Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con determinazione n. 1162 del 30.4.2009 la Regione Lazio – Assessorato Istruzione Diritto allo Studio e Formazione – ha indetto un "Avviso per la selezione di progetti di formazione e utilità nel settore dello Spettacolo dal Vivo’, POR – F.S.E. Obiettivo 2 Competitività regionale e occupazione 2007 – 2013, destinati a soggetti in ATI/ATS costituiti da Enti di Formazione, quali mandatari capofila, ed Enti/Imprese/Associazioni dello spettacolo, ovvero a soggetti che istituzionalmente svolgono attività di formazione e/o orientamento sulla base di specifiche disposizioni legislative.
La ricorrente – Società Cooperativa ed Ente accreditato presso la Regione Lazio con provvedimento n. 4273 del 21.12.2009 – in ATS da costituirsi con l’Associazione Culturale J., con domanda del 26.6.2009, ricevuta dalla Regione Lazio in data 30.6.2009, ha avanzato richiesta di finanziamento per la somma di Euro 239.409,00, per lo svolgimento di un intervento avente per titolo "corso di formazione per performer/attore di circo". Il corso, ove approvato, si sarebbe svolto in Monterotondo di Roma, presso il Centro Socio – Educativo di Via Don Milani, ed in Roma, presso il Centro Sportivo Italiano di Lungotevere Flaminio e presso l’Istituto Addestramento Lavoratori dello Spettacolo di Via Fracassini n. 60.
Tale domanda di finanziamento, tempestivamente presentata, è stata redatta conformemente all’avviso pubblico n. 1162 del 30.4.2009, allegando tutti i documenti richiesti nell’avviso stesso.
All’esito della espletata istruttoria il Direttore Regionale, con la determinazione impugnata, ha approvato la graduatoria finale dei progetti ammessi e finanziabili e l’elenco dei progetti esclusi, tra i quali risulta quello della ricorrente, il quale è stato escluso con la seguente motivazione: "Lo statuto e l’atto costitutivo di Associazione Culturale J. non sono in copia conforme come previsto dal punto 4, lettera b, art. 11.1 Busta A – Documentazione; manca la documentazione attestante l’esperienza di Associazione Culturale J. di cui al punto 4, lettera f, dell’art. 11.1 Busta A -Documentazione".
A seguito di richiesta di accesso agli atti, avanzata con nota 30.9.2010 prot. 466, la ricorrente ha appreso che le ragioni dell’esclusione sono state determinate dal fatto che lo statuto e l’atto costitutivo dell’Associazione J. non sarebbero state prodotte in copia conforme all’originale e che l’Amministrazione aveva ritenuto insufficiente la produzione del curriculum dell’Associazione Culturale J. al fine di dimostrare l’esperienza della stessa.
Ritenendo erronee ed illegittime le determinazioni assunte dalla Regione Lazio, la Folias Soc. Coop. Sociale a r.l. – O.N.L.U.S., quale capofila mandataria della costituenda ATS con l’Associazione Culturale J., ha proposto ricorso dinanzi al TAR del Lazio, avanzando le domande indicate in epigrafe.
L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.
Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente le rispettive difese.
All’udienza del 23 giugno 2011 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
Motivi della decisione
1. Avverso i provvedimenti impugnati la parte ricorrente ha avanzato le censure di seguito indicate:
– violazione di legge ed, in particolare, dell’art. 19 del DPR n. 445/2000 in relazione agli artt. 47 e 38 del medesimo decreto presidenziale: – dal verbale di accesso agli atti risulta che lo statuto e l’atto costitutivo della Associazione J., pur presenti fra i documenti allegati a corredo della domanda di finanziamento, non recano l’attestazione di conformità all’originale, ma contengono l’attestazione di conformità agli originali mediante la dichiarazione sostitutiva prevista dall’art. 19 del DPR n. 445/2000, rilasciata al momento di presentazione della domanda, nel rispetto delle formalità richieste dall’art. 38 del citato decreto presidenziale; – pertanto, non è corretto fare riferimento all’art. 18 del DPR n. 445/2000, che si limita a fissare le modalità di autenticazione nell’ipotesi in cui non si ricorra alla dichiarazione sostitutiva; – peraltro, nel caso di specie, l’atto costitutivo e lo statuto dell’Associazione J., costituita, senza personalità giuridica, a norma degli artt. 36 e ss. c.c., sono atti privati, redatti dagli stessi associati secondo accordi interni tra loro, assoggettati soltanto a registrazione al fine di conseguire data certa, sicchè "la conformità all’originale" non può che essere attestata attraverso la dichiarazione sostitutiva di colui che, nell’interesse degli associati, rappresenta l’Ente all’esterno; – sotto questo profilo, l’atto impugnato risulta viziato anche per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione, essendo stata trascurata la circostanza dell’intervenuta dichiarazione sostitutiva e dei suoi effetti;
– eccesso di potere per travisamento e per difetto di motivazione: – l’ulteriore motivo di esclusione dalla selezione pubblica indicata in fatto riguarda la presunta mancata documentazione attestante l’esperienza della Associazione J.; – tale affermazione, oltre ad essere non motivata, è frutto di un travisamento del fatti, in quanto, secondo quanto emerge dal verbale di accesso agli atti, risulta presente tra i documenti prodotti il "curriculum" della predetta Associazione, prodotto in linea con quanto stabilito dall’art. 6.1 dell’ "avviso" per la selezione, che richiedeva agli operatori economici partecipanti alla selezione di dimostrare un’esperienza almeno triennale maturata nel quinquennio 2004 – 2008, nel settore dello spettacolo dal vivo;
– violazione dell’art. 71 del DPR n. 445/2000 ed eccesso di potere per omessa verifica: – in via subordinata, deve almeno ritenersi che l’Amministrazione avrebbe dovuto applicare l’art. 71, comma 3, del DPR n. 445/2000, secondo il quale "qualora le dichiarazioni di cui agli artt. 46 e 47 presentino delle irregolarità o delle omissioni rilevabili d’ufficio non costituenti falsità, il funzionario competente a ricevere la documentazione dà notizia all’interessato di tale irregolarità. Questi è tenuto alla regolarizzazione o al completamento della dichiarazione".
2. L’Amministrazione resistente si è difesa in giudizio depositando note e documenti relativi alla vicenda, contestando le censure avanzate dalla parte ricorrente, affermando l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
3. A parere del Collegio il ricorso è fondato e va accolto, per le ragioni di seguito esposte.
3.1. In ordine ai "Requisiti del soggetto proponente’, l”Avviso per la selezione di progetti di formazione e utilità nel settore dello Spettacolo dal Vivo’, POR – F.S.E. Obiettivo 2 Competitività regionale e occupazione 2007 – 2013, prevedeva che gli operatori economici interessati alla selezione avrebbero dovuto, "a pena di inammissibilità, dimostrare una esperienza triennale, maturata nel quinquennio 2004 – 2008, nel settore dello spettacolo dal vivo" (cfr. punto 6 dell’Avviso).
A dimostrazione di tale requisito, era imposto ai concorrenti di produrre "documentazione comprovante un’esperienza almeno triennale, maturata nel quinquennio 2004 – 2008, nel settore dello spettacolo dal vivo" (cfr. punto 11.1.4, lett. f, dell’Avviso).
L.F. Soc. Coop. Sociale a r.l. – O.N.L.U.S., quale capofila mandataria della costituenda ATS con l’Associazione Culturale J., ha allegato alla domanda e prodotto in sede procedimentale il curriculum dell’Associazione indicata, allo scopo di dimostrare l’esperienza dalla stessa.
Al riguardo, il Collegio ritiene che, in presenza di clausole generiche quali quelle sopra richiamate (di cui ai punti 6 e 11.1.4, lett. f, dell’Avviso) ed, in particolare, in assenza di specifiche indicazioni circa la documentazione da produrre per dimostrare l’esperienza triennale, maturata nel quinquennio 2004 – 2008, nel settore dello spettacolo dal vivo, l’Amministrazione, se avesse avuto dubbi al riguardo, non avrebbe dovuto adottare il provvedimento impugnato, potendo, ove ritenuto necessario, chiedere giustificazioni ed integrazioni documentali allo scopo di chiarire quale fosse stata la reale esperienza maturata dall’Associazione, anche al fine di garantire la massima partecipazione alla procedura e realizzare lo scopo avuto di mira.
Ciò, tanto più in una situazione quale quella oggetto di causa, nella quale le risorse a disposizione sono risultate in gran parte disimpegnate a causa della carenza di progetti finanziabili.
3.2. Per quanto concerne le altre carenze documentali che hanno condotto all’esclusione della parte ricorrente, va considerato che il citato Avviso di selezione prevedeva che nella Busta A – Documentazione, i partecipanti avrebbero dovuto inserire, a pena di inammissibilità, tra l’altro, "copia conforme all’originale dell’atto costitutivo e dell’ultimo statuto" (cfr. punto 11.1.4, lett. b, dell’Avviso).
L.F. Soc. Coop. Sociale a r.l. – O.N.L.U.S., quale capofila mandataria della costituenda ATS con l’Associazione Culturale J., ha allegato alla domanda e prodotto in sede procedimentale lo statuto e l’atto costitutivo dell’Associazione indicata, allegando una apposita dichiarazione (con documento di identità del dichiarante allegato) al fine di attestare che gli stessi "sono conformi all’originale".
Anche sotto questo profilo, va considerato che l’Avviso era generico e non recava specifiche indicazioni circa le modalità attraverso le quali attestare la conformità delle copie dei documenti indicati agli originali degli stessi (11.1.4, lett. b, dell’Avviso).
Sotto questo profilo, va considerato che neanche il provvedimento di esclusione reca l’indicazione delle disposizioni violate in tema di copie autentiche conformi all’originale (cfr. verbale di accesso del 7.10.2010), mentre in giudizio l’Amministrazione regionale si è limitata a contestare le deduzioni della parte ricorrente omettendo, anche in sede processuale, di indicare la normativa violata dalla concorrente nel caso di specie.
Al riguardo, va considerato che, ai sensi dell’art. 18 del DPR n. 445/2000, le copie autentiche, totali o parziali, di atti e documenti possono essere ottenute con qualsiasi procedimento che dia garanzia della riproduzione fedele e duratura dell’atto o documento. Esse possono essere validamente prodotte in luogo degli originali (comma 1); l’autenticazione delle copie può essere fatta dal pubblico ufficiale dal quale è stato emesso o presso il quale è depositato l’originale, o al quale deve essere prodotto il documento, nonché da un notaio, cancelliere, segretario comunale, o altro funzionario incaricato dal sindaco. Essa consiste nell’attestazione di conformità con l’originale scritta alla fine della copia, a cura del pubblico ufficiale autorizzato, il quale deve altresì indicare la data e il luogo del rilascio, il numero dei fogli impiegati, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita nonché apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell’ufficio. Se la copia dell’atto o documento consta di più fogli il pubblico ufficiale appone la propria firma a margine di ciascun foglio intermedio. Per le copie di atti e documenti informatici si applicano le disposizioni contenute nell’articolo 20 (comma 2); nei casi in cui l’interessato debba presentare alle amministrazioni o ai gestori di pubblici servizi copia autentica di un documento, l’autenticazione della copia può essere fatta dal responsabile del procedimento o da qualsiasi altro dipendente competente a ricevere la documentazione, su esibizione dell’originale e senza obbligo di deposito dello stesso presso l’amministrazione procedente. In tal caso la copia autentica può essere utilizzata solo nel procedimento in corso (comma 3).
Tuttavia, l’art. 19 del medesimo decreto presidenziale (da considerare unitamente a quanto stabilito dagli artt. 38 e 47 disciplinanti, rispettivamente, le modalità di invio e sottoscrizione delle istanze e le dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà) disciplina modalità alternative all’autenticazione di copie, prevedendo che la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà di cui all’articolo 47 può riguardare anche il fatto che la copia di un atto o di un documento conservato o rilasciato da una pubblica amministrazione, la copia di una pubblicazione ovvero la copia di titoli di studio o di servizio sono conformi all’originale (tale dichiarazione può anche riguardare la conformità all’originale della copia dei documenti fiscali che devono essere obbligatoriamente conservati dai privati).
L’art. 19bis del DPR n. 445/2000 consente, infine, di apporre in calce alla copia la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, di cui all’articolo 19, che attesta la conformità all’originale di una copia di un atto o di un documento rilasciato o conservato da una pubblica amministrazione, di un titolo di studio o di servizio e di un documento fiscale che deve obbligatoriamente essere conservato dai privati.
La giurisprudenza formatasi in materia di contratti pubblici fornisce utili punti di riferimento di cui si può tenere conto in tema di procedure selettive in generale, affermando che le norme di cui al d.P.R. n. 445 del 2000, introdotte per raggiungere l’obiettivo di semplificare il rapporto tra privato e pubblica amministrazione nonché per eliminare la necessità di richiedere documenti in originale all’amministrazione di competenza – richiedono, ai sensi degli art. 38 e 47 d.P.R. cit., una dichiarazione dalla quale risulti la conformità all’originale della copia prodotta all’amministrazione -; tuttavia per verificarsi tale risultato, ossia dell’utilizzo di una copia al posto dell’originale, è necessario o che la dichiarazione sostitutiva indichi espressamente quali sono le copie prodotte che vengono dichiarate conformi all’originale oppure una apposita dichiarazione in calce ad ogni copia prodotta (art. 19 bis d.P.R. n. 445 del 2000) (T.A.R. Sicilia Catania, sez. III, 12 aprile 2006, n. 562).
Alla stregua di una considerazione adeguata della natura giuridica dell’attività di certificazione e della veste che, nel suo esercizio, è riferibile al soggetto che la espleta, tale certificato possiede la qualificazione di " atto (certificatorio) rilasciato da una pubblica amministrazione, secondo la lettera dell’art. 19, d.P.R. n. 445 del 2000, e ciò a fronte di una forma di attestazione della conformità della copia all’originale, quella appunto ex art. 19, cit., consentita da una previsione legislativa che, in linea di principio, trova applicazione anche in carenza di un espresso richiamo da parte del bando e della disciplina di gara in genere, e che è capace di soddisfare l’interesse della stazione appaltante di disporre di adeguata certezza in ordine al possesso dei requisiti tecnici dell’impresa concorrente (Consiglio Stato, sez. VI, 19 gennaio 2007, n. 121).
In sostanza, deve ritenersi illegittima la lex specialis della procedura che impogna espressamente (caso non conforme a quello di specie) o sia interpretata (come nella fattispecie) nel senso di imporre ai concorrenti che la documentazione da produrre in copia conforme debba essere allegata alla domanda di partecipazione alla selezione in originale o in copia resa conforme da un pubblico ufficiale o notaio ai sensi dell’art. 18 d.P.R. n. 445 del 2000, non potendosi escludere la sufficienza della prova documentale ai sensi degli art. 19, 38, 74, 77 bis e 78 d.P.R. n. 445 del 2000, che impongono l’obbligo di accettare le dichiarazioni sostitutive degli atti di notorietà rese a norma del t.u. (art. 74), ivi incluse quelle riguardanti le copie degli atti (ex art. 19 e 38).
4. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che la domanda di annullamento proposta dalla parte ricorrente sia fondata e debba essere accolta in relazione alla sua esclusione alla procedura, con conseguente obbligo dell’Amministrazione di rivalutare l’istanza della concorrente, dovendo essere interpretate nel senso indicato ai punti sub 3.1 e 3.2 le clausole dell’Avviso pubblico di cui ai punti 6. 11.1.4, lett. b), e 11.1.4, lett. f).
5. L’indicato obbligo della Regione Lazio comporta il rigetto della domanda di risarcimento danni avanzata dalla parte ricorrente, considerato che l’eventuale pregiudizio va apprezzato all’esito della rivalutazione della domanda della ricorrente.
6. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– accoglie la domanda di annullamento proposta dalla parte ricorrente, nei limiti indicati in motivazione;
– rigetta la domanda di risarcimento danni;
– condanna la Regione Lazio al pagamento delle spese di lite in favore delle parti ricorrenti che si liquidano, in solido, in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00);
– ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa.
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