Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto del 18.6.1990 La I.C. s.r.l. aveva chiesto il rilascio di concessione edificatoria per la realizzazione di appartamenti residenziali su un terreno di sua proprietà in Roma, località Giustiniana. La domanda è stata rinnovata il 7.4.1994, il 7.11.1994 e l’8.7.1996.
Con determinazione dirigenziale 5.8.1996 n. 1153 la richiesta di concessione edilizia è stata respinta, per asserito contrasto dell’intervento con l’art. 6, commi 1 e 5, della relazione tecnica al piano particolareggiato "La Maggiolina", vigente nella zona interessata. Avverso il diniego la I.C. ha proposto ricorso al T.A.R. del Lazio (R.G. n. 16838/1996). Successivamente ha proposto ricorso avverso il silenzio rifiuto del Comune di Roma su istanza di correzione di errore materiale di graficizzazione (R.G. n. 6460/1998).
Questa Sezione, con sentenza 25.11.1999 n. 2445, ha riconosciuto la presenza di un errore materiale nella graficizzazione dell’area come allegata alla relazione tecnica del piano particolareggiato "La Maggiolina" e ha dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione comunale a provvedere alla correzione dell’errore, mentre, con sentenza 28.3.2001 n. 2574, ha accolto il ricorso avverso il diniego di concessione edificatoria.
Con le sentenze nn. 1794/2001 e 7597/2001, pronunciate nel giudizio per l’ottemperanza alle sentenze nn. 2445/1999 e 2574/2001, questa Sezione ha ordinato al Comune di procedere alla correzione dell’errore grafico e al riesame della domanda di titolo edificatorio, e ha previsto la nomina di commissario sostitutivo per il caso di ulteriore inadempimento.
Con provvedimento del 23.12.2004 l’Amministrazione comunale ha rilasciato la concessione edificatoria.
In data 8.3.2006 la I.C. ha trasmesso al Comune di Roma atto di messa in mora, con richiesta di risarcimento dei danni prodotti per il ritardo nel rilascio della concessione edificatoria e determinati, come sostiene, dall’illegittimo comportamento dell’Amministrazione.
Il presente ricorso è formulato ai fini del riconoscimento dei danni e del diritto al risarcimento.
Il Comune di Roma si è costituito in giudizio. Le parti hanno presentato memorie.
La causa passa in decisione all’udienza del 5 maggio 2011.
Motivi della decisione
La I.C. s.r.l. ha presentato una relazione peritale di tecnico abilitato, quantificando i danni subiti come segue:
1) per maggior costo di costruzione, con riferimento al tempo decorso tra l’epoca della prima domanda di concessione edificatoria (1990) e il rilascio del titolo (2004), euro 1.737.511,46;
2) per oneri di urbanizzazione, corrisposti come da richiesta dell’Amministrazione, ma non dovuti perché le opere di urbanizzazione erano in parte già state realizzate dal precedente proprietario dell’area, mentre per la rimanente parte erano incluse nel progetto di costruzione e a spese della società immobiliare, euro 176.622,30;
3) per spese per servizi professionali, euro 75.225,05;
4) per spese legali, euro 6.914,07;
5) per lucro cessante (in conseguenza della mancata disponibilità dei beni e del loro mancato utilizzo a fini locativi o di vendita), euro 2.122.719,34.
Con ordinanza 28.5.2010 n. 884 questa Sezione, anche tenendo conto della richiesta di parte ricorrente, ha disposto la nomina di un consulente tecnico d’ufficio per la definizione e la quantificazione del danno, nominato nella persona dell’architetto dott. Antonello Carotenuto.
La relazione del c.t.u., depositata agli atti di causa, delimita tra il 12.12.1994 e il 31.12.2001 il periodo entro il quale l’Amministrazione avrebbe potuto provvedere al rilascio della concessione edificatoria. La prima data corrisponde al rilascio dell’autorizzazione ambientale, senza la quale il Comune non avrebbe potuto adottare il titolo edilizio richiesto dalla I.C. per area collocata in zona soggetta a vincolo paesaggistico, mentre la seconda riguarda il momento fino al quale l’Amministrazione era tenuta a concludere il procedimento, subentrandovi successivamente l’autorità del commissario ad acta nominato con sentenza n. 7597/2001 di questa Sezione, assunta nel giudizio di ottemperanza alla sentenza n. 2574/2001.
Secondo il c.t.u., tenuto conto dei tempi tecnici utili per l’istruttoria, il pregiudizio colpevole riconoscibile a carico dell’Amministrazione comunale, per inerzia nel procedere, può essere circoscritto tra il gennaio 1996 e il predetto termine finale del 31.12.2001.
In ordine alla quantificazione economica, il c.t.u. riconosce euro 162.354,39 per ritardato utile d’impresa (attualizzato al 31.12.2001) ed euro 11.625,91 per le spese di consulenza (secondo le tariffe professionali).
Il Collegio rileva che i momenti pregiudizievoli all’interesse della I.C. al rilascio della concessione edilizia richiesta nel 1990 sono sostanzialmente due: l’inerzia dell’Amministrazione comunale e la sua attività in negativo rispetto al soddisfacimento del predetto interesse, ovvero il diniego al rilascio, assunto nel 1996 e annullato dal T.A.R. a seguito di ricorso della I.C.. Questi due momenti sono produttivi di danno rilevante solo se ad essi si congiunga negligenza degli organi burocratici.
Come constatato dal c.t.u., poiché l’area interessata dalle progettate costruzioni ricade in zona sottoposta a tutela ambientale per la presenza di luoghi di rilievo ecologico (il Fosso della Longarina e la flora circostante), il decorso della procedura di rilascio del titolo edificatorio ha dovuto attendere il parere positivo dell’Autorità di protezione dell’ambiente.
Con decreto del 12.12.1994 il Ministro per i Beni Culturali e Ambientali ha autorizzato l’intervento edilizio, subordinandolo alle condizioni definite dall’Ispettorato Tecnico Centrale. Quest’ultimo, con nota del 29.7.1992, n. prot. 6537, aveva fatto presente la necessità di far eseguire saggi preliminari di scavo prima dell’inizio dei lavori di costruzione, allo scopo di accertare la presenza o meno di elementi di rilevanza archeologica. L’I.C. ha comunicato soltanto il 5.5.2001 il termine delle attività d’indagine, a seguito delle quali, in pari data, ha presentato un progetto in variante. La Soprintendenza archeologica per l’Etruria Meridionale ha recepito il nuovo progetto e dato atto della conclusione delle indagini; ha quindi pronunciato parere finale di compatibilità delle opere, ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs. n. 490/1999.
Solo in data 18.9.2003 l’I.C. ha presentato il nuovo progetto al Comune. Perciò solo da quella data, e in base alla nuova progettazione, l’ente locale ha avuto la possibilità di pronunciarsi sulla richiesta di titolo edificatorio. Considerato che la società richiedente ha versato i contributi per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione soltanto il 25.11.2004 e stipulato l’atto d’obbligo relativo alle condizioni per il rilascio del titolo solo il 19.12.2004, la data del 23.12.2004, alla quale è stata assunta la determinazione positiva sulla domanda di permesso di costruire, è da considerarsi un termine fisiologico per la conclusione del procedimento relativo. Perciò nessun addebito di negligenza e di inerzia può essere in proposito posto a carico degli organi comunali.
Non rileva, in contrario e ad affermare la responsabilità dell’Amministrazione comunale, la circostanza che la Regione Lazio, con nota del 7.5.1991 dell’Assessorato alla tutela ambientale, abbia restituito il progetto originario assumendo l’insufficienza della documentazione a illustrare le caratteristiche dell’intervento, lo stato dei luoghi, i vincoli esistenti e gli effetti che le opere progettate possano produrre sulle cose e sui luoghi oggetto di tutela. Questo fatto non può essere ricondotto all’inattività del Comune di Roma nel provvedere alla correzione dell’errore grafico nel piano particolareggiato "La Maggiolina", vigente in zona; errore segnalato all’Amministrazione locale dalla I.C. e che ha determinato l’erronea collocazione, sul mappale in allegato alla relazione tecnica di piano, dell’area interessata dal progetto edilizio. L’omissione della Regione nel deliberare sulla domanda di nulla osta paesaggistico, avanzata dalla I.C. in data 31.10.1990, non ha impedito alla società di attivare i poteri sostitutivi dell’Autorità ministeriale, che ha poi rilasciato la prima autorizzazione, del 12.12.1994, condizionata ai rilievi formulati e alle attività preliminari richieste dall’Ispettorato Tecnico Centrale. Dunque il lungo decorso di tempo, tra il 18.6.1990 (data di presentazione al Comune di Roma della prima richiesta di titolo edificatorio, da parte della I.C.) e il 18.9.2003 (data di presentazione della seconda richiesta, con variante progettuale) è imputabile in parte alla Regione e all’Autorità ministeriale, nel deliberare sulla domanda di nulla osta ambientale, in parte alla stessa I.C. nell’esecuzione delle attività di scavo preliminari, richieste dall’Ispettorato Tecnico per la verifica archeologica, e nella redazione e presentazione della variante progettuale, resa necessaria dagli esiti delle predette attività d’indagine.
Per quanto concerne il pagamento del contributo per oneri di urbanizzazione, rileva quanto osservato dal c.t.u. nella sua relazione conclusiva, per negare titolo al rimborso. Il contributo è dovuto non soltanto per le opere di urbanizzazione primaria (strade, parcheggi, fognature, reti di energia idrica, elettrica e del gas, spazi a verde attrezzato), ma altresì per le opere di urbanizzazione secondaria a carico dell’ente locale (scuole, mercati, impianti sportivi, centri sociali, aree verdi, centri culturali e sanitari), ancorché siano state in parte già eseguite (all’atto di acquisto del terreno da parte della I.C. erano presenti nella zona le reti energetiche e la società stessa ha provveduto a realizzare un sistema di smaltimento delle acque nere in attesa della costruzione, a cura del Comune, degli impianti fognari).
Peraltro l’adozione del provvedimento di diniego, del 5.8.1996, ha inciso sull’interesse della richiedente il titolo concessorio, inducendola ad agire in giudizio. Ulteriore giudizio è stato reso necessario per la correzione di un errore materiale grafico, già presente nelle tavole di P.R.G., riprodotto nella variante generale del 1990 e più volte segnalato dall’I.C. all’Amministrazione comunale.
Nel 1991 il Comune ha riconosciuto l’errore grafico, ma non ne ha disposto la correzione ritenendolo superato dall’intervenuto inserimento dell’area nel piano particolareggiato "La Maggiolina".
Di diverso avviso è la sentenza n. 2445/1999 di questa Sezione, passata in giudicato. In essa si rileva la necessità di correzione dell’errore materiale, che nel P.R.G. e nella variante generale aveva determinato l’inesatta destinazione a verde pubblico per l’area appartenente alla I.C., e si pone in evidenza la doverosità di una valutazione, tenuto conto della collocazione del terreno – asseritamente, secondo la società richiedente il titolo edilizio – "fra il piano particolareggiato e l’intorno edificato", in ordine alla possibilità di collegamento del lotto alle opere di urbanizzazione esistenti e ai servizi adiacenti al piano particolareggiato "La Maggiolina", il quale ha riclassificato l’area in R1, con destinazione edificatoria autonoma.
Dopo la pronuncia di accoglimento del ricorso avverso il silenzio rifiuto sull’istanza di correzione dell’errore materiale, a causa dell’ulteriore inerzia degli organi comunali la I.C. ha dovuto affrontare il giudizio per l’ottemperanza al disposto del T.A.R. e ha atteso fino al 5.3.2003 per ottenere il pieno soddisfacimento mediante intervento del commissario ad acta nominato dal Giudice, il quale, in quella data, ha disposto la correzione dell’errore grafico.
Con la sentenza n. 2574/2001 è stato accolto il ricorso avverso il diniego di concessione edilizia che era stato disposto con determinazione dirigenziale n. 1153 del 5.8.1996. Il T.A.R. ha accolto i motivi con i quali l’I.C. aveva dedotto la violazione dell’art. 31 della legge n. 1150/1942 e l’errata applicazione della relazione tecnica al piano particolareggiato "La Maggiolina".
Il provvedimento amministrativo aveva riscontrato l’impossibilità di assentire alla richiesta di rilascio della concessione edificatoria per contrasto con l’art. 31 della L. n. 1150/1942 e con l’art. 6, commi 1 e 5, della relazione tecnica integrativa del piano particolareggiato. Nella sostanza, l’intervento richiesto risultava non assentito per assenza di opere di urbanizzazione primaria fondamentali, quali le fognature, in presenza di una disposizione del piano attuativo – l’art. 6 della relazione ad esso allegata – che prevede interventi edificatori subordinati alla progressiva realizzazione delle infrastrutture necessarie. La pronuncia giudiziale ha ritenuto che l’inerzia del Comune in ordine alla determinazione delle modalità e dei tempi di esecuzione delle opere di urbanizzazione, a circa cinque anni dall’entrata in vigore del piano attuativo, si pone come non prevista e illegittima imposizione, di fatto, di un vincolo di inedificabilità, laddove, in base alle norme citate, l’Amministrazione avrebbe dovuto ritenersi vincolata a predisporre in tempi ragionevoli – e comunque senza alcuna definitiva preclusione – le urbanizzazioni necessarie per consentire interventi conformi alle modalità d’uso del territorio, oggetto di pianificazione urbanistica.
È inequivocabilmente visibile, dunque, l’ostacolo che l’omessa correzione dell’errore materiale, da un lato, e le ragioni del diniego di titolo edilizio assunto nel 1996 interponevano all’interesse edificatorio dell’I.C.; interesse che non avrebbe potuto essere perseguito con la semplice proposizione di tipi progettuali variati rispetto all’originaria domanda del 1990, senza la rimozione delle predette fattispecie ostative determinate dal comportamento omissivo dell’Amministrazione e da interdizione provvedi mentale.
Perciò la circostanza che l’I.C., a seguito dei rilievi ministeriali e dei sondaggi eseguiti per la ricerca di reperti archeologici in area, abbia dovuto modificare il progetto edificatorio originario e ripresentarlo (com’è avvenuto, nel 2003) non esclude la responsabilità dell’Amministrazione comunale per il descritto duplice comportamento omissivo e interdittivo, ritenuto illegittimo dal Giudice. Questa responsabilità appare colpevole, laddove gli organi comunali avevano già riconosciuto l’esistenza dell’errore materiale grafico nella relazione del piano particolareggiato, senza con questo determinarsi a correggerlo, e si erano fatti carico – prima con memoria di Giunta in data 30.12.1987, poi con ulteriore memoria in data 31.7.2000 a firma degli assessori competenti – di valutare le condizioni per l’ammissibilità degli impianti di depurazione autonomamente realizzati da privati, che avessero presentato istanze di concessione edilizia, in attesa della realizzazione della rete fognante; mentre il diniego del 1996 non tiene conto del sistema di depurazione progettato dalla I.C. e fonda sic et simpliciter sull’assenza delle infrastrutture di servizio.
Per rimuovere gli ostacoli la I.C., come ricordato, ha dovuto proporre azione giudiziale e affrontare il giudizio di ottemperanza conseguito all’inadempienza del Comune ai pronunciati del T.A.R.
Nel definire gli elementi di danno, ai fini della relativa quantificazione, non si può tener conto delle spese legali di cui la I.C. è stata onerata; spese già coperte da pronuncia con effetto di giudicato nell’ambito dei ricorsi nn. 16838/1996 e 6460/1998 e nei conseguenti giudizi per l’ottemperanza. Si può, invece, e si deve tener conto delle spese di consulenza progettuale e di consulenza legale stragiudiziale, definite da perizie tecniche e da relazioni utilizzate dalla I.C. nell’ambito delle azioni processuali a tutela del suo interesse edificatorio.
Queste spese sono documentate da due fatture: la prima, n. 12/96, intestata a Due M Studio s.r.l., di consulenza e progettazione di architettura e urbanistica, la seconda, n. 24/96, a favore dell’avv. R. M. Izzo; entrambe per un totale, in valuta attuale corrente, di euro 76.792,24.
Tale somma può essere riconosciuta e liquidata alla I.C. per il risarcimento del danno patito in conseguenza di comportamento illegittimo e colpevole degli organi burocratici comunali. Trattandosi di un debito di valore, su detta somma dalla data dell’8.3.2006, alla quale la I.C. ha formulato al Comune di Roma la richiesta di risarcimento, vanno calcolati la rivalutazione monetaria, secondo gli indici ISTAT dei prezzi al consumo, e gli interessi legali (di natura compensativa) sulle quote anno per anno rivalutate fino alla data di pubblicazione della presente sentenza.
Sulla somma così determinata alla data di pubblicazione della sentenza, vanno calcolati gli interessi legali fino all’effettivo soddisfo.
A favore del consulente d’ufficio nominato dal T.A.R. sono liquidate, come da documentata richiesta del medesimo c.t.u., le somme, al netto di IVA e di oneri previdenziali, di euro 8.771,00 a titolo di compenso per l’attività svolta e di euro 877,00 a titolo di rimborso delle spese sostenute. Le predette somme costituiscono onere debitorio dell’Amministrazione di Roma Capitale (già Comune di Roma).
Quanto alle spese del giudizio, pur tenendo conto del valore della controvrsia, come dichiarato da parte ricorrente, occorre considerare che debbono essere escluse la restituibilità del contributo per oneri di urbanizzazione, richiesta dal ricorrente, e la responsabilità dell’Amministrazione comunale per i ritardi procedurali, determinati sia dalla necessità di indagini archeologiche preliminari sull’area edificanda, sia dalla lunga tempistica con la quale la società ricorrente ha portato a termine dette indagini e consegnato i nuovi tipi progettuali da esse resi necessari. Appare, dunque, equo disporre la compensazione delle spese legali inerenti il giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) accoglie il ricorso in epigrafe nei limiti e nei termini di cui a parte motiva. Per l’effetto:
a) condanna l’Amministrazione di Roma Capitale, già Comune di Roma, a corrispondere a I.C. s.r.l. la somma di Euro. 76.792,24 (settantaseimilasettecentonovantadue/24), maggiorata per interessi e rivalutazione come da premesse motive, a titolo di risarcimento danni;
b) pone a carico dell’Amministrazione di Roma Capitale, già Comune di Roma, l’onere di corrispondere al consulente tecnico d’ufficio architetto dott. Antonello Carotenuto, nominato con ordinanza 28.5.2010 n. 884 di questa Sezione, le somme, al netto di IVA e di oneri previdenziali, di Euro. 8.771,00 (ottomilasettecentosettantuno/00) a titolo di compenso e di Euro. 877,00 (ottocentosettantasette/00) a titolo di rimborso spese;
c) Compensa, tra le parti, le spese del presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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