Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. La E. s.p.a. – proprietaria di un complesso immobiliare situato tra la via Statale e la via Dante – impugna le delibere indicate in epigrafe con cui il Comune di Barzago ha adottato ed approvato il piano di governo del territorio ed ha operato la relativa valutazione ambientale strategica, oltre alla deliberazione della Giunta regionale n. 6429 del 27.12.2007, recante "determinazione della procedura per la valutazione ambientale di piani e programmi".
2. La ricorrente contesta, in particolare, la disciplina dettata per l’area di sua proprietà, qualificata quale ambito di trasformazione PET 11, e la localizzazione, in tale ambito (oltre che negli ambiti PET 8 e PET 12), di una nuova viabilità di progetto di classe comunale, per i seguenti motivi:
I. violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 8, l. reg. Lombardia n. 12/2005; eccesso di potere per assenza di istruttoria e di motivazione;
II. violazione e falsa applicazione dell’art. 9, l. reg. Lombardia n. 12/2005; eccesso di potere per assenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà della motivazione, ingiustizia grave e manifesta;
III. violazione degli artt. 810, l. reg. Lombardia n. 12/2005; violazione dei principi di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa; eccesso di potere per irrazionalità, illogicità e contraddittorietà della motivazione;
IV. violazione e falsa applicazione dell’art. 9, l. reg. Lombardia n. 12/2005, dell’art. 6, l. reg. Lombardia n. 3/2009 e dell’art. 42 Cost.; eccesso di potere per irrazionalità della motivazione;
V. violazione e falsa applicazione dell’art. 8, l. reg. Lombardia n. 12/2005 per mancata previsione dei criteri di negoziazione degli indici urbanistici fissati nel documento di piano, eccesso di potere per irrazionalità e contraddittorietà della motivazione;
VI. violazione e falsa applicazione dell’art. 8, l. reg. Lombardia n. 12/2005; contenuto prescrittivo del documento di piano;
VII. violazione e falsa applicazione dell’art. 8, l. reg. Lombardia n. 12/2005; eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto assoluto di istruttoria e di motivazione;
VIII. violazione e falsa applicazione dell’art. 9, d.P.R. n. 380/2001; eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di motivazione: la scheda relativa all’ambito PET 11 consente, per gli edifici esistenti, in attesa della pianificazione attuativa, solo gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e risanamento conservativo ma non la ristrutturazione edilizia;
IX. violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 12, l. reg. Lombardia n. 12/2005 per mancata individuazione dello strumento urbanistico attuativo per l’esecuzione delle previsioni del PET 11;
X. illegittimità della disciplina relativa al meccanismo perequativo; violazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. reg. Lombardia n. 12/2005, eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento;
XI. violazione e falsa applicazione dell’art. 10, l. reg. Lombardia n. 12/2005 per mancata disciplina del complesso immobiliare nel piano delle regole;
XII. violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e ss., d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 4, l. reg. Lombardia n. 12/2005 e del d.lgs. n. 4/2008; eccesso di potere per irrazionalità e contraddittorietà della motivazione; difetto assoluto di competenza;
XIII. violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e ss., d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 4, l. reg. Lombardia n. 12/2005 e del d.lgs. n. 4/2008; irrazionalità e contraddittorietà della motivazione; difetto assoluto di competenza;
XIV. illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 6420 del 27.12.2007 per violazione degli artt. 5 e 11, d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 4, l. reg. Lombardia n. 12/2005 e del d.lgs. n. 4/2008;
XV. violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e ss, d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 4, l. reg. Lombardia n. 12/2005 e del d.lgs. n. 4/2008; irrazionalità e contraddittorietà della motivazione; difetto assoluto di attribuzione.
3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Barzago e la Regione Lombardia, e, oltre a dedurre l’infondatezza nel merito della domanda, hanno eccepito la carenza di interesse della società ricorrente a contestare la valutazione ambientale strategica del p.g.t.
4. All’udienza del 7 luglio 2011 il ricorso è stato ritenuto per la decisione.
5. Il motivo cui viene lamenta l’illogicità della previsione della viabilità di progetto è fondato.
Il p.g.t. prevede, invero, una viabilità di progetto interna che attraversa tre differenti ambiti territoriali (PET8, PET11 e PET12), senza però imporre una disciplina complessiva dell’opera di urbanizzazione che sia comune ai tre ambiti attraversati (come, invece, è previsto nel caso in cui il singolo ambito sia attuato per comparti).
In conseguenza di ciò, la possibilità, in sede di progettazione attuativa, di definire una diversa collocazione della strada – affermata dall’amministrazione comunale in sede di controdeduzione all’osservazione formulata dalla società ricorrente – può essere vanificata o comunque alquanto limitata dalle scelte operate negli ambiti adiacenti (come si è, per l’appunto, verificato con l’adozione del PET8, avvenuta con deliberazione n. 22 del 4.4.2011) o, comunque, può portare a esiti illogici, come la realizzazione, anche in tempi diversi, di tratti di strada non collegati fra loro o alla viabilità esistente, quale indicata nel p.g.t., o, comunque, inidonei a soddisfare le esigenze perseguite dall’amministrazione.
Considerando, invero, che lo scopo, dichiarato nel p.g.t., della viabilità di progetto non è solo quello di servire i comparti ma anche quello di fornire un’alternativa all’utilizzo della strada provinciale n. 342 e di portare ad una riduzione del traffico sulla via Dante, la mancata previsione dell’obbligo di presentare un progetto unitario, comune ai tre ambiti, rende ancor più palese il vizio di manifesta illogicità della scelta operata dall’amministrazione.
Le deliberazioni di adozione e di approvazione del piano di governo del territorio, nella parte in cui prevedono la realizzazione della viabilità di progetto, sono pertanto illegittime.
6. La ricorrente lamenta, poi, la violazione dell’art. 8, l. reg. Lombardia n. 12/2005 – poiché la scheda relativa all’ambito PET11, contenuta nel documento denominato DdP R4 detterebbe direttamente, in via definitiva, tutti gli indici stabiliti per il comparto, senza prevedere criteri di negoziazione degli indici, e, inoltre, conterrebbe vere e proprie statuizioni prescrittive, con immediata efficacia sui suoli interessati – e la illogicità degli indici previsti.
Le censure sono infondate.
La disciplina dettata dal p.g.t. non viola la previsione di cui all’art. 8, l. reg. Lombardia n. 12/2005.
Il documento di piano non prestabilisce, invero, rigidamente gli indici urbanisticoedilizi dell’ambito; esso pone piuttosto dei limiti entro i quali lascia, poi, spazio alla pianificazione attuativa di individuare soluzioni alternative.
L’art. 45 delle n.t.a. del piano delle regole dispone, invero, che gli ambiti di trasformazione "sono normati dal D.d.P. per quanto concerne i criteri ed i limiti quantitativi e qualitativi, nonché per la dotazione infrastrutturale e di servizi. (…)
Ogni ambito è analizzato nell’allegato DdP R4 "Previsioni di Piano – Indicazioni e normativa specifica per gli ambiti di trasformazione" del Documento di Piano, mediante una apposita scheda che fornisce tutte le indicazioni necessarie di inquadramento, obiettivi, indici e parametri urbanistici, servizi, analisi delle criticità ambientali, prescrizioni e strategie.
Con tali schede, l’Amministrazione ha lo strumento tecnico necessario per la valutazione di soluzioni progettuali alternative in sede di redazione dei singoli piani attuativi, a condizione che vengano mantenuti inalterati gli obiettivi quantitativi, qualitativi e le strategie che l’Amministrazione stessa intende raggiungere attraverso la disposizione planimetrica prevista per ogni singolo ambito di trasformazione".
Gli indici urbanisticoedilizi indicati nella scheda relativa all’ambito in questione non sono dunque indici definitivi.
Le indicazioni di massima contenute nel documento di piano, lasciando alla pianificazione attuativa la possibilità di prevedere differenti soluzioni, sono, quindi, da ritenersi pienamente conformi alle previsioni di cui agli artt. 8 e 12, l. reg. Lombardia n. 12/2005.
Ugualmente, la generica previsione di un marciapiede sulla via Dante, in mancanza di una localizzazione dell’opera, non ha un’incidenza diretta ed immediata sul regime giuridico dei suoli.
Né gli indici previsti possono ritenersi illegittimi, non essendo affatto illogica la previsione di medie strutture di vendita articolate su più piani.
7. Non è causa di illegittimità la mancata espressa previsione, nella scheda di dettaglio, tra gli interventi consentiti sugli edifici esistenti, della ristrutturazione edilizia.
La scheda di dettaglio, sia al punto 8 delle prescrizioni per la progettazione che tra le strategie, ammette, invero, la ristrutturazione edilizia.
In ogni caso, la possibilità di attuare interventi di ristrutturazione edilizia è comunque consentita dall’art. 19, c.8, delle n.t.a del documento di piano, norma che riproduce l’art. 9, d.P.R. n. 380/2001.
Né un limite alla realizzabilità di interventi di ristrutturazione edilizia può rinvenirsi nella previsione dettata dal comma 7 dell’art. 19 delle n.t.a.: è, invero, possibile accedere ad un’interpretazione della n.t.a. conforme alla legge, ritenendo che per gli edifici esistenti, pur aventi una destinazione d’uso in contrasto con quelle previste per l’ambito di trasformazione – per il quale non sia stato approvato lo strumento urbanistico attuativo – siano ammissibili sia gli interventi previsti al comma 7 che quelli di cui al comma 8.
8. È, poi, infondata la censura con cui viene lamentata la mancata individuazione dello strumento urbanistico attuativo per l’esecuzione delle previsioni del PET 11: la pianificazione attuativa è, invero, adeguatamente disciplinata all’art. 20 delle n.t.a. del documento di piano, ai sensi della quale "gli interventi edilizi ed urbanistici sulle aree di trasformazione sono subordinati all’approvazione di Piani Attuativi. Il Comune su tali aree valuta la richiesta del privato, formulata in applicazione di quanto previsto all’art. 6 (avviso pubblico) per l’attivazione di un Piano Attuativo e, qualora non ritenga di procedere a Piano Particolareggiato o comunque ad altro strumento di iniziativa pubblica sulla stessa area, accoglie tale richiesta ed indica le caratteristiche dell’intervento, la precisazione dei contenuti discrezionali previsti dalle specifiche norme relative all’area interessata e per il coordinamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e la dotazione di standard urbanistici, in relazione alle previsioni del Piano dei Servizi. L’Amministrazione comunale dovrà comunicare al privato proponente se intende procedere a Piano Particolareggiato o comunque ad altro strumento di iniziativa pubblica sull’area oggetto dell’istanza entro 60 gg. dalla richiesta. In caso di mancata pronuncia del Comune entro il termine stabilito essa si intende espressa in senso negativo e l’istanza di Piano attuativo d’iniziativa privata potrà proseguire nell’iter di approvazione".
9. Con il decimo motivo la ricorrente lamenta l’illegittimità della disciplina relativa al meccanismo perequativo previsto per il PET 11 per violazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. reg. Lombardia n. 12/2005, eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento.
La censura è infondata.
La norma di cui all’art. 11, c. 2, l. reg. Lombardia n. 12/2005 nel disporre che l’amministrazione – ove attribuisca alle aree del territorio comunale un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale – disciplini il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in relazione ai vari tipi di intervento previsti, non pone affatto un obbligo di conservare la volumetria esistente.
Al comma, l’art. 11, l. Regione Lombardia n. 12/2005, prevede, invero, espressamente, la conferma delle volumetrie degli edifici esistenti solo "se mantenuti".
L’amministrazione quindi, specie laddove – come accade nel caso in esame – muti la destinazione delle aree, ben può ridurre le volumetrie realizzabili rispetto a quanto previsto dalla disciplina urbanistica previgente.
Non può, poi, ravvisarsi un vizio nel fatto che il meccanismo perequativo non sia stato esteso all’intero territorio comunale ma sia previsto solo per alcuni ambiti di trasformazione.
L’art. 11, l. reg. Lombardia n. 12/2005 dispone che l’amministrazione possa attribuire un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale a tutte le aree del territorio comunale, con eccezione delle aree destinate all’agricoltura e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica: con ciò la norma attribuisce una facoltà alla p.a. che non deve essere necessariamente esercitata sull’intero territorio comunale.
Né la ricorrente ha addotto elementi che palesino errori di fatto o abnormi illogicità nella decisione di assoggettare alla perequazione il comparto PET11.
10. È, infine, infondata anche la censura con cui viene dedotta la violazione dell’art. 10, l. reg. Lombardia n. 12/2005 in quanto il complesso immobiliare di proprietà della ricorrente non sarebbe disciplinato nel piano delle regole.
Gli ambiti di trasformazione devono, invero, essere individuati dal documento di piano, ai sensi dell’art. 8, c. 2, lett. e) e può, comunque, ritenersi sufficiente il rinvio operato dagli artt. 2 e 45 delle n.t.a. del piano delle regole alla disciplina contenuta nel documento di piano.
11. Le altre censure proposte – e in particolare quelle rivolte avverso la valutazione ambientale strategica e la deliberazione della Giunta regionale n. 6429 del 27.12.2007 – possono essere assorbite in quanto sorrette unicamente dall’interesse a contestare la viabilità di progetto, la cui illegittimità è già stata accertata.
12. Per le ragioni esposte il ricorso è, dunque, fondato nei limiti di cui in motivazione.
13. In considerazione della solo parziale fondatezza del ricorso, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla le deliberazioni del Consiglio Comunale di Barzago n. 16 del 7 aprile 2009 e n. 63 del 16 dicembre 2009 nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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