Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Espongono i ricorrenti che in data 5.11.2009 veniva da loro presentata domanda per ottenere l’autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio di un impianto fotovoltaico da realizzarsi nel Comune di Mores, per una potenza installabile pari a 2,772 MW (strutture serricole integrate architettonicamente con pannelli fotovoltaici).
L’istanza veniva corredata del parere favorevole dell’assessorato alla difesa dell’ambiente della Regione autonoma della Sardegna e dell’autorizzazione Enel con l’individuazione del punto di connessione alla rete elettrica.
Trascorreva un lungo lasso di tempo senza che venisse convocata la conferenza di servizi.
Veniva quindi comunicata la nota indicata in epigrafe (prot. 13933 del 15.04.2010) avverso la quale i ricorrenti insorgevano deducendo le seguenti articolate censure:
1) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 e in relazione alla L. 241 del 1990, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE, violazione dell’art. 3 della Costituzione e degli artt. 41 e 97 Costituzione;
2) violazione di legge in relazione al comma 7 dell’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 e in relazione alla legge 241 del 1990, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE, violazione degli artt. 3, 41 e 97 Costituzione, incompetenza, eccesso di potere, difetto di istruttoria, violazione di legge in relazione all’art. 2 del D.M. sviluppo economico del 19 febbraio 2007;
3) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 e in relazione alla L. 241 del 1990, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE, violazione del principio di irretroattività anche in relazione al principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Costituzione;
4) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 e in relazione alla legge n. 241 del 1990, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE;
5) violazione di legge in relazione all’art. 12 comma 4 del d.lgs. 387 del 2003 e alla legge 241 del 1990, art. 97 Costituzione;
6) eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà con riferimento al supposto cumulo di requisiti previsti dalle linee guida e dalla delibera impugnata;
7) violazione di legge in relazione alle norme ed ai principi ispiratori di cui all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE, eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà;
8) incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge in relazione agli artt. 117 comma 3 e 97 Costituzione;
9) violazione dell’art. 5 della deliberazione G.R. 10/3 del 12 marzo 2010, violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’art. 12 d.lgs. 387 del 2003 violazione dell’art. 41 della Costituzione, dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 3 della medesima carta costituzionale;
10) eccesso di potere per illogicità manifesta;
11) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 eccesso di potere violazione dell’art. 97 della Costituzione;
12) violazione di legge in relazione all’art. 41 della Costituzione e dell’art. 12 d.lgs. 387 del 2003, degli artt. 8 comma 4 e 5 delle linee guida;
13) violazione di legge in relazione all’art. 5 del D.P.G.R. 3 agosto 1994 ex art. 8 L.R. 45 del 1989 ed in relazione all’art. 14 ter della L. 241 del 1990 e s.m.i. e art. 12 d.lgs. 387 del 2003 comma 4, violazione dell’art. 6 della direttiva 2001/777CE sulla promozione dell’energia prodotta da fonti energetiche rinnovabili, violazione di legge in relazione all’art. 14 della L. 241 del 1990;
14) violazione di legge in relazione all’art. 12 comma 4 del d.lgs. 387 del 2003;
15) violazione di legge in relazione alle norme di cui all’art. 12 d.lgs. 387 del 2003.
In data 23.11.2010 la ricorrente depositava atto di motivi aggiunti debitamente notificati per l’impugnazione della nota prot. 19590 del 23.07.2010, della delibera 25/40 del 1 luglio 2010 e della nota prot. 15657/X.7.5 del 9 agosto 2010.
Questi i motivi in diritto dedotti:
1) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 e in relazione alla L. 241 del 1990, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE e n. 28CE/2009 del 23 aprile 2009, violazione del principio di irretroattività anche in relazione al principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione e del principio tempus regit actum;
2) violazione di legge in relazione alle norme e ai principi ispiratori di cui all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE e dalla direttiva 28/2009/CE, eccesso di potere per illogicità e contradditorietà;
3) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 e in relazione alla L. 241 del 1990, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE e n. 28CE2009, violazione dell’art. 3, 41 e 97 della Costituzione, incompetenza, eccesso di potere, difetto di istruttoria, violazione di legge in relazione all’art. 2 del D.M. sviluppo economico del 19 febbraio 2007;
4) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE e n. 28/CE/2009 e dell’art. 41 Costituzione, eccesso di potere, violazione di legge anche in relazione alla legge 23.12.2005 n. 266 art. 1 comma 423 e s.m.i. e sua circolare esplicativa n. 32/E del 6.7.2009;
5) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 e in relazione ala legge 241 del 1990, nonché dei principi derivanti dalla direttiva comunitaria n. 77/2001/CE e direttiva 2009/28/CE, violazione dell’art. 3, 41 e 97 della Costituzione, incompetenza, eccesso di potere, difetto di istruttoria, violazione di legge in relazione all’art. 2 del D.M. sviluppo economico del 19 febbraio 2007;
6) violazione di legge in relazione all’art. 12 comma 4 del d.lgs. 387 del 2003 e alla L. 241 del 1990, art. 97 della Costituzione;
7) incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge in relazione agli artt. 117 comma 3 e 97 Costituzione;
8) violazione dell’art. 5 della deliberazione G.R. 25/40 del 1 luglio 2010 ed eccesso di potere in relazione all’art. 12 d.lgs. 387 del 2003, violazione dell’art. 41 Costituzione, dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 3 della medesima carta costituzionale;
9) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003, eccesso di potere, violazione art. 97 della Costituzione;
10) violazione di legge in relazione all’art. 41 della Costituzione e dell’art. 12 d.lgs. 387 del 2003, degli artt. 8 comma 4 e 5 delle Linee guida;
11) violazione di legge in relazione all’art. 5 del D.P.G.R. 3 agosto 1994 ex art. 8 L.R. 45/89 ed in relazione all’art. 14 ter della legge 241 del 1990 e all’art. 12 comma 4 del d.lgs. 387 del 2003, violazione dell’art. 6 della direttiva 2001/77/CE sulla promozione dell’energia prodotta da fonti energetiche rinnovabili, violazione di legge in relazione all’art. 14 della L. 241 del 1990;
12) violazione di legge in relazione all’art. 12 comma 4 del d.lgs. 387 del 2003;
13) violazione di legge in relazione alle norme di cui all’art. 12 del d.lgs 387 del 2003;
14) violazione di legge in relazione all’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003 e D.M. 19 febbraio 2002;
15) violazione di legge in ordine al mancato adempimento dell’obbligo di concludere il procedimento entro il termine di 180 giorni previsto dall’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003;
16) illegittimità derivata, violazione di legge in relazione al principio di irretroattività.
Sia nell’atto introduttivo del giudizio, sia nell’atto di motivi aggiunti i ricorrenti concludevano per l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento degli atti impugnati e proponevano altresì istanza risarcitoria.
Si costituiva l’Amministrazione intimata chiedendo il rigetto del ricorso
In data 11.12.2010 la Regione depositava memoria difensiva.
In data 22.12.2010 i ricorrenti depositavano memoria di replica.
In data 14.03.2011 i ricorrenti depositavano ulteriore atto di motivi aggiunti per l’annullamento della nota prot. 28995 del direttore del Servizio SAVI della Regione autonoma della Sardegna avente il seguente contenuto:
"Codesta società, con nota n. 7454 del 26 marzo 2010, trasmetteva la documentazione per la valutazione di incidenza, rispetto alla quale questo servizio, con comunicazione n. 23966 del 28 ottobre 2010, esponeva le considerazioni alla base dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza medesima, peraltro non superato dalle controdeduzioni formulate da codesta società con nota del 1 dicembre 2010. E’ evidente che codesta società avrebbe dovuto, in applicazione del parere espresso dallo scrivente a dicembre 2009 presentare non la semplice domanda di incidenza bensì di V.I.A comprensiva dello studio per la valutazione di incidenza. Premesso quanto sopra si comunica che non può essere esitato il procedimento relativo alla valutazione di incidenza sussistendo in capo a Codesta società la facoltà di presentare un’istanza di V.I.A per il progetto in questione. Tuttavia da un punto di vista sostanziale, si ribadisce che permangono rispetto al progetto proposto, tutte le considerazioni che hanno determinato la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di incidenza.
Questi i motivi in diritto dedotti:
violazione di legge in relazione all’art. 5 del D.M. sviluppo economico 19 febbraio 2007, della deliberazione G.R. Sardegna n. 30/02 del 23 maggio 2008 ed errata interpretazione della delibera di G.R. Sardegna 24/23 del 24 aprile 2008, errata individuazione dell’intervento proposto quale impianto industriale;
violazione di legge in relazione alla mancata osservanza dei termini per la conclusione del procedimento;
illegittimità derivata;
violazione di legge ed eccesso di potere, carenza di motivazione, grave difetto di istruttoria, erronea applicazione del principio di precauzione.
La Regione depositava memorie difensive il 9.04.2011 e il 20.04.2011.
I ricorrenti depositavano memorie in data 9 aprile e 20 aprile 2011.
Alla udienza pubblica dell’ 11.05.2011 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
I ricorrenti propongono congiuntamente azione di annullamento e azione di condanna tesa ad ottenere il risarcimento del danno relativamente ad una vicenda controversa che si incentra sulla autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico da realizzarsi nel Comune di Mores.
L’azione di annullamento è proposta avverso i seguenti provvedimenti:
con il ricorso introduttivo:
la nota prot. 13933 del 15.04.2010 del direttore del servizio energia con oggetto: procedimento di autorizzazione unica per la costituzione e l’esercizio di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 387 del 2003;
– la deliberazione di G.R. 10/3 del 12.03.2010 relativa al progetto di un impianto fotovoltaico da realizzarsi nel Comune di Mores;
– per quanto occorrer possa delle delibere della Giunta regionale 30/02 del 2008, 59/12 del 29.10.2008, 66/24 del 27.11.2008, 3/17 del 16 gennaio 2009;
2) con il primo atto di motivi aggiunti:
– la nota prot. 19590 del 23.07.2010;
– la delibera 25/40 del 1 luglio 2010;
– la nota prot. 15657/X.7.5 del 9 agosto 2010.
Sennonché nel corso del giudizio, e precisamente il 29 dicembre 2010, il Direttore del servizio SAVI della Regione autonoma della Sardegna comunicava con nota prot. 28895 l’impossibilità di dare favorevole esito al procedimento relativo alla valutazione di incidenza.
Avverso tale atto i ricorrenti proponevano ulteriore ricorso per motivi aggiunti depositato il 14 marzo 2011.
I ricorrenti, in definitiva, non hanno ottenuto l’autorizzazione unica.
Alcune precisazioni in punto di fatto sono necessarie al fine di risolvere la controversia.
In data 18 marzo 2010, poiché l’intervento ricadeva parzialmente in una Zona di protezione speciale denominata "piana di Ozieri, Mores, Ardara, Tula e Oschiri" e contrassegnata dal Codice ITBO13048, in ottemperanza della Direttiva Uccelli 79 409/CEE, F. presentava una richiesta di valutazione di incidenza ambientale.
In data 8 luglio 2010, il Direttore del Servizio Savi richiedeva integrazioni allo studio di incidenza. In data 29 luglio 2010 la società istante presentava le integrazioni richieste.
In data 28 ottobre 2010 veniva emanata e poi comunicata la nota che esprimeva i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.
Essa contestava la compatibilità dell’intervento denegando la valutazione d’incidenza.
In data 29.12.2010 veniva, quindi, adottata la nota prot. 28995 del 29.12.2010 con la quale si evidenziava che F. avrebbe dovuto presentare non la semplice domanda di incidenza ma quella di V.I.A. comprensiva dello studio per la valutazione di incidenza.
Le contestazioni mosse al provvedimento possono essere così sintetizzate:
a dire di F., la Regione motiva tardivamente la richiesta di assoggettamento a valutazione di impatto ambientale sul presupposto che l’intervento proposto ricada, ai sensi della delibera di G.R. 24/23 del 24 aprile 2008, in un’area ricadente nella Natura 2000 e quindi, considerando che l’intervento rientrerebbe tra quelli indicati nell’allegato B1.2 lettera c) della medesima delibera di giunta regionale 24/23 dovrebbe essere sottoposto a detta procedura di V.I.A. ai sensi dell’art. 3 comma 1 allegato a) della medesima. A dire di F., le note impugnate non tengono conto che l’intervento proposto, ricadendo tra quelli con integrazione architettonica così come definiti dall’art. 2 comma 1 lettere b2) e b3) del decreto 19 febbraio 2007, ovunque localizzati, sono esclusi espressamente dalla valutazione di impatto ambientale e ciò in quanto considerati espressamente non industriali. In definitiva, a dire di F., erra la Regione Sardegna quando include i detti impianti nella categoria di cui alla lettera c) dell’allegato B1 punto 2 della delibera 24/23 del 2008;
il procedimento sarebbe illegittimo per il superamento del termine massimo di 180 giorni previsto dalla legge;
l’illegittimità del provvedimento finale determinerebbe anche l’illegittimità dei precedenti emessi, con particolare riferimento al parere del servizio SAVI del 10.12.2009;
il provvedimento 28995 sarebbe illegittimo poiché non è consentito agli uffici denegare senza proporre una soluzione alternativa alle misure di mitigazione dell’intervento proposte nella relazione di incidenza.
Il secondo ricorso per motivi aggiunti è infondato.
L’art. 5 comma 8 del D.M. del 19 febbraio 2007 (Criteri e modalità per incentivare la produzione di energia elettrica mediante conversione fotovoltaica della fonte solare, in attuazione dell’articolo 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387) recita:
"8. Gli impianti di cui all’art. 2, comma 1, lettere b2) e b3), nonché, ai sensi dell’art. 52 del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, gli impianti fotovoltaici di potenza non superiore a 20 kW sono considerati impianti non industriali e conseguentemente non sono soggetti alla verifica ambientale di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996 come modificato ed integrato dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 settembre 1999, sempreché non ubicati in aree protette".
E’ da rilevare la correttezza dell’approccio ermeneutico proposto dalla difesa dell’Amministrazione laddove essa fa osservare che al terzo "Considerato" del preambolo dello stesso D.M. si legge:
Considerato che gli impianti fotovoltaici con moduli collocati secondo criteri di integrazione architettonica o funzionale su elementi di arredo urbano e viario, superfici esterne degli involucri di edifici, fabbricati e strutture edilizie di qualsiasi funzione e destinazione, "non ricadenti in aree naturali protette" non sono assoggettati a procedura di valutazione d’impatto ambientale in ragione dei predetti criteri di integrazione.
L’impianto proposto dai ricorrenti è di potenza pari a 2.772 MW e ricade in Zona di protezione speciale.
Esso deve pertanto essere sottoposto a Valutazione di impatto ambientale in conformità alle prescrizioni di cui all’art. 3 comma 1 dell’allegato A alla deliberazione della Giunta regionale n. 24/23 del 23.04.2008, comprensiva della valutazione di incidenza.
Il Collegio non può che rilevare, ancora, la correttezza delle ulteriori argomentazioni esposte dalla difesa regionale laddove essa fa riferimento al fatto che il D.M.19 febbraio 2007 è stato dapprima richiamato con D.G.R. n. 30/2 del 23.05.2008 e, ancora, con D.G.R. n. 3/17 del 16.01.2009, vale a dire, prima che i ricorrenti presentassero richiesta di parere di assoggettabilità.
Non ha errato, in definitiva, l’Amministrazione, nell’includere l’impianto in questione nella categoria di cui alla lettera c) dell’allegato B1 punto 2 della delibera della Giunta regionale 24/23 del 2008.
Il secondo ricorso per motivi aggiunti è pertanto infondato.
Ne segue l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio e del primo ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse essendo chiara e certa l’inutilità della pronuncia richiesta dai ricorrenti in ordine all’annullamento di atti che non hanno portato ad un esito negativo del procedimento volto all’ottenimento dell’autorizzazione. Esito negativo che, invece, si è determinato con il provvedimento 28995 del 29.12.2010 impugnato con il secondo atto di motivi aggiunti.
L’azione di condanna è, invece, infondata.
Va ricordato che alla categoria del danno da ritardo possono essere ricondotte tre ipotesi:
a) l’adozione tardiva di un provvedimento legittimo ma sfavorevole per il privato interessato;
b) l’adozione di un provvedimento favorevole ma tardivo;
c) la mera inerzia e cioè la mancata adozione del provvedimento.
I ricorrenti non hanno ottenuto il bene della vita cui aspiravano.
Il Collegio ricorda che non va confusa la natura procedimentale della regola che si assume violata (vale a dire il rispetto dei termini) con l’interesse che la regola vuole proteggere.
La spettanza del bene della vita costituisce, in definitiva, presupposto essenziale per la configurabilità del danno da ritardo con la conseguenza che l’interesse pretensivo la cui lesione è suscettibile di ristoro per equivalente è solo quello volto al conseguimento del bene della vita richiesto con l’istanza, cioè l’interesse al rilascio di un provvedimento vantaggioso.
Le spese, stante il rigetto della domanda risarcitoria e la pronuncia di improcedibilità su quella di annullamento proposta con il ricorso introduttivo e con il primo atto di motivi aggiunti, tenuto conto della novità delle questioni sottoposte all’attenzione del Collegio, possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto così decide:
dichiara improcedibili il ricorso introduttivo del giudizio e il primo ricorso per motivi aggiunti;
rigetta il secondo ricorso per motivi aggiunti;
rigetta la domanda di risarcimento del danno come da motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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