Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Espone in fatto il Comune di Canosa di Puglia che con delibera consiliare n. 66 del 15 maggio 1989 era stata assegnata alla Diocesi di Andria un’area in zona "167" per la costruzione di una Chiesa parrocchiale di proprietà della ditta Di Nunno Sabino; che con la medesima delibera era stato approvato il relativo schema di convenzione.
Aggiunge che con successiva delibera G.M. n. 732 dell’8 maggio 1991 il successivo Sindaco p.t. veniva autorizzato a firmare la convenzione secondo lo schema approvato dal Consiglio Comunale, ma che "stranamente ed inspiegabilmente" nell’atto pubblico di convenzione stipulato il 20 giugno 1991, al termine del punto TERZO veniva aggiunto un comma: "La costituzione avviene a titolo gratuito", comma che oltre ad essere estraneo allo schema di convenzione sarebbe illegale in quanto contrario alla previsione normativa di cui all’art. 35 della legge n. 865 del 1971 e, pertanto, sarebbe nulla e, comunque, inopponibile ad esso Comune.
Il Comune di Canosa di Puglia riferisce inoltre che veniva adottato il decreto sindacale di occupazione temporanea d’urgenza, venivano occupate le aree in esso indicate e venivano redatti i verbali di consistenza; che il sig Di Nunno aveva impugnato il decreto di occupazione temporanea d’urgenza innanzi a questo T.A.R. chiedendone l’annullamento ed il risarcimento dei danni conseguenti; che esso Comune aveva tentato di addivenire ad un accordo bonario anche con la Diocesi di Andria, assegnataria del terreno espropriato, al fine di evitare maggiori aggravi per l’ente; che in data 16 luglio 2001 era stata sottoscritta una transazione tra esso Comune e la Ditta espropriata per un importo di Euro 90.379,96 a titolo di indennità di esproprio; che per far fronte alla transazione ed al debito fuori bilancio, riconosciuto ex art. 194 del d.lgs n. 267 del 2000, esso Comune era stato costretto a contrarre un mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti;
Espone, infine, che con determinazione dirigenziale n. 39 del 30 gennaio 2002 veniva liquidata la somma complessiva di Euro 90.379,96 in favore della Ditta espropriata e nel contempo veniva invitato l’Ufficio Contenzioso ad attivare le procedure di rivalsa nei confronti della Diocesi di Andria per il recupero delle somme anticipate dal Comune; che con deliberazione Commissariale n. 129 del 24 maggio 2002 aveva deliberato di attivare il recupero della predetta somma dalla Diocesi di Andria affidando l’incarico all’avv. Angelo Palmieri che notificava in data 13 giugno 2002 alla citata Diocesi atto di citazione dinanzi al G.O.
Il Giudice del Tribunale di Trani addetto alla Sezione distaccata di Canosa di Puglia, con sentenza n. 177/2004 aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo ritenendo che il petitum sostanziale involgesse il pregiudiziale accertamento della nullità o inefficacia della clausola di gratuità così come trasfusa nella convenzione stipulata.
Il Comune di Canosa di Puglia, a seguito della pronunciata declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ha quindi proposto la riassunzione della causa dinanzi a questo giudice amministrativo.
Con ricorso notificato il 6 ottobre 2005 e depositato nella Segreteria del Tribunale il 26 ottobre 2005 il Comune ricorrente ha chiesto che fosse accertata e dichiarata la nullità e/o l’invalidità e inefficacia o, comunque, l’inopponibilità ad esso Comune della clausola di gratuità scritta al punto TERZO, ultimo capoverso, della convenzione per atto Coppola del 20 giugno 1991 e che fosse sostituita con la norma imperativa di cui all’art. 35, comma 7, della legge n. 865 del 1971.
Ha chiesto inoltre la condanna della Diocesi di Andria al pagamento in suo favore della somma di Euro 90.379,96 oltre rivalutazione monetaria dal momento del pagamento al sig. Di Nunno fino alla sentenza e interessi al tasso del 5,25% annuo, sulla somma rivalutata – o quantomeno sulla somma non rivalutata – dal giorno del pagamento fino al soddisfo.
A sostegno del gravame il ricorrente, oltre a richiamare quanto esposto in punto di fatto, ha dedotto che il Sindaco che stipula un contratto in difformità dallo schema di convenzione commetterebbe un illecito e la Diocesi avrebbe potuto rilevare l’errore della gratuità della clausola usando l’ordinaria diligenza; che tale clausola sarebbe nulla in quanto contraria alla norma imperativa di cui all’art. 35, comma 7, della legge n. 865 del 1971; sarebbe possibile ad avviso di esso Comune ricorrente applicare alla fattispecie oggetto di gravame la norma che disciplina la nullità parziale e sostituirla con la previsione di cui al suddetto articolo violato che prevede i criteri di calcolo delle somme dovute dal concessionario del diritto di superficie.
Il ricorrente sostiene altresì che non potrebbe neppure applicarsi il comma 8 del citato art. 35 in quanto la Chiesa non è qualificabile come impianto o servizio pubblico ed inoltre il comma 8 si applicherebbe solo ai servizi pubblici realizzati da enti pubblici e la Diocesi di Andria non potrebbe ritenersi tale bensì un’opera di pubblico interesse (art. 7 n. 4 della legge n. 1150 del 1942) rientrante in quelle di urbanizzazione secondaria ex art. 4 della legge n. 847 del 1964, come modificato dall’art. 44 della legge n. 865 del 1971.
Si è costituita a resistere in giudizio la Diocesi di Andria chiedendo il rigetto del gravame.
Entrambe le parti hanno prodotto documentazione ed hanno presentato una memoria per l’udienza di discussione.
Alla udienza pubblica del 15 giugno 2011 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.
Motivi della decisione
Il Collegio ritiene innanzitutto di dover evidenziare che il Giudice del Tribunale di Trani addetto alla Sezione distaccata di Canosa di Puglia, con la sentenza n. 177/2004 ha declinato la propria giurisdizione in favore di quella del giudice amministrativo ritenendo che il petitum sostanziale involgesse il pregiudiziale accertamento della nullità o inefficacia della clausola di gratuità così come trasfusa nella convenzione stipulata e, pertanto, il Comune ricorrente ha proposto il presente ricorso per tale accertamento e per la condanna della Diocesi di Andria.
Il Collegio non può non rilevare, tuttavia, non condividendo la conclusione del G. O., che la suddetta questione e quindi l’odierna controversia nasce dalla azione di rivalsa che il Comune di Canosa aveva proposto con atto di citazione dinanzi al G.O. nei confronti della Diocesi di Andria per la liquidazione della somma complessiva di Euro 90.379,96 in favore della Ditta Di Nunno, espropriata in quanto proprietaria dell’area della erigenda Chiesa parrocchiale, somma determinata a seguito della transazione tra il Comune ricorrente e la Ditta espropriata, dopo la proposizione del ricorso al T.A.R. da parte di quest’ultima avverso il decreto di occupazione temporanea d’urgenza.
Al riguardo la giurisprudenza amministrativa, richiamata anche da parte resistente, fatta propria da questo Tribunale e condivisa dal Collegio, ritiene che si è comunque fuori dalla lettera e dalla ratio dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971, che parte ricorrente assume violato, ed il principio dell’integrale copertura dei costi sostenuti per l’acquisto viene meno nell’ipotesi in cui l’acquisizione delle aree da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare avvenga non già attraverso le procedure espropriative di legge, non potendosi fare ricadere sui concessionari delle aree e loro aventi causa i maggiori costi determinatisi in forza di una acquisizione delle aree realizzate attraverso un fatto civilisticamente illecito. Il principio dell’integrale copertura dei costi di acquisto delle aree è quindi espressione di una garanzia economica nei confronti dell’ente procedente, ma contiene in sé anche un principio di garanzia giuridica verso il beneficiario, che è tenuto verso il Comune nei soli limiti impostigli dalla legge e dal corretto comportamento dell’amministrazione, legato alla corretta acquisizione delle aree nel rispetto della procedura espropriativa prevista dalla legge (cfr. Consiglio di Stato Sez. IV, n. 4815/2010).
Il principio della integrale copertura dei predetti costi deve coordinarsi con il principio di legalità dell’azione amministrativa; in conclusione Comune non può pretendere di trasferire automaticamente sugli assegnatari dei lotti tutti i costi sopportati per effetto di proprie scelte autonome, investite da censure giurisdizionali alle quali gli assegnatari sono del tutto estranei (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sezione III, n. 430/2011, n. 6238/2004 e 5663/2004), né può ritenersi precluso per la soluzione transattiva che il Collegio ritiene debba intendersi equiparata ai fini di cui trattasi alla definizione giudiziale (cfr. Consiglio di Stato Sez. IV, n. 4815/2010 cit.).
Il Collegio passa comunque ad esaminare la questione della prospettata invalidità ed inefficacia e, comunque della inopponibilità del comma aggiunto nell’atto pubblico di convenzione stipulato il 20 giugno 1991, al termine del punto TERZO che recita: "La costituzione avviene a titolo gratuito"; il ricorrente lamenta l’estraneità di tale comma allo schema di convenzione allegato alla delibera consiliare n. 66 del 15 maggio 1989 con la quale era stata assegnata alla Diocesi di Andria un’area in zona "167" per la costruzione di una Chiesa parrocchiale di proprietà della ditta Di Nunno Sabino e con la quale era stato approvato il suddetto schema di convenzione oltre che la sua illegalità in quanto contrario alla previsione normativa di cui all’art. 35 della legge n. 865 del 1971 che prevede i criteri di calcolo delle somme dovute dal concessionario del diritto di superficie.
Il Collegio deve rilevare che le censure sono infondate sia in punto di fatto che di diritto.
L’art. 35 della legge n. 865 del 1971 di cui parte ricorrente lamenta la violazione, al comma 8 indica le previsioni che devono essere contenute nella convenzione fra le quali, per quello che in questa sede interessa, alla lettera a) il corrispettivo della concessione e le modalità del relativo versamento, determinati dalla delibera di cui al comma 7, ed alla lettera b) il corrispettivo delle opere di urbanizzazione.
Nella fattispecie oggetto di gravame con la delibera n. 66 del 15 maggio 1989 il Consiglio Comunale del Comune di Canosa di Puglia ha deliberato "di assegnare, con diritto di superficie un suolo nel piano di zona "167" da utilizzare per la costruzione di una Chiesa parrocchiale, già prevista nel suddetto piano di zona "167" e con l’applicazione delle norme tecniche previste dallo stesso e dallo schema di convenzione allegato alla presente, che si approva con questo provvedimento."
La suddetta delibera non indica né la gratuità, né la onerosità della assegnazione, ma verosimilmente non lo ha fatto, ad avviso del Collegio, per quanto di seguito esposto.
Lo schema di convenzione allegato alla suddetta delibera al punto TERZO non indica né la gratuità, né la onerosità della assegnazione nel punto stesso prevista, che avrebbe dovuto determinare la delibera, ma al successivo punto QUARTO specifica: "Il rilascio della concessione edilizia, ai sensi dell’art. 9lett.F della legge 28/1/1977, n. 10, è gratuito."
Al momento della stipula della convenzione, come disposto dal comma 7 del suddetto art. 35, per atto pubblico in data 20 giugno 1991, il notaio rogante ha dovuto ovviamente completare tutto quello che lo schema di convenzione non aveva previsto o non poteva prevedere all’epoca della sua approvazione, rispettando naturalmente le previsioni legislative in materia (la maggiore possibile garanzia è data proprio dalla stipula per atto notarile) e le ulteriori delibere comunali adottate; d’altro canto se così non fosse non si chiamerebbe neppure schema di convenzione.
A titolo esemplificativo si richiama l’attenzione sul punto OTTAVO della convenzione nel quale sono stati legittimamente statuiti solo in sede di stipula definitiva della convenzione gli obblighi del vincolo delle aree destinate a parcheggio.
Per quello che in questa sede interessa, al punto TERZO la convenzione rispetto allo schema di convenzione approvato con delibera n. 66 del 15 maggio 1989 non ha aggiunto solo il seguente comma al termine del punto TERZO: "La costituzione avviene a titolo gratuito", come sostenuto dal Comune di Canosa di Puglia, ma rispetto allo schema di convenzione ha aggiunto molto di più e specificatamente il motivo della gratuità prevista; né lo stesso Comune nel presente ricorso ha fatto alcun cenno al punto QUARTO che, come detto, sia nello schema di convenzione che nella convenzione definitiva aveva previsto la gratuità anche del rilascio della concessione edilizia, ai sensi dell’art. 9lett.F della legge 28/1/1977, n. 10.
L’atto notarile, infatti, al punto TERZO, dopo aver indicato tutti i dati identificativi dell’area, il tipo di frazionamento, prima dell’ultimo comma menzionato da parte ricorrente recita: "Detto suolo rientra nelle opere di urbanizzazione secondaria previste dalla vigente normativa urbanistica per la quale è stata espressa dichiarazione di pubblica utilità con deliberazione della Giunta Municipale numero "830" del trenta maggio novecentonovantuno (30/5/1991) ed è destinato alla costruzione della Chiesa di "Gesù Liberatore", con annessi locali parrocchiali, sulla base del progetto di costruzione e successiva variante redatti dall’Ingegner Fabrizio Cannone di Canosa di Puglia e regolarmente approvati dalla Giunta Municipale con la suddetta delibera n. "830" del 30 maggio 1991. La costituzione avviene a titolo gratuito."
La suddetta delibera n. 830 del 30 maggio 1991 è stata depositata in giudizio dalla Diocesi di Andria e nella stessa è infatti previsto che "l’opera in parola è già prevista nel P.E.E.P., approvato con Decreto del Provveditore alle OO.PP. di Bari n. 25341 del 24/9/1966 e rientra tra le opere di urbanizzazione secondaria prevista dall’art. 44 della legge n. 865 del 1971 da realizzarsi nell’ambito del predetto piano" e che la stessa "riveste carattere di pubblica utilità per la collettività insediata nel P.E.E.P. in quanto nel predetto piano allo stato non sono state realizzate altre opere di interesse pubblico e sociale."
Da quanto sopra occorre trarre la conseguenza che proprio per la circostanza che la Chiesa rientra tra le opere di urbanizzazione secondaria, come specificato nella convenzione dal notaio rogante, e come peraltro ricordato dallo stesso Comune nel ricorso, è legittima la previsione della gratuità.
Ed è per lo stesso motivo che sia lo schema di convenzione che la convenzione definitiva al punto QUARTO specificano: "Il rilascio della concessione edilizia, ai sensi dell’art. 9lett.F della legge 28/1/1977, n. 10, è gratuito."
L’art.9 – Cessione gratuita- della legge 28/1/1977, n. 10 recita: "Il contributo di cui al precedente articolo 3 non è dovuto:…f) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici;.."
La giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio, ritiene che il principio di cui al citato art. 9, lettera f), secondo cui la gratuità del titolo concessorio opera anche nei riguardi di "opere di urbanizzazione eseguite in attuazione di strumenti urbanistici" trovi applicazione solo nel caso in cui la costruzione sia specificamente indicata come tale nello strumento urbanistico medesimo (cfr. ex multis Consiglio di Stato Sezione V, n. 51/2006) ed è quello che risulta nella fattispecie oggetto di gravame, in particolare dalla delibera n. 830 del 30 maggio 1991 menzionata al punto TERZO della convenzione definitiva.
Il Collegio, alla luce della suesposta risolutiva conclusione, ritiene che il ricorso debba essere respinto.
Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico della parte ricorrente, nell’importo liquidato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il Comune di Canosa di Puglia al pagamento delle spese processuali e degli onorari di giudizio, che liquida in Euro. 1.500,00 (millecinquecento/00) in favore della Diocesi di Andria.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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