Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il Comune di Maccagno impugna le sentenze del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia n.724 del 23 febbraio 2005 e n.6803 del 27 dicembre 2007 che hanno, rispettivamente, respinto e dichiarato inammissibili i ricorsi proposti dallo odierno ente appellante avverso (nel ricorso n.3150/1999) la rideterminazione in peius dei trasferimenti erariali in confronto del medesimo Comune ed avverso (nel ricorso n. 1868/06) la correlativa rideterminazione in melius dei medesimi trasferimenti nei riguardi del Comune di Sesto Calende. Al ricalcolo dei trasferimenti statali l’Amministrazione dell’interno aveva provveduto dopo che si era accertato che il Comune di Maccagno, privato di una quota significativa di gettito ICI a causa dell’errore materiale occorso nel versamento dell’imposta da parte di ENEL (che aveva erroneamente versato l’ICI relativa ad una centrale elettrica sita nel Comune di Maccagno in favore del Comune di Sesto Calende), avrebbe dovuto essere attributario di un maggior gettito a titolo di imposta comunale sugli immobili a valere dall’anno di imposta 1993 e fino al 1997. Di qui la necessità della correlativa rideterminazione dei trasferimenti erariali, dovuti in funzione compensativa e quindi in misura inversamente proporzionale rispetto al gettito ICI e la conseguenziale adozione, da parte del Ministero dell’interno, dei contestati provvedimenti di riallineamento degli importi dovuti sulla base del ricalcolo del gettito ICI effettivamente spettante a ciascun ente locale.
2. L’appellante censura le gravate sentenze e ne chiede la integrale riforma. In particolare deduce che erroneamente dapprima l’Amministrazione e, successivamente, il giudice di primo grado avrebbero ritenuto emendabile, ai sensi dell’art. 3 del DL 27 ottobre 1995 n. 444 (convertito con legge 20 dicembre 1995 n. 539), il provvedimento attributivo delle risorse erariali all’ente locale che invece, nella prospettazione dell’appellante, dovrebbe restare invariato per intuibili esigenze di certezza e di programmazione finanziaria dell’ente. In confronto della sentenza n. 6803 del 27 dicembre 2007, l’Amministrazione appellante deduce la erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso, pronunciata sulla base del divieto del ne bis in idem alla luce della già adottata decisione sul primo ricorso (rg. n. 3150/99). Assume l’appellante che anche il provvedimento di rideterminazione in melius dei trasferimenti erariali dovuti in favore del Comune di Sesto Calende, in quanto strettamente correlato al primo e già impugnato decreto di rideterminazione, sarebbe autonomamente lesivo per il Comune di Maccagno e quindi impugnabile con ricorso di primo grado; di qui la censura avverso la sentenza che irragionevolmente avrebbe ritenuto al più ammissibile la proposizione di motivi aggiunti in appello avverso il sopraggiunto provvedimento di rideterminazione in melius dei trasferimenti erariali in favore del Comune di Sesto Calende, così sostanzialmente prospettando una soluzione che avrebbe depauperato di un grado di giudizio la odierna Amministrazione appellante. Nell’ambito del giudizio di appello n. 2272/06 il Comune di Maccagno ha prodotto motivi aggiunti dopo aver appreso che il Ministero aveva condiviso il parere del 23 novembre 1998 di questo Consiglio di Stato in ordine alla asserita immodificabilità dei dati ICI acclarati al 1994, nonché ulteriori motivi aggiunti avverso lo stesso provvedimento ministeriale (n. 349 del 19 marzo 1999) già oggetto dell’appello n. 1821/2008.
Si sono costituite in entrambi i giudizi di appello l’Amministrazione dell’interno nonché il Comune di Sesto Calende per resistere ai ricorsi e per chiederne la reiezione. Nell’ambito del ricorso n. 2272/06 il Comune di Sesto Calende ha proposto altresì appello incidentale per chiedere la riforma della sentenza n. 724/05 nella parte in cui la stessa, pur dopo aver respinto il ricorso del Comune di Maccagno avverso la rideterminazione in meno degli stanziamenti statali, ha però aggiunto che "l’interpretazione accolta dal Ministero dell’interno deve essere condivisa senza riserve, con l’unica precisazione che l’entità delle somme da recuperare dovrà essere commisurata all’entità dell’imposta comunale sugli immobili che il Comune di Maccagno sarà effettivamente in grado di recuperare da ENEL’. Nella prospettazione dell’appellante incidentale, al contrario, il recupero parziale del trasferimento erariale disposto in favore del Comune di Maccagno doveva essere operato a prescindere dalle vicende afferenti il corrispondente recupero del gettito ICI da parte dell’ente impositore.
Le parti hanno depositato ulteriori memorie illustrative a sostegno delle rispettive pretese e all’udienza del 21 giugno 2011 la causa è stata trattenuta per la sentenza.
3. Gli appelli principali, che vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza riguardando la stessa vicenda e sussistendo pertanto evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva, devono essere respinti in quanto infondati; deve essere altresì respinto l’appello incidentale del Comune di Sesto Calende.
La questione centrale da dirimere attiene alla verifica della correttezza della base giuridica individuata dalla Amministrazione dell’interno per operare la rideterminazione dei trasferimenti erariali in favore dei distinti Comuni, dopo che è emerso il dianzi descritto errore nella determinazione del gettito ICI a decorrere dall’anno di imposta 1993. L’Amministrazione ha ritenuto di poter rimodulare i trasferimenti, dapprima in danno del Comune di Maccagno e poi in favore del Comune di Sesto Calende, sulla base di quanto prevede l’art. 3, comma 3, lett. c), del DL 27 ottobre 1995 n. 444 secondo cui ulteriori determinazioni dei trasferimenti erariali di cui ai commi 1 e 2, valide per gli anni 1994 e successivi, riguardano solamente gli enti interessati, tra l’altro, a " modifiche derivanti da eventuali errori".
L’appellante Amministrazione comunale, nel ribadire anche in questo grado la tesi difensiva della intangibilità delle somme relative ai trasferimenti erariali ordinari una volta che le stesse siano state definitivamente fissate, deduce che la rimodulazione dei trasferimenti per "eventuali errori", così come previsto nella lettera c) della suindicata disposizione, sarebbe ammissibile unicamente nelle tassative ipotesi contemplate nelle lettere a) e b) del medesimo terzo comma dell’art. 3 cit.. E cioè in caso di errori compiuti in sede di rideterminazione del riparto del gettito dell’ICI relativa all’anno 1993 ovvero di assegnazione del contributo integrativo per la variazione degli estimi catastali: si tratterebbe in ogni caso di errori della Amministrazione e non del contribuente. Di qui la censura avverso la sentenza di primo grado n. 724 del 2005 che ha al contrario validato la lettura interpretativa offerta dalla Amministrazione, favorevole alla rideterminazione dei trasferimenti in conseguenza dell’accertato errore del contribuente nella determinazione iniziale del gettito ICI spettante a ciascun ente locale.
4. Ritiene il Collegio che la sentenza impugnata meriti di essere confermata, risultando non condivisibile la censura d’appello. Come ha correttamente evidenziato il Tar, nessun elemento interpretativo di tipo logico o letterale può indurre a ritenere plausibile la limitazione interpretativa introdotta dall’appellante alla portata onnicomprensiva della norma dianzi richiamata. Il testo della citata disposizione, nel prevedere espressamente, in caso di eventuali errori, un’ipotesi derogatoria autonoma alla cristallizzazione dei trasferimenti operata con riguardo ai dati comunicati dal Ministero delle finanze al 13 luglio 1994 (così come prevede il primo comma), non distingue tra errori della Amministrazione ed errori del contribuente e quindi non esclude che alla rideterminazione possa farsi luogo ove il gettito ICI sia stato erroneamente determinato per omesso versamento del tributo. D’altra parte, in questo senso depone, oltre che la mancata limitazione letterale soltanto a particolari ipotesi di errore della rimodulazione dei trasferimenti, la stessa ratio compensativa e perequativa dell’istituto dei trasferimenti erariali che, stabilendo un rapporto inversamente proporzionale tra l’ammontare dei trasferimenti ed il gettito generato dal tributo locale, impone che si ponga mano alla rimodulazione del primo una volta che sia venuto a modificarsi l’ammontare del gettito ICI, stante la evidenziata correlazione tra le due poste in gioco.
Del tutto corretta appare dunque la rideterminazione operata dal Ministero intimato al fine di riallineare i trasferimenti erariali al gettito ICI effettivamente dovuto a ciascun Ente locale, dato che la regola della immodificabilità della determinazione dei trasferimenti erariali conosce una significativa eccezione proprio in relazione ad ipotesi di errori nella determinazione del gettito ICI.
D’altra parte la paventata lesione al principio di programmazione finanziaria dell’ente locale o addirittura al principio costituzionale di autonomia locale ( art. 5 Cost.) quale effetto di una rideterminazione ex post ed in peius delle somme dovute a titolo di trasferimento erariale è in concreto scongiurata proprio in forza della corretta interpretazione offerta anche sul punto dal giudice di primo grado alle disposizione in esame. Nella impugnata sentenza il Tar ha infatti precisato che la contestata rideterminazione dei trasferimenti erariali, pur in sé formalmente corretta, dovrà tener conto, ai fini delle concrete azioni di recupero e di compensazione nelle partite del dare e dell’avere, di quanto il Comune di Maccagno riuscirà in concreto a recuperare da Enel a titolo di ICI non versata negli anni di riferimento; trattandosi infatti di rideterminazione postuma dei trasferimenti "definitivamente fissata sulla base dei gettiti ICI comunicati dal Ministero delle finanze al Ministero dell’interno al 13 luglio 1994", non può escludersi che il decorso del tempo abbia potuto modificare (per ragioni diverse, come ad esempio per prescrizione, mutamente degli estimi catastali, mutamento delle aliquote ICI, eccetera) il gettito ICI che il Comune di Maccagno riuscirà in concreto a recuperare da Enel. Ora, non par dubbio che di tali eventuali sopravvenienze, incidenti sulla determinazione dell’ammontare del recupero del tributo locale, dovrà tenersi conto in modo da porre l’ente locale in posizione di neutralità ed indifferenza rispetto al ricalcolo dei trasferimenti in suo danno (nel senso che il minor trasferimento erariale dovrà corrispondere esattamente al maggior gettito ICI negli anni di riferimento). In definitiva dovrà essere esattamente ripristinato lo status quo ante, e cioè l’ente locale dovrà essere posto nella stessa condizione, sul piano delle risorse disponibili, in cui si sarebbe trovato ove Enel non avesse compiuto l’errore nel versamento dell’ICI. D’altra parte, risulta evidente che dall’intero impianto normativo del richiamato art. 3 del DL 27 ottobre 1995 n. 444 ciò che rileva ai fini della parametrazione dei trasferimenti erariali è il "gettito ICI", con ciò dovendosi appunto intendere quanto l’ente locale sia riuscito in concreto a riscuotere in forza del predetto tributo locale.
5. Alla luce dei rilievi appena svolti deve essere conseguentemente rigettato l’appello incidentale proposto dal Comune di Sesto Calende avverso il capo di sentenza che ha attribuito rilevanza, in sede di recupero delle somme eccedentarie corrisposte a titolo di trasferimento erariale, al corrispondente maggior gettito ICI di cui abbia in concreto beneficiato il Comune di Maccagno all’esito delle operazioni di riscossione.
6. Quanto ai motivi aggiunti, va osservato che gli stessi devono essere disattesi, al pari dei ricorsi principali. Riguardo alla pretesa contraddittorietà del comportamento del Ministero dell’interno che avrebbe adottato i contrastati atti di rideterminazione dei trasferimenti e poi avrebbe dato il proprio concerto al Ministero delle finanze ai fini dell’adozione del regolamento 24 settembre 1999 n. 367 attuativo dell’art. 3, comma 3, della legge 8 maggio 1998 n. 146, valgano le seguenti considerazioni. Si assume, in sostanza, che il principio della intangibilità dei trasferimenti erariali sarebbe giustappunto stato affermato nel corpo del suddetto regolamento (in particolare all’art. 4 ove si precisa che " le somme rimborsate o riscosse ai sensi del presente decreto non influiscono sulla quantificazione dei trasferimenti erariali in favore dei comuni").
In realtà, la previsione normativa appena richiamata, lungi dal rafforzare la tesi dell’appellante, dimostra al contrario la correttezza della impostazione data dalla Amministrazione. La disposizione infatti si riferisce allo svolgimento ordinario e fisiologico dei rapporti finanziari Stato- ente locale e precisa che fermi restando i flussi relativi ai trasferimenti erariali, le somme rimborsate ai contribuenti o riscosse dal Comune – divenuto attributario di nuove funzioni in materia di riscossione del tributo proprio in forza della legge 8 maggio 1998 n. 146 – non incidono sull’ammontare dei trasferimenti. Ciò è oltremodo ragionevole e naturale (non potendosi di continuo prevedere aggiustamenti nella partita dei trasferimenti erariali) ma non corrisponde alla fattispecie in oggetto, in cui invece si è realizzata una diversa condizione giuridica: e cioè la rideterminazione, ad iniziativa ministeriale, dei trasferimenti erariali per effetto di un riscontrato errore nel calcolo del gettito ICI posto a base della prima determinazione. La ipotizzata contraddittorietà dell’azione amministrativa si rivela pertanto insussistente, trattandosi di fattispecie ben distinte che non irragionevolmente devono essere assoggettate a diversa disciplina.
7. Venendo ai motivi aggiunti prodotti avverso il decreto ministeriale – n. 349 del 19 marzo 1999 – di rideterminazione in melius dei trasferimenti in favore del Comune di Sesto Calende il Collegio deve pervenire anche in tal caso al rigetto delle censure per le stesse motivazioni già sviluppate sul ricorso principale avverso il decreto di rimodulazione in peius adottato nei confronti del Comune di Maccagno. Anche in tal caso, infatti, la base giuridica corretta è stata individuata nel richiamato art. 3, comma 3 lett. c) del citato DL, che ammette la riderminazione dei trasferimenti in caso di eventuali errori; tra i quali errori, per le già dette ragioni, non potrebbe non rientrare quello del contribuente che non individua correttamente l’ente locale cui versare il tributo. L’atto adottato nei confronti del Comune di Sesto Calende è d’altra parte strettamente consequenziale a quello adottato in confronto dell’odierno ente appellante, essendo già stato evidenziato il nesso di dipendenza che avvince i suddetti provvedimenti, rivenienti da un diverso calcolo del gettito ICI di spettanza delle rispettive Amministrazioni locali.
8. Da ultimo, va respinto l’appello principale n. 1821/08 proposto avverso la sentenza n. 6803/07 atteso che i motivi di impugnativa di primo grado, sostanzialmente riproposti in appello con i motivi aggiunti avverso il decreto ministeriale n. 349 del 19 marzo 1999, sono infondati per le stesse ragioni già esplicitate in occasione dell’esame di quest’ultima impugnativa; e nessun interesse d’altra parte residuerebbe in capo all’appellante, a fronte della riscontrata infondatezza nel merito del ricorso di primo grado, ad ottenere la riforma della impugnata sentenza declaratoria della inammissibilità processuale del primo ricorso per pretesa violazione del ne bis in idem.
9. Le spese di lite del presente grado possono essere compensate tra le parti, avuto riguardo alla particolarità della controversia ed al suo particolare epilogo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li respinge previa loro riunione. Respinge l’appello incidentale proposto dal Comune di Sesto Calende nell’ambito del giudizio d’appello n. 2272/06.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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