Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il ricorrente con il primo ricorso impugna l’atto con il quale il Comune ha disposto la revoca del beneficio dell’esonero dal pagamento del costo di costruzione, concesso a seguito del rilascio di concessione edilizia per la realizzazione di edificio residenziale. Tale revoca è stata disposta per la violazione dell’obbligo di alienare o di locare a prezzi pattuiti con l’amministrazione.
Con il secondo ricorso il ricorrente impugna l’ordinanza ingiunzione con la quale il Comune ha richiesto il pagamento del contributo di costruzione originariamente non pagato.
Contro il provvedimento di revoca il ricorrente solleva i seguenti motivi di ricorso.
I) Violazione dell’art. 7 L. 241/90.
II) Eccesso di potere per difetto di motivazione e sviamento in quanto non può considerarsi inadempiente il privato per non aver venduto o locato un bene trattandosi di attività che richiede il necessario consenso incoercibile di un terzo; inoltre non potrebbe ritenersi illegittimo l’uso personale del bene in attesa della alienazione o locazione a terzi.
III) Violazione dell’art. 8 L. 10/1977 in relazione al punto 3 della deliberazione n. 327/93 del Commissario straordinario ed eccesso di potere per difetto di motivazione e dei presupposti. Secondo il ricorrente non sussisterebbe violazione dell’obbligo di porre sul mercato il bene in quanto l’obbligazione assunta, di durata ventennale, potrebbe dirsi inadempiuta solo alla scadenza del termine.
IV) Mancanza di interesse alla revoca in quanto non sarebbe stata data idonea motivazione dell’interesse pubblico a disporre la decadenza.
La difesa comunale solleva l’eccezione di tardività del ricorso e chiede in subordine la dichiarazione di infondatezza del ricorso in quanto non sussisterebbero i presupposti per la concessione del beneficio previsto dall’art. 7 L. 10/1977. In particolare il bene non sarebbe stato immesso sul mercato, il ricorrente non avrebbe il requisito soggettivo dell’esercizio professionale dell’attività di costruzione di beni abitativi richiesta dalla legge, la revoca sarebbe atto vincolato in quanto il contributo avrebbe carattere di obbligazione di diritto pubblico.
Con il secondo ricorso il ricorrente impugna l’ingiunzione di pagamento emessa dal Comune per i seguenti motivi.
I) Violazione dell’art. 7 L. 241/90.
II) Eccesso di potere in quanto l’obbligo di immettere il bene sul mercato sarebbe un’obbligazione di mezzi e non di risultato con la conseguenza che la mancata alienazione o locazione non costituirebbe inadempienza.
III) Violazione dell’art. 8 L. 10/1977 in relazione al punto 3 della deliberazione n. 327/93 del Commissario straordinario ed eccesso di potere per difetto di motivazione e dei presupposti in quanto l’obbligo di porre in vendita o di locare il bene avrebbe durata ventennale con la conseguenza che prima della scadenza di questo termine non sussisterebbe inadempimento.
IV) Illegittimità di atto precedente connesso con quello impugnato.
La difesa comunale ha chiesto la reiezione del ricorso per i medesimi motivi indicati nel primo controricorso.
All’udienza del 21 giugno 2011 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
2. In primo luogo occorre affrontare l’eccezione di tardività del primo ricorso.
Tale eccezione è infondata.
Infatti il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata. Questa regola, contenuta oggi nell’art. 21 bis della L. 241/90, introdotto dalla legge n. 15 del 2005, era riconosciuta dalla giurisprudenza anche prima dell’entrata in vigore della norma in quanto si affermava che tutti gli atti da cui sorgono pesi od oneri debbono essere comunicati individualmente (TAR Lombardia, Milano, III, sent.2278 del 29/9/98). Ne consegue che non può ritenersi decorso il termine di impugnazione di un atto che avrebbe dovuto essere comunicato individualmente all’interessato e non lo è stato finchè questi non ne abbia conoscenza personale.
Venendo al merito del primo ricorso, questo è infondato.
In primo luogo occorre affrontare prima i motivi sostanziali rispetto a quello di difetto di comunicazione di avvio del procedimento, stante la prevalenza degli aspetti sostanziali su quelli formali sancita dall’art. 21 octies della L. 241/90.
Il secondo motivo di ricorso è infondato.
L’art. 7 della L. 10/1977 prevede al primo comma che "per gli interventi di edilizia abitativa, ivi compresi quelli sugli edifici esistenti il contributo di cui al precedente articolo 3 è ridotto alla sola quota di cui all’articolo 5 qualora il concessionario si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzionetipo prevista dal successivo articolo 8".
Il comma 4 stabilisce che "può tener luogo della convenzione un atto unilaterale d’obbligo con il quale il concessionario si impegna ad osservare le condizioni stabilite nella convenzione tipo ed a corrispondere nel termine stabilito la quota relativa alle opere di urbanizzazione ovvero ad eseguire direttamente le opere stesse".
La norma prevede in sostanza la riduzione del contributo di costruzione alla sola quota afferente le urbanizzazioni per gli interventi di edilizia abitativa convenzionata, sia per le nuove costruzioni, sia per le trasformazioni degli edifici esistenti. Condizione essenziale per l’ammissione a tale agevolazione è l’impegno assunto dal titolare del permesso di costruire – formalizzato mediante apposita convenzione con il comune – a praticare prezzi di vendita e canoni di locazione predeterminati.
Tale agevolazione trova la sua ratio nell’intento di favorire la costruzione od il recupero di edifici destinati a coprire il fabbisogno abitativo, in relazione ad una domanda che si colloca in una fascia economica inferiore ai valori di mercato. Con il mancato introito del costo di costruzione, la pubblica amministrazione concorre, insieme al titolare del provvedimento, a contenere i prezzi ed i canoni di locazione degli alloggi convenzionati.
L’impegno assunto dal costruttore non è evidentemente solo quello di praticare prezzi di vendita e canoni di locazione predeterminati ma, ancor prima, quello di porre sul mercato i beni per i quali il Comune ha rinunciato all’introito del contributo di costruzione.
Proprio l’adempimento di questo obbligo è mancato nel caso di specie. Infatti il ricorrente non ha dato alcuna prova di aver posto sul mercato gli appartamenti per i quali ha fruito del beneficio, non potendo ritenersi che un comodato d’uso, in quanto contratto precario e a titolo gratuito, oltre che adottato tardivamente, sia sufficiente a soddisfare il suddetto obbligo di vendita o locazione.
In realtà il ricorrente ha dato prova contraria, in quanto è provato l’utilizzo personale dell’immobile, che è in contrasto con il collocamento sul mercato del bene, caratterizzato dalla manifestazione di volontà di disfarsi del bene o del suo godimento, cedendolo o locandolo a terzi.
Tale distinzione è stata chiaramente prevista dalla legge che distingue le ipotesi di agevolazione per l’edilizia convenzionata di cui alla norma in oggetto, oggi riprodotta nell’ art. 17 del DPR 380/01, dalle agevolazioni concesse per interventi edilizi finalizzati alla realizzazione della prima abitazione, che gode del medesimo trattamento di riduzione contributiva previsto per le ipotesi di edilizia residenziale pubblica, purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore ( d.l. 23 gennaio 1982, n. 9, artt. 7 e 9, convertito in L. 25 marzo 1982, n. 94; art. 17 c. 2 DPR 380/01).
Ne consegue che il privato non può usufruire dell’esenzione dal costo di costruzione per la realizzazione di edifici di edilizia convenzionata e poi utilizzarli per scopo personale.
Neppure può affermarsi, come fa il ricorrente, che l’utilizzo personale del bene non esclude in radice la sua vendita, in quanto è chiaro che il suo utilizzo rende più difficile il collocamento sul mercato ed esclude che vengano poste sul mercato immobili nuovi od appena ristrutturati, come voluto dalla norma, che lega l’esenzione all’intervento edilizio.
La norma infatti non ha il generico scopo di calmierare il mercato immobiliare ma più specificamente quello di permettere di rinnovare il patrimonio edilizio a costi inferiori e di offrire sul mercato a prezzi ribassati immobili di nuova edificazione o appena ristrutturati che costituiscano quindi un’offerta di particolare valore idonea ad attirare la domanda e, di conseguenza, a far scendere i prezzi.
Ne consegue che solo l’immissione sul mercato di beni nuovi o ristrutturati soddisfa gli obblighi assunti con la convenzione.
E’ infondato anche il terzo motivo di ricorso in quanto l’obbligo di porre il bene sul mercato e di praticare i prezzi convenzionati sussiste sin dal momento della realizzazione dell’immobile e per tutta la durata della convenzione, come previsto dall’art. 8 della L. 10/1977. Il termine previsto in convenzione costituisce quindi non il termine iniziale dell’obbligo di porre il bene sul mercato ma il termine finale del relativo obbligo.
Il quarto motivo di ricorso è infondato in quanto il provvedimento adottato dall’amministrazione, benché definito impropriamente "revoca" costituisce un atto di decadenza dal beneficio concesso per mancanza dei requisiti (Cons. St., sez. VI, 24 luglio 1996, n. 973), che ha natura vincolata, con la conseguenza che non richiede una motivazione in merito all’esistenza di un interesse pubblico all’adozione dell’atto.
Venendo ora al primo motivo di ricorso, non sussiste violazione dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento in quanto dagli atti risulta che il provvedimento di decadenza dal beneficio concesso è stato preceduto da un accertamento effettuato a tal fine dall’ufficio tecnico comunale, alla presenza dell’interessato (doc. 2 allegato alla memoria del Comune), che costituisce atto idoneo a dare comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento. Benchè infatti il verbale di sopralluogo non contenga espressa menzione dell’apertura di un procedimento specifico per la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di costruzione, la realizzazione di accertamenti sull’immobile in contraddittorio con il proprietario costituisce atto idoneo ad informare il proprietario che il Comune ha aperto un procedimento di verifica della conformità urbanistica del suo immobile, idoneo a permettergli di partecipare al procedimento e di assumere informazioni presso gli uffici dello stato delle verifiche effettuate nei suoi confronti.
In secondo luogo l’art. 21 octies della L. 241/90 stabilisce che il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Nel caso concreto si è dimostrato che la decadenza dal beneficio dell’esenzione dal contributo di costruzione comminata dall’amministrazione non avrebbe potuto essere diversa nel suo contenuto da come è stata pronunciata, con la conseguenza che l’annullamento dell’atto per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento non produrrebbe alcun vantaggio per il ricorrente, dovendo l’amministrazione adottare altro atto del medesimo contenuto.
3. Venendo ora al secondo ricorso, anch’esso è infondato con riferimento ai motivi da due a quattro.
In primo luogo deve riconoscersi, secondo la giurisprudenza consolidata, la giurisdizione del giudice amministrativo.
Infatti la richiesta di rifusione di una determinata somma da parte della pubblica Amministrazione, emessa nelle forme dell’ingiunzione di pagamento di cui all’art. 2 R.D. n. 639 del 1910, non costituisce un mezzo di accertamento del credito da essa vantato, ma semplicemente lo strumento a sua disposizione per procedere ad esecuzione forzata. La giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria, pertanto, è ravvisabile soltanto ove la controversia attenga ai vizi formali dell’ingiunzione e del relativo procedimento o al diritto dell’Ente pubblico di procedere all’esecuzione forzata (Consiglio Stato, sez. V, 10 gennaio 2005, n. 19; Cass. S.U., 13.12.2002, n. 17913; T.A.R. Sicilia – Palermo, sez. I, 7.4.2004 n. 655; TAR Campania – Salerno, Sez. II, 30.12.2003, n. 2599).
Ne consegue che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento ai motivi da due a quattro con i quali il ricorrente sostiene l’illegittimità dell’atto per illegittimità degli atti a monte che costituiscono la fonte della pretesa creditoria dell’ente e che sono stati impugnati con il primo ricorso.
Per quanto riguarda, invece, il primo motivo di ricorso, attinente al difetto di comunicazione di avvio del procedimento, sussiste giurisdizione del giudice tributario.
Infatti del contributo commisurato al costo di costruzione deve affermarsi, anzitutto, la natura tributaria; esso non si giustifica, infatti, come gli oneri di urbanizzazione, quale contributo per la realizzazione di infrastrutture pubbliche a servizio della nuova opera, ma sorge semplicemente a fronte dell’incremento del patrimonio del titolare del permesso, e dunque della sua capacità contributiva, conseguente all’intervento edilizio (TAR LombardiaMilano, Sez. II, 14.01.2009 n. 93).
Trattandosi, secondo la prospettazione del ricorrente, di vizio attinente alla fase di formazione del titolo esecutivo deve quindi affermarsi la giurisdizione del giudice tributario.
Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso RG 1730/99 mentre, con riferimento al ricorso GR 2469/99 in parte lo respinge ed in parte dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed indica, quale giudice munito di giurisdizione, il giudice tributario.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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