Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 12 settembre 2000 e depositato il 15 successivo il signor B.P. chiede l’accertamento del suo diritto alla percezione del compenso previsto nell’Ordinanza del Ministero per il Coordinamento della Protezione Civile n. 688/FPC del 21 febbraio 1986 per il servizio speciale prestato presso il Nucleo Elicotteri dei Vigili del Fuoco di Genova, durante la campagna antincendi 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997 e 1998 e la condanna dell’Amministrazione intimata alla corresponsione delle somme dovute oltre a interessi e rivalutazione monetaria.
Deduce i seguenti motivi:
1) Eccesso di potere per contraddittorietà tra più atti.
2) Violazione dei principi di uguaglianza, giusta retribuzione e buon andamento e imparzialità dell’Amministrazione. Violazione degli articoli 3, 36 e 97 della Costituzione.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate che hanno dedotto l’infondatezza delle censure sollevate e contestato le deduzioni svolte nel merito, chiesto, in via conclusiva, il rigetto del ricorso.
All’udienza pubblica in Camera di Consiglio del 26 maggio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Dopo aver precisato di aver prestato servizio speciale nella qualità di elicotterista addetto al Nucleo Elicotteri del Comando dei Vigili del Fuoco nelle campagne anticendi dal 1992 al 1998, il ricorrente, signor P., chiede il riconoscimento del suo diritto ai compensi per l’attività svolta, che ritiene dovuti in relazione all’Ordinanza del Ministero per il Coordinamento della Protezione Civile n. 688/FPC del 21 febbraio 1986.
Con il primo motivo di gravame deduce l’eccesso di potere tra più atti atteso che la Direzione Generale della Protezione Civile avrebbe richiesto, in varie occasioni, i prospetti riepilogativi delle missioni effettuate dal personale impiegato nella campagna antincendi nel periodo 199293 salvo, poi, escludere il diritto a tale compenso.
La nota, nella quale si dava per scontata la spettanza delle somme pretese, sarebbe stata trasmessa dalla Direzione Generale della Protezione Civile con i dati richiesti al Dipartimento della Protezione Civile e al Ministero della Difesa per la corresponsione del dovuto.
Stesso tenore sarebbe rilevabile dalla nota 18 agosto 1998 della Direzione generale della predetta Protezione Civile.
Soltanto nel 2000, sorprendentemente, la predetta Direzione Generale avrebbe lasciato intendere che vi erano dubbi sulla spettanza delle somme pretese e avrebbe declinato la sua competenza al riguardo.
Con il secondo motivo il ricorrente contesta i profili di illegittimità costituzionale dell’interpretazione resa dalla resistente andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione.
Preliminarmente, il Collegio osserva che l’azione proposta dal ricorrente è un’azione di accertamento del diritto alla corresponsione di un compenso dovuto in applicazione di specifiche norme vigenti nel periodo interessato rispetto al quale non sussistono margini di apprezzamento discrezionale da parte dell’Amministrazione resistente la quale è tenuta a pagare una volta accertato il debito.
Ne consegue che il comportamento tenuto da quest’ultima si presenta, eventualmente, come criticabile se indicativo di incertezze e incoerenze peraltro legate alle complesse vicende che hanno segnato la Protezione Civile e il suo collocamento nell’ambito del Governo, ma non rivelatore di illegittimità atteso che ciò che rileva, in ipotesi del genere, è la sussistenza o meno del diritto e quindi l’esistenza e la vigenza della fonte normativa generatrice dell’obbligo e non le eventuali e contraddittorie richieste di documentazione rivolte all’interessato.
Contesta la sussistenza del debito per cui è causa la difesa erariale per la quale, nel caso in esame, vengono in rilievo tre profili: uno relativo alla vigenza della fonte generatrice del debito; l’altro relativo al tipo della prestazione resa e l’ultimo riguardante l’effettiva prestazione.
Oltre a contestare la vigenza dell’Ordinanza contenente la fonte normativa generatrice del compenso richiesto, che assume oramai abrogata, l’Amministrazione resistente ritiene che lo stesso, in quanto giustificato dal particolare impegno e dalla peculiarità dei rischi connessi all’attività di spegnimento degli incendi boschivi, spetti soltanto ai membri degli equipaggi di volo degli aeromobili impiegati in attività di effettivo spegnimento di incendi, come si evincerebbe dalla mera lettura della citata ordinanza istitutiva del compenso stesso. Ritiene, inoltre, che tale compenso non sarebbe dovuto nei confronti dei vigili del fuoco attesa l’ordinaria finalità dei compiti di istituto loro assegnati.
Contesta, infine, lo svolgimento delle attività per le quali viene chiesto il compenso atteso che nel piano predisposto dal Comando nazionale non risulterebbe l’impegno dei VVF.
Quanto al primo dei profili appena enunciati il Collegio rileva che, contrariamente all’assunto della difesa erariale, l’Ordinanza del Ministero Protezione Civile n. 688/FPC del 21.2.1986, con la quale è stato previsto il riconoscimento di una specifica indennità ai piloti che avessero effettuato un numero minimo di missioni in operazioni di spegnimento di incendi boschivi con elicotteri dotati di benna, risulta vigente nel periodo interessato, secondo quanto affermato da copiosa giurisprudenza, al riguardo. Giurisprudenza che il Collegio ritiene perfettamente applicabile alla fattispecie in esame (cfr., in particolare, Consiglio Stato, sez. IV, 18 settembre 2007, n. 4857 Cons. St.; n. 2647/2009; Cons. St., sez. VI, 3228/2008; v. anche TAR Sardegna n. 474/1998).
E’ stato, infatti, chiarito che l’avvenuta abrogazione tacita della citata Ordinanza, per effetto della legge 24 febbraio 1992, n. 225, del decreto legge 20 novembre 1997, n. 464, della legge 18 giugno 2002, n. 118 e dell’ordinanza del Dipartimento della Protezione Civile 24 luglio 2002, n. 3231, e, quindi, l’insussistenza della fonte normativa del diritto azionato in questa sede, non corrisponde ad una corretta esegesi.
Nell’esaminare le due norme successive nel tempo non sussiste, infatti, quell’insanabile contrasto tra le due discipline che, solo consente, in mancanza di un’espressa previsione abrogativa, di ritenere superata la prima delle due disposizioni vigenti.
L’abrogazione tacita dell’Ordinanza in questione (desumibile, in buona sostanza, soltanto dall’omessa previsione del beneficio preteso) non sarebbe sussistente atteso che la nuova normativa si occupa della disciplina dell’attività della protezione civile o, più specificamente, dell’organizzazione dei servizi di contrasto agli incendi boschivi, e non esprime alcun contrasto insanabile con la normativa precedente.
"L’effetto dell’abrogazione tacita di una disposizione normativa esige che tra quest’ultima e quella successiva sia ravvisabile un rapporto di assoluta incompatibilità (Cons. Stato, IV, 23 marzo 2004, n. 1509), esclusivamente configurabile nell’ipotesi in cui la seconda regoli la medesima situazione disciplinata dalla prima in modo che il nuovo regime e quello previgente non possano coesistere – in quanto non armonizzabili tra di loro – a causa della radicale difformità degli elementi essenziali delle regolamentazioni recate dalle due previsioni.
Come già statuito dal Consiglio di Stato (CdS IV, 30 marzo 2000, n. 1833) tra la previsione originaria, che contemplava l’indennità antincendio, e le citate disposizioni successive non è dato, infatti, ravvisare quella relazione logica di insanabile incompatibilità che, sola, permette di configurare l’effetto dell’abrogazione implicita, posto che la sola omissione della previsione di quel beneficio nella sopravvenuta disciplina dei servizi della Protezione Civile e, più specificamente, di quelli di lotta agli incendi non rivela, di per sé, quella radicale difformità ed inconciliabilità delle regolamentazioni normative che condiziona il riconoscimento dell’asserito effetto abrogativo (Cons. Stato, IV, 29 dicembre 2005, n. 7565).
Il riordino organizzativo della Protezione Civile e la diversa distribuzione delle competenze amministrative relative ai servizi di contrasto agli incendi non sono stati ritenuti, in alcun modo incompatibili, secondo il rigoroso parametro valutativo prima illustrato, con la persistente operatività dell’indennità antincendio, sicché, in difetto del predetto vincolo di inconciliabilità logica, deve escludersi l’avvenuta abrogazione tacita dell’ordinanza n. 688 del 1986, con la conseguenza che la stessa deve intendersi tuttora vigente." (CdS, sez. VI, 3228/2008)
Precisato che l’Ordinanza di cui si chiede l’applicazione non può ritenersi venuta meno, deve ora accertarsi se si rivelano fondati il secondo e il terzo dei profili evidenziati e cioè quello secondo cui le somme spettano soltanto a coloro che sono stati effettivamente impiegati in attività di spegnimento e comunque non spettano agli appartenenti al Corpo dei Vigili del fuoco in considerazione dei loro compiti di istituto secondo quanto indicato nella legge n. 47 del 1974.
Relativamente ad un aspetto dei profili in esame, osserva il Collegio che con sentenza n. 534 del 5 luglio 1994 il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che lo speciale compenso per cui è causa deve essere riconosciuto a tutti membri degli equipaggi di volo impiegati nella lotta agli incendi boschivi, in relazione ai turni di servizio predisposti dall’Amministrazione indipendentemente dal fatto che durante il periodo di servizio siano stati effettivamente utilizzati in attività di spegnimento di incendi in atto ed indipendentemente dal numero delle eventuali missioni di spegnimento mensili effettuate: ciò in quanto anche l’inserimento nel turno di servizio per l’eventuale intervento per lo spegnimento di un incendio in atti soddisfa la ratio istitutiva del compenso.
Nell’ambito degli equipaggi di volo impiegati nella lotta contro gli incendi, lo "speciale compenso doveva essere riconosciuto non solo a quelli che avessero concretamente partecipato ad operazione di spegnimento di incendi in atto, ma anche a quelli che, addestrati e pronti ad una silente evenienza, non fossero stati utilizzati in tale operazione perché durante il loro turno di disponibilità non si era verificata l’emergenza incendi." (CdS, 2647/2009).
Quanto alla circostanza che il compenso de quo non spetterebbe al ricorrente perché vigile del fuoco e quindi in ragione della natura istituzionale dell’attività svolta, sulla base di quanto espressamente previsto dalla legge n. 47 del 1975 che (articolo 7) nel titolo II relativo alla "Difesa e ricostituzione del patrimonio forestale" attribuisce il compito di spegnimento degli incendi alla "collaborazione dei vigili del fuoco " il Collegio precisa quanto segue.
La legge appena menzionata ha attribuito al Ministero dell’Agricoltura e foreste (ora delle Politiche Agricole e forestali) il compito di spegnimento degli incendi che per quanto riguarda, in particolare, le attività a terra risulta affidato al Corpo Forestale dello Stato e, in via di collaborazione, ai Vigili del fuoco.
A partire dall’anno 1986, con l’approvazione dell’ Ordinanza n. 688 di cui è stata riaffermata la vigenza dalla giurisprudenza amministrativa citata, il Ministero del Coordinamento della protezione Civile, nel frattempo istituito (DL. n° 57 del 27 febbraio 1982 convertito nella legge n. 187 dello stesso anno) ha previsto la possibilità di compensare gli equipaggi impegnati in attività di soccorso aereo per lo spegnimento degli incendi boschivi, nei termini espressamente richiamati dal ricorrente.
Con la legge n. 225 del 24 febbraio 1992, è nato, infine, il Servizio Nazionale della Protezione Civile, il quale ha previsto (art. 6) che costituiscono componenti del Servizio nazionale della protezione civile e che provvedono alle attività di protezione civile "secondo i rispettivi ordinamenti e le rispettive competenze, le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane, e vi concorrono gli enti pubblici……….." e che tra le strutture operative nazionali del Servizio nazionale della protezione civile viene indicato "il Corpo nazionale dei vigili del fuoco quale componente fondamentale della protezione civile"
Motore organizzativo dell’attività area per lo spegnimento degli incendi, infine, è, fin dal 1982, il Comitato Operativo Aereo Unificato, centro di comando e controllo di tutti i mezzi aerei resi disponibili per l’attività di protezione civile, che pianifica e coordina le attività di volo, sia in ambito nazionale che internazionale, anche con il concorso del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco.
Alla luce di tale quadro di competenze e di attività deve allora rilevarsi che l’appartenenza al Corpo dei Vigili del fuoco non è ragione di esclusione dal compenso per cui è causa dovendosi, soltanto, accertare se risulta provato l’effettivo svolgimento dell’attività per la quale si rivendicano le somme e, in particolare, se tale attività è stata prestata in base a quanto stabilito dall’organizzazione dell’ufficio incaricato del Servizio in sede nazionale di coordinare gli interventi reputati necessari per lo spegnimento degli incendi, vale a dire il COAU.
Ebbene dalla lettura della documentazione versata in atti dal ricorrente non sembra che la pretesa avanzata in questa sede dal ricorrente possa ritenersi integralmente fondata.
A prescindere dalle richieste rivolte dal ricorrente all’Amministrazione resistente in data 23 luglio 1998 e 26 novembre 1999, che sono atti di parte, assumono un rilievo decisivo al fine della definizione della vicenda in esame i documenti prodotti dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Risulta da questi (all.3) che il Centro Operativo Aereo Unificato (COAU) ha dichiarato i mezzi aerei utilizzati per spegnere gli incendi nel 1994, e le tabelle di dislocazione dei mezzi aerei antincendi per le campagne antincendi boschivi 1995, 1996, 1997 e 1998. E l’impiego di mezzi dei Vigili del Fuoco per conto del COAU risulta soltanto per gli anni 1998 e 2000, mentre nulla viene detto a proposito degli anni 1992 e e 1993.
Risulta, altresì, che tale situazione è stata espressamente resa nota dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri all’Ufficio Affari Generali Documentazione e Volontariato- Servizio contenzioso della medesima Presidenza prot. EME/4623/A.008 dell’8 febbraio 2000 laddove si precisa per gli anni dal 1994 al 1997 "non risulta alcuna partecipazione degli equipaggi di volo del C.N. VV.F. al dispositivo aereo coordinato dal COAU per la lotta agli incendi boschivi"
Ne consegue che mancando un impiego dei velivoli dei VVF, disposto dall’organo deputato ad operare il coordinamento delle attività antincendio di competenza della Protezione Civile (il COAU) deve concludersi che la pretesa del ricorrente si rivela, relativamente a tali anni, infondata.
E tale conclusione non può essere scalfita dai prospetti, circostanziati, predisposti dal Comando Provinciale dei Vigili del fuoco di Genova in data 10 luglio 2000, relativi al servizio antincendio svolto oltre che nel biennio 19921993 anche negli anni successivi, espressamente riferiti al ricorrente, poiche tali atti indicano il servizio di volo per lo spegnimento di incendi ma non indicano se questi sono avvenuti su richiesta del COAU, meglio ancora non servono a superare l’affermazione negativa prima riportata, ben potendosi supporre che per quegli anni altri siano stati i soggetti richiedenti. Ne consegue che per gli anni dal 1994 al 1997 niente è dovuto al ricorrente da parte della Protezione Civile.
Tale conclusione non si attaglia, però, all’attività svolta per gli anni 1992, 1993 e 1998.
Per quest’ultimo anno, risulta infatti che i VVF sono stati inseriti nel programma predisposto dal COAU sicchè l’attività prestata risulta oltre che comprovata nel suo svolgimento, comprovata anche per quanto riguarda il soggetto nel cui interesse è stata svolta.
Per gli anni 1992 e 1993, anni in cui il COAU era già operativo, il silenzio da parte dell’Amministrazione resistente sugli eventuali programmi del COAU quanto all’utilizzo del corpo dei VVF e, al contrario, l’esibizione della documentazione del Comando provinciale di appartenenza del ricorrente portano a ritenere che l’attività prestata sia stata resa nell’interesse della Protezione civile e quindi vada remunerata.
Invero, la disciplina contenuta nell’art. 2697 c.c. (corrispondente, ora, all’art. 64, comma 1, d.lg. n. 104/2010) secondo la quale spetta a chi agisce in giudizio indicare e provare i fatti, deve trovare integrale applicazione anche nel processo amministrativo tutte le volte in cui le posizioni tra p.a.a e privato siano paritetiche con la conseguenza che, a pena di un’inammissibile inversione del regime dell’onere della prova, non è consentito al giudice amministrativo di sostituirsi alla parte onerata quando quest’ultima si trovi nell’impossibilità di provare il fatto posto a base della sua azione. (Consiglio Stato, sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 924)
Nel caso in esame il ricorrente ha esibito documentazione del suo ufficio da cui risulta il suo impegno nelle attività di spegnimento degli incendi. Non ha fornito il programma COAU che non è nella sua disponibilità mentre l’Amministrazione resistente, d’altro canto, si è soffermata, con precisione sugli anni dal 1994 al 1998 mentre ha taciuto sugli anni 1992 e 1993 con ciò non contestando la tesi del ricorrente.
Ne consegue che la richiesta del sig. P. può ritenersi sufficientemente provata per gli anni 1992 e 1993.
Su tutte le somme riconosciute al ricorrente, relativamente agli anni 1992, 1993 e 1998, trattandosi di somme che non hanno natura retributiva vanno riconosciuti gli interessi legali mentre deve negarsi la spettanza della rivalutazione monetaria in applicazione dei medesimi principi affermati in merito alla analoga fattispecie delle conseguenze della mora nella corresponsione dell’indennità di missione (Cons. Stato, IV, 30 giugno 2005, n. 3644).
Le spese di lite, in considerazione della reciproca soccombenza possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sede di Roma – Sezione I ter
Accoglie, in parte, il ricorso proposto dal signor P.B. e per l’effetto condanna l’Amministrazione intimata e resistente al pagamento dell’ indennità richiesta e degli interessi legali come specificato in motivazione.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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