Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la ricorrente, affidataria del servizio di trasporto pubblico extraurbano presso la Provincia di Bergamo, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento per violazione di legge ed eccesso di potere.
Con il primo di tali atti la Regione Lombardia, in attuazione dell’art. 10 della L.r. n. 19 del 2010, ha previsto: a) una riduzione del finanziamento destinato agli enti locali, ai fini del servizio di trasporto pubblico, per l’anno 2011; b) l’introduzione di nuovi titoli di viaggio integrati e agevolati per il pubblico; c) la concessione di aumenti tariffari dal 10 al 20 per cento, a favore dei gestori, ma alla condizione che questi ultimi aderiscano ai profili tariffari di cui sopra e conseguano obiettivi in termini di qualità e razionalizzazione dei servizi.
In seguito, la Provincia di Bergamo, conferendo attuazione alla delibera della Giunta regionale, ha preso atto della decurtazione del finanziamento e deciso di compensarla sia con la manovra tariffaria straordinaria di cui al punto b) e c) supra, fissando l’aumento iniziale nel 7%, sia per mezzo di una razionalizzazione dei servizi (con eliminazione di tratte sottoutilizzate e sovrapposte), nella misura del 3%.
A seguito di consultazioni tra le parti, la ricorrente si è uniformata alla richieste della Provincia ed ha siglato un accordo con la società T. srl, ai fini della introduzione dei titoli di viaggio integrati, ma con riserva di tutelare in sede giudiziaria le proprie ragioni.
Con l’odierno ricorso, infatti, si lamenta che le misure compensative approvate dalla Regione per tenere indenne l’affidataria dalla riduzione del finanziamento, siano inadeguate a conseguire l’effetto, e comunque inidonee ad assicurare "certezza finanziaria e copertura di bilancio". Esse, inoltre, sarebbero state introdotte in difetto di adeguata istruttoria, volta a verificarne gli effetti, né sarebbe consentito lasciare indeterminati gli obiettivi di qualità dei servizi, al cui raggiungimento è subordinata la manovra. In ogni caso, la ricorrente ritiene che l’Amministrazione non possa unilateralmente modificare il servizio, posto che ciò sarebbe consentito solo in esecuzione del contratto stipulato tra le parti, e nei limiti ivi indicati.
Tali vizi, determinando contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 Cost., il reg. CE n. 1370 del 2007, gli artt. 18, 19 e 20 del D.lgl. n. 422 del 1997, l’art. 10 della L.r. n. 19 del 2010 ed il reg. reg. 5 del 2002, comporterebbero l’illegittimità di entrambe le delibere impugnate.
Con ricorso recante motivi aggiunti, si sono poi estese le medesime censure alla determinazione dirigenziale con cui la Provincia ha rideterminato gli importi del contratto di servizio di cui la ricorrente è titolare; inoltre, sono state proposte autonome doglianze avverso tale atto, con cui la Provincia, contenendo gli aumenti tariffari in difetto di istruttoria, avrebbe aggravato la posizione della ricorrente.
Si sono costituite Regione e Provincia, concludendo per l’inammissibilità e comunque la reiezione del ricorso.
In particolare, la Regione ha eccepito l’omessa notifica del ricorso alle controinteressate affidatarie a propria volta del servizio; la carenza di un interesse attuale a coltivare la domanda, atteso che solo in sede consuntiva si potrebbe verificare se le misure compensative avranno o meno raggiunto lo scopo; l’inammissibilità della domanda, in quanto non preceduta dalla richiesta da parte dell’affidataria di sopprimere gli obblighi di servizio non più compensati dalle tariffe e dal finanziamento pubblico, ai sensi del reg. CE n. 1191/69.
Nel merito, entrambe le Amministrazioni rivendicano la satisfattività degli aumenti tariffari e delle misure di razionalizzazione dei servizi, al fine di compensare la ricorrente della riduzione del finanziamento pubblico.
Ha infine spiegato ricorso incidentale T. srl, deducendo di essere a propria volta coinvolta dalla riduzione del finanziamento pubblico, e di avere interesse a coltivare l’introduzione delle tariffe integrate, a scopo compensativo: se, dunque, gli atti impugnati fossero annullati nella sola parte relativa a quest’ultima, sorgerebbe l’interesse di T. a contestare integralmente le delibere, che diverrebbero per ciò solo illegittime.
Motivi della decisione
Il ricorso principale e per motivi aggiunti sono inammissibili, poiché gli atti impugnati non sono lesivi degli interessi della ricorrente in modo attuale e concreto.
Quest’ultima, in quanto titolare di un contratto di servizio, fonda le proprie pretese su tale negozio giuridico, in forza del quale spettano al gestore sia le tariffe, sia il corrispettivo stabilito a compensazione di obblighi di servizio.
A fronte di tali pretese, la rideterminazione della quota di finanziamento spettante all’ente locale che ha affidato il servizio di trasporto è di per sé priva di effetto, e spiega la propria efficacia sul solo piano delle esigenze di coordinamento della finanza pubblica, da ultimo rafforzate dal D.L. n. 78 del 2010.
Naturalmente, non si può ignorare che contestualmente alla decurtazione del finanziamento il legislatore regionale ha altresì previsto sia l’adozione di misure di razionalizzazione del servizio, volte alla riduzione dei costi, sia una manovra tariffaria straordinaria, che, coniugando aumenti delle tariffe ed introduzione di biglietti integrati a prezzo calmierato, si propone di equilibrare un decremento del corrispettivo cui ha titolo l’affidatario del servizio: per tale parte, dunque, non è negabile, in linea astratta, un interesse della ricorrente a contestare la legittimità delle misure complessivamente adottate da Regione e Provincia. In concreto, tuttavia, simile interesse si rivela carente.
In linea di principio, l’Amministrazione che ha affidato il servizio pubblico mediante gara e contratto di servizio può incidere sul regime tariffario seguendo due vie: la rideterminazione degli obblighi di servizio pubblico in correlazione con le tariffe massime per mezzo di un atto amministrativo generale (art. 3, comma 3. del reg. CE n. 1370 del 2007); ovvero il ricorso allo ius variandi attribuitole dal contratto di servizio (art. 19 del D.lgl. n. 422 del 1997). Nel caso in questione, tale diritto potestativo è previsto dagli artt. 3 e 13 del contratto che lega la ricorrente alla Provincia di Bergamo.
In entrambi i casi, l’affidatario si trova in regime di soggezione, potendo pretendere esclusivamente che sia assicurato, mediante compensazioni, l’equilibrio economicofinanziario derivante dal contratto.
Tuttavia, nel nostro caso, nessuna di tali opzioni è stata attivata. L’art. 10 della L.r. n. 19 del 2010 ha stabilito che gli enti locali competenti sono "autorizzati a revisionare, di intesa con i soggetti sottoscrittori, le disposizioni dei contratti di servizio" in essere; adeguandosi a simile previsione, le delibere di Regione e Provincia hanno espressamente stabilito che le misure ivi previste e contro cui il ricorso è indirizzato siano adottate previa intesa con gli affidatari. In particolare, la Provincia, prima di rendere applicativo il piano tariffario, ha accertato l’adesione, sia pure condizionata, dei gestori, tra cui la ricorrente.
Esula dal presente giudizio stabilire se una simile adesione possa ritenersi efficace, oppure no: è certo, tuttavia, che nel caso di specie, anziché procedere in forma autoritativa, l’Amministrazione ha formulato, con gli atti impugnati, una proposta negoziale di modifica degli accordi contrattuali, rispetto alla quale la ricorrente è libera se accettare o rifiutare, negando l’"intesa" (come infatti afferma la stessa ricorrente nella lettera del 25 gennaio 2011 in atti, ove si rappresenta alla Provincia che, in assenza di accordo, "restano naturalmente in vigore le previsioni e i corrispettivi previsti dagli attuali contratti di servizio").
Va da sé che, in caso di diniego, non solo sarà necessario valutare se la condotta del gestore violi l’obbligo assunto con l’art. 13 del contratto di servizio ad impegnarsi per l’introduzione del biglietto integrato, ma l’Amministrazione potrà pur sempre esercitare i poteri che le sono conferiti sia dalla legge, sia dal contratto, per imporre unilateralmente le modifiche necessarie. Tuttavia, ai fini del presente giudizio, ha rilievo esclusivamente il carattere non lesivo delle delibere impugnate, che determina l’inammissibilità del ricorso principale, con assorbimento di ogni ulteriore profilo di inammissibilità eccepito dalle resistenti.
Ciò determina l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso incidentale (Cons. Stato, sez. III, n. 2695 del 2011).
La novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite tra tutte le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione I)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvece:
Dichiara inammissibili ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti.
Dichiara improcedibile il ricorso incidentale.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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