbe dovuto dunque implicare una posticipazione della concreta disponibilità di posti per i vincitori dei concorsi, "a costo zero" per i diretti interessati, in considerazione dei tempi medi occorrenti per il completamento delle procedure selettive in questione.
Nella situazione in esame, viceversa, i vincitori del concorso indetto con D.M. 21.3.1990 (per quanto qui interessa, relativamente alla classe XXX) sono stati dichiarati tali nel dicembre del 1992 e si sono trovati coinvolti nelle normative, che per ragioni di contenimento della spesa pubblica hanno determinato un vero e proprio blocco delle assunzioni (art. 4 L. 23.12.1992, n. 498; art. 4 D.Lgs. 12.2.1993, n. 35).
Di fatto, il singolare esito della vicenda era quello dell’immissione in ruolo di uno dei vincitori del concorso in questione, collocato al sesto posto in graduatoria, solo a partire dall’anno scolastico 2001/2002 (a quasi dieci anni di distanza dal superamento delle prove concorsuali).
A tale palese incongruità sul piano equitativo corrisponde la sostanziale condivisibilità delle ragioni difensive dell’appellante, per quanto riguarda la necessaria conservazione dei posti riservati ai vincitori del concorso di cui trattasi, almeno sul piano della decorrenza giuridica della immissione in ruolo, tardivamente effettuata per vicende contingenti.
Il Collegio ritiene dunque fondata ed assorbente la censura di violazione della legge n. 417/1989, con conseguente, non ravvisata necessità di ulteriori accertamenti istruttori.
Quanto sopra, in considerazione della natura della situazione soggettiva protetta, corrispondente all’avvenuto superamento di un concorso, nonché della peculiarità della situazione, riconducibile al citato art. 4 L. n. 417/1989.
E’ ben vero che, come evidenziato dalla Amministrazione appellata, per motivate ragioni di pubblico interesse la nomina dei vincitori di un concorso può venire procrastinata, o addirittura, per ragioni eccezionali, esclusa (senza che tali forme di blocco di nomine non ancora avvenute possano incidere – come sostenuto nell’atto di appello – sul principio di massima della irretroattività delle leggi).
Peraltro, nella situazione in esame (in cui la legislazione successiva ha specificamente disciplinato le posizioni degli interessati), sopravvenute esigenze straordinarie di contenimento della spesa pubblica hanno indotto il legislatore a sospendere – con le disposizioni in precedenza citate – il flusso delle nuove assunzioni per determinati esercizi finanziari: tale sospensione non può essere però intesa nel senso più lesivo per l’attuale appellante, perché ciò comportarebbe conseguenze senz’altro abnormi.
Per quanto interessa ai fini del presente giudizio, infatti, lo status di "vincitori del concorso’, che abbiano diligentemente interrotto il termine prescrizionale, non può considerarsi venuto meno e ha implicato – se non la totale "restitutio in integrum", non prevista da alcuna specifica disposizione – la retrodatazione giuridica della nomina alla data di ipotetica normale assegnazione dei posti, che avrebbero dovuto essere disponibili ab origine per i vincitori stessi.
Da una parte, infatti, per escludere una retrodatazione ai fini economici, è pacifica in giurisprudenza la impossibilità di operare una piena ricostruzione, di un rapporto giuridico (nella fattispecie, quello di insegnante di ruolo) non iniziato, non potendo disporsi – per il noto principio "factum infectum fieri nequit" – il pagamento di prestazioni non effettuate, né ricostituire "ex post" situazioni pregresse, nelle quali emergano situazioni di fatto immodificabili.
D’altra parte, deve essere invece riconosciuto che l’attuale parte appellante abbia visto preclusa la propria immissione in ruolo – secondo l’ordine di graduatoria – non soltanto dall’intervenuto blocco delle assunzioni, ma anche dalla disposizione eccezionale (art. 4 L. n. 417/1989 cit.), che aveva consentito l’attribuzione dei posti spettanti ai precari, fin dal 1990 entrati in tal modo nei ruoli tramite concorso per soli titoli. Tale disposizione eccezionale, d’altra parte, si sottraeva a questioni di costituzionalità, proprio in quanto disponeva l’intangibilità dei posti spettanti ai vincitori dei concorsi per titoli ed esami: tale intangibilità non poteva quindi che essere intesa – per una lettura della norma costituzionalmente orientata – come accantonamento di tali posti, con la decorrenza giuridica resa possibile dall’espletamento delle procedure concorsuali allora in via di svolgimento, sia pure poi differite.
In tale ottica, pertanto, l’appello va accolto, con conseguente annullamento, in riforma della sentenza gravata, della nota del Provveditorato agli studi di Roma n. 90482 in data 1.12.1992 (diniego di nomina in ruolo) e declaratoria della spettanza per l’appellante della retrodatazione (ai soli fini giuridici) di tale nomina, in qualunque momento avvenuta, secondo l’ordine dell’originaria graduatoria di merito e con riferimento alla data della relativa approvazione.
Quanto alle spese giudiziali dei due gradi, infine, il Collegio ne ritiene equa la compensazione, tenuto conto della complessità della disciplina normativa di riferimento.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, accoglie in parte il ricorso in appello indicato in epigrafe n. 9385 del 2006, con gli effetti precisati in motivazione.
Compensa le spese giudiziali dei due gradi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.