Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con il ricorso all’esame il ricorrente espone di prestare servizio alle dipendenze del comune di Frosinone nel corpo di polizia municipale con la qualifica di istruttore di vigilanza e con il grado di ispettore superiore.
2. Egli premette che: a) nell’ambito del corpo di polizia municipale vi sono un ufficiale di polizia con la qualifica di funzionario direttivo di vigilanza e il grado di colonnello, tre istruttori di vigilanza (tra cui lui stesso) con il grado di ispettore superiore, e 39 istruttori di vigilanza con il grado di agente, sovrintendente, ispettore e ispettore principale; b) gli istruttori di vigilanza (tutti inquadrati nella categoria C) sono tra loro differenziati in base al grado (in ordine decrescente sono previsti i gradi di ispettore superiore, ispettore principale e ispettore).
Di conseguenza, egli – prima della delibera impugnata – era gerarchicamente collocato al quarto posto nel corpo di polizia, dopo il vicecomandante e i due colleghi aventi (come lui) il grado di ispettore superiore (ma maggiore anzianità di servizio).
3. Con il ricorso all’esame, il signor F. impugna la delibera indicata in epigrafe con cui la giunta municipale – modificando l’articolo 25 del vigente regolamento del corpo di polizia municipale – ha disposto di conferire: a) il grado di ispettore superiore agli istruttori di vigilanza C5 con almeno 20 anni di servizio (a fronte di una precedente normativa che prevedeva il conferimento del grado in questione agli ispettori principali con almeno 5 anni di permanenza in quest’ultimo grado); b) il grado di ispettore principale agli istruttori di vigilanza C4 con 5 anni di permanenza nel grado di ispettore; c) il grado di ispettore agli istruttori di vigilanza C4 con almeno 15 anni di servizio complessivo nell’area di vigilanza.
Sostiene il ricorrente che l’effetto pratico della modifica in questione (in particolare di quella sub a) consiste nell’attribuzione del grado di ispettore superiore a 21 suoi colleghi prima aventi grado di ispettore principale e anzianità di servizio superiore a 20 anni; questi suoi colleghi – che nel sistema precedente avrebbero conseguito il grado di ispettore superiore al compimento di 5 anni di servizio nel grado di ispettore principale – per effetto della modifica hanno ottenuto il suo medesimo grado ma sono divenuti a lui gerarchicamente superiori perchè l’articolo 28 del regolamento stabilisce che, a parità di grado e funzione, la posizione gerarchica è determinata dalla maggiore anzianità di servizio e, in subordine, dalla maggiore anzianità anagrafica.
4. Sostiene il ricorrente che il provvedimento in questione – e i consequenziali atti con cui sono stati attribuiti ai suoi colleghi i gradi di ispettore superiore – sono illegittimi: a) per incompetenza della giunta municipale; b) per eccesso di potere sotto vari profili.
5. Il comune di Frosinone si è costituito e resiste al ricorso. Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica ha eccepito l’inammissibilità del ricorso avendo il ricorrente notificato quest’ultimo ai suoi colleghi presso la sede del corpo e non essendosi tali notifiche perfezionate a mani proprie (il comune si richiama al noto principio giurisprudenziale che, nel caso di notifica del ricorso a dipendenti pubblici, nega la validità della notifica eseguita presso l’ufficio salvo che la stessa si sia perfezionata a mani proprie; cfr. ad es. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 3 novembre 2010, n. 33125).
Motivi della decisione
1. Preliminarmente occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso.
2. Come accennato, infatti, il comune di Frosinone eccepisce che il ricorrente non ha ritualmente instaurato il contraddittorio nei confronti di (almeno uno dei) controinteressati, cioè dei suoi colleghi che, per effetto del provvedimento impugnato, hanno conseguito il grado di ispettore principale; il ricorso a questi soggetti è stato infatti notificato non presso la loro residenza ma – a mezzo posta – presso il comando della polizia locale. Tutte le 21 notifiche non si sono perfezionate "a mani proprie" perché dalle relative "cartoline verdi" risulta che esse sono state ricevute da un "impiegato" (sulla cartolina nello spazio individuante la persona che ha ricevuto il plico risulta "spuntata" la casella "al servizio del destinatario").
Ciò premesso il comune si richiama alla nota e consolidata giurisprudenza amministrativa secondo cui "la notifica al controinteressato del ricorso presso l’ufficio pubblico presso il quale presta servizio, non a mani proprie, ma con consegna dell’atto ad altra persona, pur se addetta all’ufficio stesso, è inammissibile (rectius nulla), atteso che la possibilità prevista dall’art. 139 comma 2, c.p.c. di procedere alla notifica a mani di "persona addetta all’ufficio" si riferisce esclusivamente agli uffici dove l’interessato tratta i propri affari – per cui può affermarsi un’immedesimazione di principio tra ufficio e destinatario – e non anche quello presso il quale il dipendente pubblico controinteressato presti lavoro subordinato. Una siffatta interpretazione restrittiva, oltre a rispondere alle già delineate esigenze peculiari del processo amministrativo, è confortata anche dal parallelo e alternativo riferimento, operato dallo stesso comma 1 dell’art. 139 c.p.c., al luogo di esercizio, evidentemente in proprio, dell’industria o del commercio, nonché dalla previsione del secondo e comma 3 circa le persone idonee a ricevere la notificazione, che postula la sussistenza di un rapporto strettamente fiduciario tra esse e il destinatario della notificazione stessa; presupposizione non riferibile ad un ufficio, la cui organizzazione non rientra nella disponibilità del destinatario medesimo" (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 3 novembre 2010, n. 33125).
L’eccezione è infondata.
Costituisce infatti giurisprudenza amministrativa consolidata che, in caso di impugnazione di atti regolamentari o di atti generali, non sono configurabili controinteressati in senso formale ma solo controinteressati in senso sostanziale; di conseguenza, pur quando, come avviene nel caso in esame, siano individuabili i soggetti aventi un interesse alla conservazione degli effetti dell’atto, il ricorso non deve essere a questi soggetti (o meglio ad almeno uno di essi) notificato a pena di inammissibilità (Consiglio di Stato, sez. VI, 21 giugno 2006, n. 3717), fermo restando la legittimazione degli stessi ad intervenire nel processo.
3. Diverso sarebbe ovviamente il discorso in relazione ai singoli atti con cui, in applicazione della nuova disciplina regolamentare impugnata, sono stati conferiti i nuovi gradi (di ispettore superiore) ai 21 colleghi del ricorrente in possesso del grado di ispettore principale.
Senonchè l’impugnazione di questi atti, in quanto atti di gestione dei singoli rapporti di lavoro, è inammissibile, prima ancora che per la nullità della notificazione, per carenza di giurisdizione del giudice amministrativo ex articolo 63 del d.lg. 30 marzo 2001, n. 165.
4. Può quindi passarsi all’esame del merito dell’impugnazione della delibera G.M. n. 305 del 9 giugno 2010.
5. Il ricorrente anzitutto denuncia che tale delibera è illegittima per incompetenza della giunta, in quanto, venendo in rilievo la modifica di un regolamento, la relativa competenza spetterebbe al Consiglio comunale.
Il motivo è fondato.
Va premesso che il regolamento del corpo di polizia municipale del comune di Frosinone – modificato dalla delibera impugnata – è stato approvato dal Consiglio comunale con la delibera n. 108 del 19 dicembre 2001. Del resto la competenza all’approvazione del regolamento disciplinante il servizio di polizia municipale, previsto dall’articolo 4 della legge 7 marzo 1986, n. 65 e dall’articolo 12 della legge regionale 13 gennaio 2005, n. 1, non può che appartenere al consiglio posto che: A) in generale la competenza all’approvazione dei regolamenti è attribuita ai consigli dall’articolo 42, comma 2, lett. a), del d.lg. 17 agosto 2000, n. 267; B) il regolamento disciplinante il servizio di polizia locale è un regolamento diverso dal regolamento degli uffici e dei servizi la competenza all’approvazione del quale è riservata alla giunta (dagli articoli 42, comma 2, lett. a), e 48, comma 3).
Alla luce di queste premesse si ritiene che le modifiche al regolamento disciplinante il servizio di polizia locale siano riservate alla competenza del consiglio comunale, trattandosi di modifiche incidenti su un regolamento diverso dall’unico regolamento rientrante nella competenza della giunta (cioè il regolamento degli uffici e dei servizi di cui all’articolo 48, comma 3, del d.lg. n. 267 citato); questa impostazione trova indiretta e implicita conferma nell’articolo 132 del regolamento in questione che contempla la possibilità che, con un regolamento della giunta, sia possibile modificare "l’organizzazione, la denominazione e le funzioni di tutte le unità e dei servizi operativi"; questa possibilità infatti si raccorda con l’articolo 48, comma 3, del d.lg. n. 267 dato che la disposizione in questione si riferisce a "oggetti" omogenei a quelli da disciplinare nel regolamento degli uffici e dei servizi (in pratica il regolamento della giunta previsto dall’articolo 132 è una sorta di equivalente del regolamento generale degli uffici e dei servizi relativo al corpo di polizia locale); nella fattispecie però viene in rilievo una modifica relativa all’ordinamento del personale direttamente incidente sullo stato giuridico del medesimo, un oggetto rientrante, ad avviso del Collegio, nella competenza del consiglio.
6. Quanto precede implica l’annullamento per incompetenza della delibera impugnata, con assorbimento di ogni altro motivo in applicazione della prima parte dell’articolo 34, comma 2, cod. proc. amm..
7. In conclusione il ricorso è accolto per quanto riguarda l’impugnazione della delibera G.M. n. 305 del 9 giugno 2010 mentre deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione l’impugnazione degli atti di conferimento dei gradi ai signori P.U.G., A.L.P., L.C., F.M., E.G., G.C., S.B., G.L., G.T., F.S.T., G.S., G.D., M.C., A.C., P.T., G.G., E.D., L.C., E.B., L.D., I.P., salva l’applicazione dell’articolo 11, comma 2 cod. proc. amm..
8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la delibera G.M. n. 305 del 9 giugno 2010.
Condanna il comune di Frosinone al pagamento delle spese di giudizio che liquida in complessivi euro quattromila.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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