Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 13 settembre 2000 e tempestivamente depositato avanti al TAR della Sardegna, poi riassunto avanti a questo TAR a seguito dell’istanza per il regolamento di competenza del TAR adito sollevata dalla difesa erariale, il sig. F. ha chiesto l’accertamento del suo diritto alla percezione del compenso previsto nell’Ordinanza del Ministero per il Coordinamento della Protezione Civile n. 688/FPC del 21 febbraio 1986 per il servizio speciale prestato presso il Nucleo Elicotteri dei Vigili del Fuoco di AlgheroSassari (v. nota correzione errore materiale 6.12.2000), durante la campagna antincendi 1994, 1995, 1996, 1997 e 1998 e la condanna dell’Amministrazione intimata alla corresponsione delle somme dovute oltre a interessi e rivalutazione monetaria.
Deduce i seguenti motivi:
1) Eccesso di potere per contraddittorietà tra più atti.
2) Violazione dei principi di uguaglianza, giusta retribuzione e buon andamento e imparzialità dell’Amministrazione. Violazione degli articoli 3, 36 e 97 della Costituzione.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate che hanno dedotto l’infondatezza delle censure sollevate e chiesto in via conclusiva, il rigetto del ricorso.
All’udienza pubblica in Camera di Consiglio del 26 maggio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Dopo aver precisato di aver prestato servizio speciale nella qualità di elicotterista addetto al Nucleo Elicotteri del Comando dei Vigili del Fuoco nelle campagne anticendi dal 1994 al 1998, il ricorrente chiede il riconoscimento del suo diritto alla corresponsione dei compensi per l’attività svolta, che ritiene dovuti alla luce di quanto stabilito nell’Ordinanza del Ministero per il Coordinamento della Protezione Civile n. 688/FPC del 21 febbraio 1986.
Con il primo motivo di gravame deduce l’eccesso di potere tra più atti atteso che la Direzione Generale della Protezione Civile avrebbe richiesto, in varie occasioni, i prospetti riepilogativi delle missioni effettuate dal personale impiegato nella campagna antincendi salvo, poi, escludere il diritto a tale compenso.
La nota, nella quale si dava per scontata la spettanza delle somme pretese, sarebbe stata trasmessa con i dati richiesti dalla Direzione Generale per la protezione Civile al Dipartimento della Protezione Civile e al Ministero della Difesa per la corresponsione del dovuto.
Stesso tenore sarebbe rilevabile dalla nota 18 agosto 1998 della Direzione generale della predetta Protezione Civile.
Soltanto nel 2000, sorprendentemente, la predetta Direzione Generale avrebbe lasciato intendere che vi erano dubbi sulla spettanza delle somme pretese e avrebbe declinato la sua competenza al riguardo.
Con il secondo motivo il ricorrente contesta i profili di illegittimità costituzionale dell’interpretazione resa dalla resistente andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione.
Preliminarmente, il Collegio osserva che l’azione proposta dal ricorrente è un’azione di accertamento del diritto alla corresponsione di un compenso dovuto in applicazione di specifiche norme vigenti nel periodo interessato rispetto al quale non sussistono margini di apprezzamento discrezionale da parte dell’Amministrazione resistente che è tenuta a pagare una volta accertato il debito.
Ne consegue che il comportamento tenuto da quest’ultima può presentarsi, eventualmente, come criticabile se indicativo di incertezze e incoerenze peraltro legate alle complesse vicende che hanno segnato la Protezione Civile e il suo collocamento nell’ambito del Governo, ma non rivelatore di illegittimità atteso che ciò che rileva, in ipotesi del genere, è la sussistenza o meno del diritto e quindi l’esistenza e la vigenza della fonte normativa generatrice dell’obbligo e non le eventuali e contraddittorie richieste di documentazione rivolte all’interessato.
Contesta la sussistenza del debito per cui è causa, dopo aver eccepito l’inammissibilità del gravame nei confronti del Ministero dell’Interno per difetto di legittimazione passiva, la difesa erariale, per la quale, nel caso in esame, vengono in rilievo tre profili: uno relativo alla vigenza della fonte generatrice del debito; l’altro relativo al tipo della prestazione resa e l’ultimo riguardante l’effettiva prestazione.
Va respinta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno atteso che nel caso di specie non è rilevabile quella situazione di radicale estraneità del soggetto pubblico in questione dal rapporto giuridico controverso, secondo quanto dimostra la corrispondenza versata in atti, da parte del ricorrente e la competenza, almeno iniziale della predetta Direzione generale, nella materia per cui è causa.
L’Amministrazione resistente,oltre a contestare la vigenza dell’Ordinanza contenente la fonte normativa generatrice del compenso richiesto, che assume oramai abrogata, ritiene che lo stesso, in quanto giustificato dal particolare impegno e dalla peculiarità dei rischi connessi all’attività di spegnimento degli incendi boschivi, spetti soltanto ai membri degli equipaggi di volo degli aeromobili impiegati in attività di effettivo spegnimento di incendi, come si evincerebbe dalla mera lettura della citata Ordinanza istitutiva del predetto compenso. Ritiene, inoltre, che tale compenso non spetterebbe ai vigili del fuoco attesa l’ordinaria finalità dei compiti di istituto loro assegnati.
Contesta, infine, lo svolgimento delle attività per le quali lo stesso viene chiesto atteso che nel piano predisposto dal Comando nazionale non risulterebbe l’impegno dei VVF.
Quanto al primo dei profili appena enunciati il Collegio rileva che, contrariamente all’assunto della difesa erariale, l’Ordinanza del Ministero Protezione Civile n. 688/FPC del 21.2.1986, con la quale è stato previsto il riconoscimento di una specifica indennità ai piloti che avessero effettuato un numero minimo di missioni in operazioni di spegnimento di incendi boschivi con elicotteri dotati di benna, risulta vigente nel periodo interessato, secondo quanto affermato da copiosa giurisprudenza, al riguardo. Giurisprudenza che il Collegio ritiene perfettamente applicabile alla fattispecie in esame (cfr., in particolare, Consiglio Stato, sez. IV, 18 settembre 2007, n. 4857 Cons. St.; n. 2647/2009; Cons. St., sez. VI, 3228/2008; v. anche TAR Sardegna n. 474/1998).
E’ stato, infatti, chiarito che l’avvenuta abrogazione tacita della citata Ordinanza, per effetto della legge 24 febbraio 1992, n. 225, del decreto legge 20 novembre 1997, n. 464, della legge 18 giugno 2002, n. 118 e dell’ordinanza del Dipartimento della Protezione Civile 24 luglio 2002, n. 3231, e, quindi, l’insussistenza della fonte normativa del diritto azionato in questa sede, non corrisponde ad una corretta esegesi.
Nell’esaminare le due norme successive nel tempo non sussiste, infatti, quell’insanabile contrasto tra le due discipline che, solo consente, in mancanza di un’espressa previsione abrogativa, di ritenere superata la prima delle due disposizioni vigenti.
L’abrogazione tacita dell’Ordinanza in questione (desumibile, in buona sostanza, soltanto dall’omessa previsione del beneficio preteso) non sarebbe sussistente atteso che la nuova normativa si occupa della disciplina dell’attività della protezione civile o, più specificamente, dell’organizzazione dei servizi di contrasto agli incendi boschivi, e non esprime alcun contrasto insanabile con la normativa precedente.
"L’effetto dell’abrogazione tacita di una disposizione normativa esige che tra quest’ultima e quella successiva sia ravvisabile un rapporto di assoluta incompatibilità (Cons. Stato, IV, 23 marzo 2004, n. 1509), esclusivamente configurabile nell’ipotesi in cui la seconda regoli la medesima situazione disciplinata dalla prima in modo che il nuovo regime e quello previgente non possano coesistere – in quanto non armonizzabili tra di loro – a causa della radicale difformità degli elementi essenziali delle regolamentazioni recate dalle due previsioni.
Come già statuito dal Consiglio di Stato (CdS IV, 30 marzo 2000, n. 1833) tra la previsione originaria, che contemplava l’indennità antincendio, e le citate disposizioni successive non è dato, infatti, ravvisare quella relazione logica di insanabile incompatibilità che, sola, permette di configurare l’effetto dell’abrogazione implicita, posto che la sola omissione della previsione di quel beneficio nella sopravvenuta disciplina dei servizi della Protezione Civile e, più specificamente, di quelli di lotta agli incendi non rivela, di per sé, quella radicale difformità ed inconciliabilità delle regolamentazioni normative che condiziona il riconoscimento dell’asserito effetto abrogativo (Cons. Stato, IV, 29 dicembre 2005, n. 7565).
Il riordino organizzativo della Protezione Civile e la diversa distribuzione delle competenze amministrative relative ai servizi di contrasto agli incendi non sono stati ritenuti, in alcun modo incompatibili, secondo il rigoroso parametro valutativo prima illustrato, con la persistente operatività dell’indennità antincendio, sicché, in difetto del predetto vincolo di inconciliabilità logica, deve escludersi l’avvenuta abrogazione tacita dell’ordinanza n. 688 del 1986, con la conseguenza che la stessa deve intendersi tuttora vigente." (CdS, sez. VI, 3228/2008)
Precisato che l’Ordinanza di cui si chiede l’applicazione non può ritenersi venuta meno, deve ora accertarsi se si rivelano fondati il secondo e il terzo dei profili evidenziati e cioè quello secondo cui le somme spettano soltanto a coloro che sono stati effettivamente impiegati in attività di spegnimento e comunque non spettano agli appartenenti al Corpo dei Vigili del fuoco in considerazione dei loro compiti di istituto secondo quanto indicato nella legge n. 47 del 1974.
Relativamente ad un aspetto dei profili in esame, osserva il Collegio che con sentenza n. 534 del 5 luglio 1994 il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che lo speciale compenso per cui è causa deve essere riconosciuto a tutti membri degli equipaggi di volo impiegati nella lotta agli incendi boschivi, in relazione ai turni di servizio predisposti dall’Amministrazione indipendentemente dal fatto che durante il periodo di servizio siano stati effettivamente utilizzati in attività di spegnimento di incendi in atto e indipendentemente dal numero delle eventuali missioni di spegnimento mensili effettuate: ciò in quanto anche l’inserimento nel turno di servizio per l’eventuale intervento per lo spegnimento di un incendio in atti soddisfa la ratio istitutiva del compenso.
Nell’ambito degli equipaggi di volo impiegati nella lotta contro gli incendi, lo "speciale compenso doveva essere riconosciuto non solo a quelli che avessero concretamente partecipato ad operazione di spegnimento di incendi in atto, ma anche a quelli che, addestrati e pronti ad una silente evenienza, non fossero stati utilizzati in tale operazione perché durante il loro turno di disponibilità non si era verificata l’emergenza incendi." (CdS, 2647/2009).
Quanto alla circostanza che il compenso de quo non spetterebbe al ricorrente perché vigile del fuoco e quindi in ragione della natura istituzionale dell’attività svolta, sulla base di quanto espressamente previsto dalla legge n. 47 del 1975 che (articolo 7) nel titolo II relativo alla "Difesa e ricostituzione del patrimonio forestale" attribuisce il compito di spegnimento degli incendi alla "collaborazione dei vigili del fuoco " il Collegio precisa quanto segue.
La legge appena menzionata ha attribuito al Ministero dell’Agricoltura e foreste (ora delle Politiche Agricole e forestali) il compito di spegnimento degli incendi che per quanto riguarda, in particolare, le attività a terra risulta affidato al Corpo Forestale dello Stato e, in via di collaborazione, ai Vigili del fuoco.
A partire dall’anno 1986, con l’approvazione dell’ Ordinanza n. 688 di cui è stata riaffermata la vigenza dalla giurisprudenza amministrativa sopra citata, il Ministero del Coordinamento della protezione Civile, nel frattempo istituito (DL. n° 57 del 27 febbraio 1982 convertito nella legge n. 187 dello stesso anno) ha previsto la possibilità di compensare gli equipaggi impegnati in attività di soccorso aereo per lo spegnimento degli incendi boschivi, nei termini espressamente richiamati dal ricorrente
Con la legge n. 225 del 24 febbraio 1992, è nato, infine, il Servizio Nazionale della Protezione Civile, il quale ha previsto (art. 6) che costituiscono componenti del Servizio nazionale della protezione civile e che provvedono alle attività di protezione civile "secondo i rispettivi ordinamenti e le rispettive competenze, le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane, e vi concorrono gli enti pubblici……….." e che tra le strutture operative nazionali del Servizio nazionale della protezione civile viene indicato "il Corpo nazionale dei vigili del fuoco quale componente fondamentale della protezione civile".
Motore organizzativo dell’attività area per lo spegnimento degli incendi, infine, è, fin dal 1982, il Comitato Operativo Aereo Unificato, Centro di comando e controllo di tutti i mezzi aerei resi disponibili per l’attività di protezione civile, che pianifica e coordina le attività di volo, sia in ambito nazionale che internazionale, anche con il concorso del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco.
Alla luce di tale quadro di competenze e di attività deve allora rilevarsi che l’appartenenza al Corpo dei Vigili del fuoco non è ragione di esclusione dal compenso per cui è causa dovendosi, soltanto, accertare se risulta provato l’effettivo svolgimento dell’attività per la quale si rivendicano le somme e, in particolare, se tale attività è stata prestata in base a quanto stabilito dall’ufficio incaricato del Servizio in sede nazionale di coordinare gli interventi reputati necessari per lo spegnimento degli incendi, vale a dire il COAU.
Ebbene dalla lettura della documentazione versata in atti dal ricorrente, oltre a rilevarsi che lo stesso afferma di aver percepito i compensi che assume dovuti, relativamente agli anni 1992, 1993 e 1994, i primi due non richiesti con l’odierno gravame, non sembra che la pretesa avanzata in questa sede possa ritenersi fondata.
Assumono un rilievo decisivo al fine della definizione della vicenda in esame i documenti prodotti dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Risulta da questi (all.3) che il Centro Operativo Aereo Unificato (COAU) ha dichiarato i mezzi aerei utilizzati per spegnere gli incendi nel 1994, e le tabelle di dislocazione dei mezzi aerei antincendi per le campagne antincendi boschivi 1995, 1996, 1997 e 1998. E l’impiego di mezzi dei Vigili del Fuoco per conto del COAU risulta soltanto per gli anni 1998 e 2000.
Risulta, altresì, che tale situazione è stata espressamente resa nota dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri all’Ufficio Affari Generali Documentazione e Volontariato- Servizio contenzioso della medesima Presidenza prot. EME/4623/A.008 dell’8 febbraio 2000 laddove si precisa per gli anni dal 1994 al 1997 "non risulta alcuna partecipazione degli equipaggi di volo del C.N. VV.F. al dispositivo aereo coordinato dal COAU per la lotta agli incendi boschivi"
Ne consegue che, stando a tale insuperabile e insuperata documentazione, mancando un impiego dei velivoli dei VVF, disposto dall’organo deputato ad operare il coordinamento delle attività antincendio di competenza della Protezione Civile (il COAU) la pretesa del ricorrente si rivela, relativamente a tali anni, infondata.
E tale conclusione non viene scalfita dai documenti esibiti e versati in atti. Nessun atto o documentazione capace di fornire quel principio di prova che nel processo amministrativo si ritiene fondamentale per considerare assolto l’onere della prova.
Il principio, secondo il quale spetta a chi agisce in giudizio indicare e provare i fatti, trova, invero, integrale applicazione ogni volta che non vi sia disuguaglianza di posizioni tra Amministrazione e privato, tale da giustificare l’applicazione, nel processo amministrativo, del principio dispositivo con metodo acquisitivo. (Consiglio Stato, sez. IV, 25 maggio 2011, n. 3135)
Il principio appena menzionato, comunque, secondo costante orientamento giurisprudenziale "non può mai involgere in assoluta e generale inversione dell’onere della prova e comunque non consente al giudice amministrativo di sostituirsi alla parte onerata quando il ricorrente, come nel caso di specie, non si trovi affatto nell’impossibilità di provare il fatto posto a base della sua azione."
Alla luce di ciò osserva il Collegio che per l’anno 1998 – nel quale contrariamente agli anni precedenti – l’attività dei VVF è tra quelle organizzate e previste dal COAU il ricorrente non fornisce alcun principio di prova capace di dimostrare, in questo caso, l’avvenuto svolgimento del servizio dal quale genera il compenso per cui è causa.
Mancando anche un principio di prova deve concludersi che anche la richiesta relativa all’anno 1998 deve ritenersi inammissibile. (Consiglio Stato, sez. VI, 18 febbraio 2011, n. 1039)
Le spese di lite, in considerazione della peculiarità della vicenda esaminata, possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sede di Roma – Sezione I ter
Respinge il ricorso proposto dal signor F.G. e lo dichiara inammissibile relativamente alla richiesta di compenso per l’anno 1998.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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