Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1 – Che col ricorso introduttivo i Sig.ri C. e V. hanno chiesto l’annullamento della Deliberazione del Consiglio Comunale di Cave n. 69 del 20.12.2007, con la quale il Comune di Cave ha espresso parere favorevole alla realizzazione del progetto presentato dalla Soc. Daniel immobiliare a r.l. per la costruzione di un complesso alberghiero in Cave, Loc. Speciano;
2 – Che con successivi motivi aggiunti notificati in data 7.11.2008, gli stessi ricorrenti hanno impugnato la Deliberazione del Consiglio Comunale di Cave n. 27 del 13.07.2008, con la quale lo stesso Comune ha adottato la Variante al PRG comunale ed ha conferito mandato al Sindaco di
promuovere e sottoscrivere un Accordo di programma ai sensi dell’art. 34 del D.lgs. 267/00, ai fini dell’approvazione del citato progetto della controinteressata;
3 – Che in data 15.01.2009 i Sig.ri C. e V. hanno altresì presentato le proprie osservazioni alla citata variante adottata dal Comune di cave, proponendo le medesime censure già evidenziate nel ricorso e nei successivi motivi aggiunti, ma con delibera del Consiglio comunale n. 31 del 19.05.2009, il Comune di Cave ha respinto le osservazioni presentate dai ricorrenti, confermando le precedenti deliberazioni adottate;
4 – Che il Comune intimato e l’Agenzia per lo sviluppo e la società contro interessate si sono costituite in giudizio per eccepire l’inammissibilità del ricorso e contro dedurre la sua infondatezza;
5 – Che devono essere pertanto preliminarmente esaminate le due eccezioni di inammissibilità proposte dal Comune resistente e dalle controinteressate, per carenza di lesività dell’atto e quindi di interesse attuale e differenziato dei ricorrenti, ma che le stesse pur suggestive argomentazioni, alla stregua delle ampie ed analitiche confutazioni svolte dalla Difesa di parte ricorrente, non possono trovare accoglimento;
6 – Che, in particolare, la controinteressata Soc. D.I. eccepisce in via preliminare la carenza di Interesse ad agire in capo ai ricorrenti sul presupposto che le aree di loro proprietà non confinano in alcun punto con quelle interessate dall’intervento, e che ciò renderebbe "del tutto assente qualsiasi elemento anche solo di stretta prossimità o vicinitas";
7 – Che, peraltro dall’esame della planimetria catastale depositata dai ricorrenti N. doc. 3) si evince come i terreni in questione risultino separati da un’unica particella catastale e, pur non essendo tra loro confinanti si trovano ad una distanza di poche decine di metri, ed hanno in comune i servizi stradali rappresentati da via dello Speciano da un parte e via dei Luponi dall’altra. Al riguardo, la giurisprudenza ha chiarito che "ai fini della legittimazione all’impugnazione di una concessione edilizia è necessaria la sussistenza in capo ai ricorrenti del requisito della vicinitas che non si identifica, ex se, con la contiguità all’edificio costruendo, ma richiede una situazione di prossimità tale da radicare quella diretta e concreta lesione derivante alla proprietà degli istanti dal solo fatto di una erigenda costruzione" (tra le altre, Cons. Stato sez. V, 26.02.2010 n. 1134). Pertanto, sussiste l’interesse ad impugnare una licenza edilizia, rilasciata a terzi, da parte del proprietario di aree vicine a quelle ove debbano realizzarsi opere implicanti modificazioni degli assetti urbanistici ed ambientali circostanti (Cons. Stato, VI, 27.12.2007 n. 6674). Nel caso di specie, i ricorrenti allegano che dalla relazione tecnica del progetto presentato dalla Daniel immoblilare si evince che l’intervento prevede la realizzazione di un insediamento turistico alberghiero composto da un albergo distribuito su tre piani per un totale di 50 posti letto, una sala polivalente, e parcheggi interrati. Nelle aree esterne è prevista la realizzazione di una piscina con relativi spogliatoi e servizi nonchè di un campo da tennis. Lungo la strada dello Speciano è inoltre prevista la realizzazione di parcheggi pubblici. Complessivamente, in base al progetto presentato, il complesso alberghiero dovrebbe estendersi su un lotto di terreno di circa 12.000 mq (attualmente destinato a zona H) con la realizzazione di circa 18.000 mc. di volumetria. L’imponenza dell’opera e il conseguente radicale mutamento dei valori urbanistici della zona radicano, quindi, l’interesse ad agire del ricorrenti, che trova piena giustificazione nella situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta dalla costruzione che, se Illegittimamente assentita, è senz’altro idonea ad arrecare un loro un pregiudizio, anche economico;
8 – Che il Comune resistente e l’Agenzia e la società contro interessate eccepiscono inoltre l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di lesività e definitività dei provvedimenti impugnati. Secondo la predetta argomentazione, il procedimento risulterebbe, infatti, ancora In itinere, dovendosi concludere con l’approvazione da parte della Regione Lazio di un Accordo di
Programma, ed in relazione al progetto presentato dalla soc. D.I. non sarebbe stato
emanato, al momento, alcun provvedimento definitivo. Pertanto, sussisterebbe l’inammissibilità del ricorso sul presupposto che lo stesso avrebbe chiesto l’annullamento di atti meramente endoprocedimentali e, in quanto tali, inidonei a provocare un’effettiva lesione in capo ai ricorrenti;
9 – Che la descritta eccezione pone più complesse e delicate questioni giuridiche, anche in relazione alla natura non del tutto univoca e definita delle varie procedure di patto territoriale, ma che, a seguito di un attento esame protrattosi in due camere di consiglio ed ala luce delle ampie argomentazioni di parte ricorrente, il Collegio ritiene di non poterla accogliere;
10 – Che, infatti, risponde certamente al vero che i provvedimenti impugnati si inseriscono in una sequenza procedimentale più ampia e ben lontana dalla conclusione, prevedendo la procedura di "Patto" territoriale (disciplinata all’avviso pubblico a suo tempo emanato dal Comune e dall’allegata "Guida agli Adempimenti") un atto convenzionale finale quale fattispecie a formazione progressiva. Cionondimeno risulta impossibile attribuire un valore meramente endoprocedimentale agli atti intermedi della stessa procedura impugnati con il ricorso in epigrafe, in quanto gli stessi, indipendentemente dall’esito finale della più complessa procedura, assumono una immediata valenza di pianificazione del territorio idonea a ledere gli interessi di chi, come i ricorrenti, si trova in rapporto di stabile collegamento con il territorio stesso;
11 – Che, in particolare, i ricorrenti hanno impugnato la Deliberazione del Consiglio Comunale di Cave n. 69/07 con la quale il Comune ha espresso parere favorevole alla realizzazione del progetto presentato dalla Soc. Danlel immobiliare a r.l., ma con successivi motivi aggiunti gli stessi ricorrenti hanno poi chiesto l’annullamento della Delibera C.C. n. 27/08 con cui lo stesso Comune ha disposto l’adozione della variante urbanistica per la realizzazione del complesso immobiliare in oggetto, prevedendo la modifica della destinazione dell’area da agricola (zona E1) a zona SP (servizi privati) e l’introduzione di un nuovo indice di edificabilità. A seguito delle osservazioni presentate dal medesimi ricorrenti avverso la suddetta "variante", il Comune di Cave ha poi emanato la Delibera c.c. n. 31/09 di controdeduzioni (quest’ultima correttamente non impugnata dai ricorrenti, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale). Pertanto attraverso la sequenza di atti impugnata è già stata disposta l’adozione di una "Variante" allo strumento urbanistico di Cave attualmente vigente, che secondo la giurisprudenza consolidata è autonomamente impugnabile dagli interessati già prima della successiva approvazione regionale. Infatti, in merito alla possibilità di impugnativa della delibera di adozione delle Varianti urbanistiche la giurisprudenza amministrativa consolidata ha chiarito che i soli atti del procedimento di formazione del piano regolatore generale dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale (sopraindicata) di adozione e il provvedimento regionale di approvazione e non, ad esempio, l’atto con il quale il Comune contro deduce alle osservazioni dei privati (fra le altre, Cons. stato, IV, 8.08.2008 n. 3922, 21.08.2009 n. 5002, 13.01.2010 n. 50);
12 – Che occorre quindi procedere all’esame delle singole censure dedotte dai ricorrenti e delle controdeduzioni mosse al riguardo dall’Amministrazione e dalle contro interessate;
13 – Che con il primo motivo di ricorso viene dedotta la violazione della Deliberazione G.R. Lazio n. 532/07 ("Linee guida per una valutazione urbanistica dei progetti aderenti ai Patti territoriali per lo sviluppo locale") nonché, più in generale, della normativa sull’adozione e approvazione delle varianti urbanistiche ed il difetto assoluto di istruttoria e motivazione;
14 – Che, secondo i ricorrenti, i provvedimenti impugnati, in contrasto con quanto previsto dalla normativa dei "Patti" (strumenti finalizzati all’elaborazione di progetti concreti di sviluppo locale, sempre però nel pieno rispetto del territorio" in tutta la molteplicità e ricchezza di valenze geografiche e storiche", come recita la citata delibera G.R. 532/07), si limitano a proporre una mera elencazione dei settori di intervento riguardanti tali strumenti, e non contengono alcun riferimento in merito alle effettive esigenze, per il Comune, riconducibili alla realizzazione di un intervento di rilevanti dimensioni, come quello proposto dalla controinteressata peraltro in variante agli strumenti urbanistici vigenti. In particolare, proseguono i ricorrenti, nelle delibere comunali impugnate manca un qualsiasi approfondimento sulle reali caratteristiche del territorio considerato, del quale sono state ignorate sia le effettive condizioni ambientali, geomorfologiche ed urbanistiche, sia la "capacità turistica" dell’area considerata, che esclude, si afferma, l’effettiva necessità di un incremento delle strutture ricettive.
15 – Che, proseguono i ricorrenti, una tale previa verifica era viceversa resa ancor più necessaria alla luce del precedente tentativo del proprietario dell’area di ottenere una modifica di destinazione, da zona E a Zona SP (servizi privati), respinto dalla Regione Lazio in sede di approvazione della variante generale al PRG del Comune di Cave (v. Delibera G.R. n. 558 del 25.06.2004);
16 – Che con il secondo motivo di ricorso viene dedotta la violazione e falsa applicazione del punto 4 delle linee guida di cui alla citata Deliberazione della Giunta Regionale 10.7.2007 n. 532, che prevede specificamente "l’esclusione in zona agricola dell’insediamento di nuove attività produttive estranee al contesto agricolo, privilegiando l’ampliamento di quelle già in atto quando sia garantita almeno un’adeguata armatura infrastrutturale che ne giustifichi la presenza in zona agricola". Al contrario, osservano i ricorrenti, il Comune di Cave ha avviato l’iter procedimentale per la realizzazione di una nuova struttura alberghiera su un’area agricola (Zona E, sottozona E1), cioè un nuovo insediamento di natura ricettiva del tutto avulso dal contesto agricolo dell’area, che non può certamente essere considerato quale "ampliamento" di attività esistenti, dal momento che sull’area interessata dall’intervento non viene svolta alcuna attività ricettiva. D’altronde, aggiungono i ricorrenti, la vocazione agricola dell’area è confermata anche dal nuovo PTPR, che la inserisce nella componente del "Paesaggio agrario di continuità", e dalla stessa documentazione fotografica posta a corredo della relazione tecnica allegata al progetto della controinteressata, che denota la particolarità e la panoramicità del territorio, caratterizzato dalla presenza di numerose specie arboree.
17 – Che la Difesa di parte ricorrente evidenzia altresì che nella Delibera c.c. n. 31/09 di controdeduzioni alle osservazioni presentate il Comune ha giustificato il suddetto progetto in quanto l’area interessata dall’intervento, pur essendo destinata a zona agricola, sarebbe da ritenersi del tutto compromessa dalla presenza di fabbricati a destinazione artigianale per i quali è stata richiesta la concessione a sanatoria ai sensi della legge 28.02.1985 n. 47, e che con il progetto presentato verrebbero demoliti: A giudizio della medesima difesa, peraltro, una tale argomentazione si pone in palese contrasto sia con la realtà dei fatti (la mera presenza di due capannoni, pur destinati ad un’attività diversa da quella agricola, non appare idonea a "compromettere" l’intera area agricola di ben 12.000 mq. interessata dall’intervento), sia con la costante giurisprudenza, anche di questo Tribunale, secondo cui la disciplina di un’area deve essere individuata in relazione alla sua regolamentazione giuridica legale, e non in base ad arbitrarie ricostruzioni di parte circa una presunta situazione illegale di fatto che, al contrario, non giustifica un’ulteriore compromissione del territorio ma radica logicamente la necessità di conservare nella misura massima le caratteristiche paesaggistiche ed ambientali in parte illegalmente compromesse (fra le altre, Tar Lazio, sez. Il quater, 7.03.2011 n. 2065). Le pregresse considerazioni sono poi aggravate, prosegue la Difesa di parte ricorrente, dalla circostanza, riferita dallo stesso Comune nella propria delibera di controdeduzioni, che i suddetti capannoni non risultano ancor oggi condonati, essendo la domanda di sanatoria è infatti ancora pendente;
18 – Che con il terzo motivo viene dedotta la violazione del punto 3 degli indirizzi programmatici di cui alla Delibera G.R. Lazio n. 532 del 10.7.2007 nonchè l’eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione, in quanto, anche a voler seguire la tesi del Comune secondo cui il terreno sarebbe compromesso dalla presenza dei citati capannoni industriali -le delibere impugnate risulterebbero comunque illegittime poichè in contrasto con il citato indirizzo programmatico, che introduce un "vincolo di destinazione" per le aree agricole, stabilendo che i nuovi interventi possano riguardare esclusivamente le attività produttive (ovviamente se esistenti) già in essere all’interno dell’area, e cioè, in questo caso, al più la medesima attività artigianale / industriale già svolta nei medesimi capannoni;
19 – Che, infine, con il quarto motivo di ricorso principale le viene dedotto il vizio di carenza di motivazione con riguardo alla valutazione di sostenibilità economica della nuova attività turistico – ricettiva, mentre con i motivi aggiunti vengono reiterate le doglianze descritte, oltre ad essere censurata la mancata considerazione, da parte del Comune, di una pregressa analoga richiesta di variante respinta dalla Regione e dell’avvenuto insediamento, nelle more, di attività produttive ed artigianali;
20 – Che tutte le censure concernono quindi un vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria, di ragionevolezza e di motivazione, anche in violazione degli indirizzi della Delibera G.R. Lazio n. 532/07 recante "Linee. Guida per la valutazione urbanistica degli interventi di patto Territoriale’, e che assumono, quindi, rilievo le controdeduzioni di parte resistente volte ad affermare la inapplicabilità della stessa delibera, in quanto non concordata da tutte le Amministrazioni che hanno aderito al "patto", in quanto non vincolante esprimendosi in criteri di massima, in quanto successiva al bando del 2005, nonché in quanto implicitamente abrogata dal successivo PTPR, ed infine in quanto atto interno diretto ai soli uffici regionali, e pertanto destinato a trovare applicazione soltanto durante fase di approvazione del progetto da parte della Regione;
21 – Che il Collegio non ritiene peraltro necessario approfondire il predetto punto, in quanto la questione della applicabilità o meno della delibera regionale in questione rileva solo ove sia dimostrata la sua avvenuta violazione;
22 – Che sotto tale profilo i tre ordini di censure dedotti – di inadeguatezza della procedura istruttoria e della conseguente motivazione; di illogicità ed irragionevolezza della scelta operata e di violazione degli indirizzi recati dalla predetta delibera – coincidono sotto il profilo sostanziale e possono essere esaminati – e respinti- dal Collegio congiuntamente;
23 – Che infatti l’istruttoria comunale, a giudizio del Collegio, ha adeguatamente esaminato tutti i profili connessi al proposto progetto turistico – ricettivo, necessariamente tralasciando sia le valutazioni di redditività economica dell’iniziativa (rimessa alla libera valutazione dell’imprenditore, salvo l’accertamento della sua serietà ai fini della conclusione della procedura e della conseguente approvazione regionale della variante), sia le pregresse istanze di variante edilizia (non rilevanti, poiché già definite in senso negativo, ma sulla base di presupposti diversi), sia l’attuale presenza di attività non agricole di natura artigianale – produttiva, irrilevanti in quanto antigiuridiche, in attesa della definizione delle relative procedure di condono, e comunque destinate a cessare, anche laddove condonate nelle more, secondo una clausola del progetto (sulla cui applicazione l’Amministrazione dovrà comunque costantemente vigilare);
24 – Che, sotto tale ultimo profilo, i generali criteri di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost., come ribaditi e specificati dalla delibera regionale di indirizzo summenzionata, non risultano violati, essendo il progetto destinato a sostituire attività economiche, ancorchè abusive, già in atto e maggiormente invasive per il contesto agricolo da salvaguardare, mentre il contesto paesistico e panoramico della più ampia area agricola in esame, in mancanza di specifici vincoli ambientali, vale proprio a rafforzare -anziché contraddire- le ragioni della scelta di collocare un insediamento di volumetria contenuta e di uso (servizi privati turisticoalberghieri, con esclusione quindi di edilizia abitativa e di attività produttive di carattere industriale o artigianale) non incompatibile con la circostante attività agricola, proprio nell’ottica, confermata anche dalla summenzionata delibera, di pieno rispetto, ma anche di complessiva salvaguardia e valorizzazione dinamica del territorio "in tutta la molteplicità e ricchezza di valenze geografiche e storiche";
25- Che il ricorso deve pertanto essere respinto nel merito, e che sussistono tuttavia motivate ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio fra le parti;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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