Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1.- Con istanza depositata presso il Comune di Venosa in data 10 marzo 2011 M.G., nella sua qualità di comproprietario con i coniugi L.S. e L.L. di un fabbricato sito in Venosa alla via Monsignor Briscese, chiedeva l’ostensione e l’estrazione di copia dei seguenti documenti: "permesso di costruire n. 1 del 27 gennaio 2011, rilasciato ai coniugi S.L.; permesso di costruire, certificato di agibilità e tutte le altre autorizzazioni che hanno legittimato l’uso a studio professionale del piano seminterrato di loro proprietà".
Con nota 18 marzo 2011, n. 5323 il Comune di Venosa comunicava ai signori L.S. e L.L. l’istanza di accesso presentata dal sig. G., avvisandoli della facoltà di proporre opposizione all’istanza medesima.
Il Comune di Venosa, con provvedimento 13 aprile 2011, n.7109, comunicava al sig. G. di non poter accogliere l’istanza di accesso a causa dell’opposizione manifestata con atto del 25 marzo 2011 dai signori L.S. e L.L., precisando, altresì, che in merito alla richiesta di accesso si era già espresso il difensore civico della Regione Basilicata dichiarando l’inammissibilità del ricorso presentato in data 21 marzo 2011.
1.1.- Con il ricorso indicato in epigrafe notificato ai signori L.S. e L.L., nonché al Comune di Venosa in data 7 maggio 2011 e depositato in data 14 maggio 2011 M.G. ha chiesto la condanna dell’amministrazione intimata all’ostensione dei seguenti documenti: "permesso di costruire n. 1 del 27 gennaio 2011, rilasciato ai coniugi S.L….e relativi elaborati; certificato di agibilità e degli atti che hanno autorizzato la trasformazione della originaria destinazione d’uso, da garage ad uso studio professionale", deducendo l’illegittimità del diniego di ostensione, per violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa desumibile dall’art.1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, per difetto di motivazione e violazione dei principi in materia di accesso, affermando che l’amministrazione avrebbe illegittimamente negato l’accesso sulla base della mera opposizione dei controinteressati.
2.- Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso sia i signori L.S. e L.L. sia il Comune di Venosa, eccependone preliminarmente la inammissibilità sotto vari profili, oltre all’infondatezza nel merito.
3.- Alla camera di consiglio del giorno 28 luglio 2011 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
1.- In via preliminare, il Collegio rileva l’inconferenza dell’eccezione con la quale i controinteressati assumono l’inammissibilità dell’istanza di accesso, perché intervenuta successivamente a precedenti atti di diniego all’accesso.
L’Adunanza plenaria del Consiglio Stato 18 aprile 2006, n. 6, con orientamento dal quale questo Tribunale non ha ragione di discostarsi, ha affermato che: " La mancata impugnazione del diniego all’accesso agli atti e all’attività amministrativa, nel termine di trenta giorni, decorrente dalla conoscenza del provvedimento di diniego o dalla formazione del silenzio significativo, non consente la reiterabilità dell’istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego, laddove a questo possa riconoscersi carattere meramente confermativo del primo, potendo l’interessato reiterare l’istanza di accesso e pretendere riscontro alla stessa solo in presenza di fatti nuovi, sopravvenuti o meno, non rappresentati nell’originaria istanza o anche a fronte di una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante, cioè della posizione legittimante all’accesso, in tal caso, l’originario diniego, da intendere sempre "rebus sic stantibus", ancorché non ritualmente impugnato, non spiegherà alcun rilievo nella successiva vicenda procedimentale e processuale".
Orbene, l’inammissibilità dell’impugnazione del diniego all’accesso opera soltanto nel caso in cui si sia in presenza di un’istanza di accesso reiterata, inerente documenti già richiesti e che non rechi né una nuova prospettazione dell’interesse né la sopravvenienza di fatti nuovi e il cui diniego costituisce atto meramente confermativo di un diniego già adottato dall’amministrazione sulla medesima istanza di accesso.
Nella specie, come si evince dalla documentazione versata in atti, i dinieghi richiamati dai controinteressati che, a loro avviso osterebbero all’ammissibilità dell’istanza di accesso, riguardano richieste di documenti diversi da quelli per cui è causa e hanno dato vita a distinti procedimenti amministrativi, conclusi con distinti provvedimenti di diniego: l’ istanza di accesso 30 dicembre 2009, n. 25203, avente ad oggetto la richiesta di ostensione degli atti di accertamento relativi al fabbricato di via Monsignor Rocco Briscese e inerente la "dichiarazione di abbandono dell’immobile ai fini della sicurezza", il cui procedimento si è concluso con il diniego adottato dal Comune di Venosa con nota 1 febbraio 2010, n. 2365; l’istanza di accesso 1 febbraio 2011, n. 2044, avente ad oggetto la denunzia di inizio di attività in sanatoria per l’esecuzione di interventi di variazione prospettica della facciata consistente nella modifica della porta di accesso al piano seminterrato, i cui procedimento si è concluso con il diniego adottato dal Comune di Venosa con nota 9 marzo 2011, n.4638.
Con riferimento ai documenti per cui è causa richiesti con istanza di accesso del 13 marzo 2011, l’amministrazione si è per la prima volta pronunziata con la nota di diniego n. 7109/2011, che non costituisce quindi un atto confermativo, ma un provvedimento amministrativo adottato a fronte di una autonoma e nuova istanza di accesso, che rende pienamente ammissibile il presente ricorso.
1.1.- I controinteressati eccepiscono, inoltre, la tardività del ricorso, in quanto proposto oltre il termine decadenziale di trenta giorni dalla data di avvenuta conoscenza della decisione del difensore civico della Regione Basilicata del 21 marzo 2011, conosciuta dal ricorrente in data 29 marzo 2011.
Anche tale eccezione si rivela infondata.
L’art. 25, comma 4, della legge n. 241 del 1990, consente al privato, decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta di accesso, in caso di diniego, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’articolo 24, comma 4, di presentare, in alternativa al ricorso al tribunale amministrativo regionale, istanza al difensore civico competente per ambito territoriale.
Per effetto del rinvio contenuto nell’art. 25, comma 5, della legge 241 del 1990, l’art. 116 del codice del processo amministrativo stabilisce che "contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio…".
Alla luce del quadro normativo illustrato, il dies a quo per la proposizione del ricorso di cui all’art. 116 e ss. del cod. proc. amm. inizia a decorrere non prima dell’inutile decorso del termine di trenta giorni dalla richiesta di accesso.
Né l’art. 25, comma 4, della legge n. 241 del 1990, il quale stabilisce che il termine per il ricorso giurisdizionale decorre dalla data di ricevimento della determinazione adottata dal difensore civico può essere interpretato, come prospettato dai controinteressati, nel senso di determinare una compressione del termine di trenta giorni per la proposizione del ricorso giurisdizionale, qualora il ricorrente abbia anticipato il ricorso al difensore civico.
La norma va invece interpretata nel senso di consentire una dilazione del decorso del termine per la proposizione del ricorso giurisdizionale, allorché, alla scadenza del termine di trenta giorni dalla richiesta di accesso senza che l’amministrazione vi abbia provveduto positivamente, l’istante abbia deciso di esperire il rimedio del ricorso al difensore civico (o alla Commissione per l’accesso), dalla cui decisione quindi inizierà a decorrere il termine di trenta giorni per la proposizione del ricorso giurisdizionale.
Pertanto, il ricorso (irrituale) al difensore civico proposto prima ancora del decorso del termine di trenta giorni per la formazione del provvedimento (espresso o tacito) di diniego all’accesso, non può in alcun modo influire sulla decorrenza del termine per la proposizione del ricorso giurisdizionale, che inizia comunque a decorrere dalla data di formazione del provvedimento (espresso o tacito) di diniego all’accesso.
Nella fattispecie, l’istanza di accesso rivolta al Comune da parte del sig. G. reca la data del 10 marzo 2011. La decisione del difensore civico, come emerge dalla nota del Comune di Venosa 13 aprile 2011, n. 7109, risulta essere stata adottata in data 29 marzo 2011 e quindi prima ancora del decorso del termine di trenta giorni per la formazione del provvedimento tacito di diniego sull’istanza di accesso poi formalizzato dal Comune di Venosa con provvedimento espresso 13 aprile 2011, n. 7109.
Ne consegue che solo a decorrere dalla conoscenza della nota 13 aprile 2011, n.7109, il ricorrente avrebbe potuto legittimamente rivolgersi al difensore civico o esperire, come avvenuto, il ricorso giurisdizionale per l’accesso.
Di qui la tempestività del ricorso in epigrafe notificato in data 7 maggio 2011.
2.- Sgomberato il campo dalle eccezioni preliminari, il ricorso è in parte improcedibile per cessata materia del contendere ed in parte infondato con riferimento alla richiesta di accesso del certificato di agibilità.
2.1.- La cessazione della materia del contendere è derivata dal deposito in giudizio dei titoli autorizzatori richiesti con l’istanza di accesso.
Il Comune di Venosa ha infatti depositato in giudizio la denunzia di inizio di attività 27 gennaio 2011, n. 1, alla quale ha allegato la relazione tecnica dei lavori e i controinteressati hanno depositato il permesso di costruire n. 20/09 con il quale il Comune autorizzava la realizzazione dei lavori per il cambio di destinazione d’uso da garage ad ufficio.
2.2.- Con riferimento alla richiesta di accesso degli elaborati relativi al titolo autorizzatorio n.1/2011, il ricorso è invece inammissibile, trattandosi di documenti, la cui ostensione è chiesta per la prima volta con il presente giudizio, non essendo contenuto alcun riferimento ad essi nella domanda del 10 marzo 2011 presentata al Comune a norma degli artt. 22 e ss. cit. l. n. 241 del 1990.
Il giudizio di accesso, infatti, è diretto ad accertare la fondatezza della pretesa dell’istante ad ottenere l’ostensione di documenti già richiesti all’amministrazione e da questa negati.
3.- Il ricorso è parimenti inammissibile con riferimento alla richiesta di "tutte le altre autorizzazioni che hanno legittimato l’uso a studio professionale del piano seminterrato", trattandosi di istanza palesemente inammissibile per genericità, atteso che la domanda di cui agli art. 22 e ss. cit. l. n. 241 del 1990 deve contenere la specifica indicazione dei documenti di cui si chiede il rilascio, non potendosi imporre all’amministrazione un onere di ricerca dei documenti utili al richiedente attraverso la selezione e l’indagine del relativo contenuto (T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 9 settembre 2004, n. 3881).
4.- Per il resto, nella parte in cui il ricorrente ha chiesto l’ostensione del certificato di agibilità relativo ai lavori di trasformazione del locale del piano seminterrato da garage a studio, il ricorso è fondato, nei termini di seguito precisati.
4.1.- Il Collegio, in materia di accesso, come già evidenziato, si conforma alle linee tracciate dalla Adunanza plenaria del Consiglio di stato n. 6 del 2006, che inquadra l’ accesso, connesso a una riforma di fondo dell’amministrazione, informata ai principi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa (che a livello comunitario si inserisce nel più generale diritto all’informazione dei cittadini rispetto all’ attività amministrativa), tra quelle "situazioni soggettive che, più che fornire utilità finali (caratteristica da riconoscere, oramai, non solo ai diritti soggettivi ma anche agli interessi legittimi), risultano caratterizzate per il fatto di offrire al titolare dell’interesse poteri di natura procedimentale volti in senso strumentale alla tutela di un interesse giuridicamente rilevante (diritti o interessi)".
Così delineata la natura dell’accesso, si deve ritenere che, nel caso che ci occupa, l’interesse alla conoscenza del certificato di agibilità relativo al locale piano seminterrato dello stesso fabbricato di Via Monsignor Briscese, di cui il sig. G. (titolare di un immobile situato al piano superiore rispetto a quello oggetto degli interventi) afferma di essere comproprietario insieme ai controinteressati, sia meritevole di tutela, in quanto tale documento potrebbe, ad esempio, essere utile per la verifica del rispettato delle norme di sicurezza e di staticità dell’edificio nel suo complesso.
Occorre considerare, inoltre, che: a)l’accesso ai documenti amministrativi, considerate le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (cfr art. 22,comma 2, legge n. 241 del 1990, come sostituito dalla lett. a) del comma 1 dell’art. 10, L. 18 giugno 2009, n. 69); b) ai sensi dell’art. 22,comma 3, legge n. 241 del 1990, tutti i documenti amministrativi ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6 sono accessibili.
Ne consegue, alla luce dei principi sopra illustrati, che il certificato di agibilità richiesto- ove effettivamente rilasciato ai controinteressati- non essendo contemplato tra i documenti per i quali l’art. 24 della legge n. 241 del 1990 esclude l’accesso, va esibito al ricorrente.
4.2.- Giova infine evidenziare che il diniego all’accesso non può essere legittimamente supportato, come invece effettuato dall’amministrazione resistente, dal mero richiamo all’ opposizione manifestata dai controinteressati.
Deve quindi ritenersi fondata la doglianza con la quale il ricorrente lamenta l’illegittimità del diniego, in virtù dell’omessa valutazione della fondatezza dell’opposizione all’accesso manifestata dagli odierni controinteressati, oltre che della mancata esternazione delle ragioni di detta opposizione.
L’articolo 22, comma 1, lettera c), della legge n. 241 del 1990, osserva il Collegio, definisce controinteressati tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. L’art. 3 del d.p.r. n. 184 del 2006 stabilisce che la pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, di cui all’articolo 22, comma 1, lettera c), della legge n. 241 del 1990 è tenuta a dare comunicazione agli stessi, i quali entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione possono presentare una motivata opposizione alla richiesta di accesso.
L’art. 9 del d.p.r. n. 184 del 2006 regolamenta il diniego all’accesso stabilendo che esso va motivato, a cura del responsabile del procedimento, "con riferimento specifico alla normativa vigente, alla individuazione delle categorie di cui all’articolo 24 della legge, ed alle circostanze di fatto per cui la richiesta non può essere accolta così come proposta".
Alla stregua del quadro normativo illustrato, la mera opposizione di eventuali controinteressati, non può paralizzare né tanto meno costituire un veto all’accesso ai documenti amministrativi, spettando solo all’amministrazione assumere ogni determinazione in ordine alla fondatezza dell’istanza, palesando con puntuale motivazione i presupposti di fatto e di diritto, che la inducano a negare l’accesso.
E’ quindi da ritenersi illegittimo il diniego opposto dal Comune di Venosa con provvedimento n. 7109/2011 fondato sul presupposto della presentazione dell’ "opposizione motivata alla richiesta di accesso" da parte dei controinteressati.
5.- Per le esposte ragioni, il ricorso deve essere parzialmente accolto, con condanna dell’amministrazione all’esibizione del certificato di agibilità, ove rilasciato.
6.- Le spese, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo e vanno poste, ciascuno per la metà, a carico del Comune di Venosa e dei controinteressati intimati, tranne le spese per il contributo unificato, che vanno poste esclusivamente a carico del Comune, che sarà tenuto a rifonderlo al ricorrente nella misura versata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
in parte lo dichiara improcedibile;
– in parte lo dichiara inammissibile;
– in parte lo accoglie, nei termini e nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto annulla la nota 13 aprile 2011, n.7109 e ordina al Comune di Venosa l’ostensione del richiesto certificato di agibilità, ove rilasciato.
Condanna il Comune di Venosa e i controinteressati intimati al pagamento in favore del ricorrente, ciascuno per la metà, della somma complessiva di Euro 2000, 00 (duemila/00) per diritti, onorari, oltre accessori di legge, di cui Euro 1000, 00 (mille/00) a carico dell’amministrazione intimata ed Euro 1000,00 (mille/00) a carico dei controinteressati intimati, nonché alla rifusione delle spese per il contributo unificato nella misura versata, che vanno poste esclusivamente a carico del Comune di Venosa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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