Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 3 aprile 2009, depositato il 15 successivo, i signori D.U., M.C., A.V., D.B.C., Z.A., F.A., S.M., S.A., S.M., S.A., C.R. e C.A., tutti proprietari di fondi nel Comune di Pisciotta sottoposti ad occupazione d’urgenza dal Prefetto di Salerno con decreto del 1/6/1990 per la realizzazione di una variante tra il Km. 15 ed il km.18,5 della SS. n. 447, hanno chiesto l’accertamento del diritto alla restituzione dei fondi occupati ovvero al pagamento delle somme corrispondenti al valore venale dei beni, nonché al risarcimento dei danni per il periodo di occupazione sine titulo ed all’indennità di occupazione legittima per il periodo dal 1/6/1990 al 19/1/1995.
Vengono dedotti i seguenti motivi di gravame:
1) violazione degli artt. 1, 13, 22, 24, 46, 50, 71 e seg. della legge 25/6/1865 n. 2359, del giusto procedimento, degli artt. 42 e 97 Cost. ed eccesso di potere, rilevandosi che al decreto Prefettizio di occupazione d’urgenza non è seguito il decreto d’esproprio dei terreni;
2) violazione degli artt. 1, 13, 22, 24, 46, 50, 71 e seg. della legge 25/6/1865 n. 2359, del giusto procedimento, degli artt. 42 e 97 Cost., dell’art. 2043 c.c., degli artt. 42 e 97 Cost. ed eccesso di potere, invocandosi la responsabilità extracontrattuale per fatto illecito della P.A.
Si sono costituiti in giudizio l’ANAS con atto di stile depositato il 12 maggio 2009 e la Regione Campania che, con la memoria depositata il 14 aprile 2011, ha eccepito il difetto di legittimazione passiva.
I ricorrenti hanno depositato relazione tecnica e documenti in data 21 ottobre 2010 e memoria in data 5 novembre 2010 con la quale hanno insistito per l’accoglimento del ricorso.
Nell’odierna udienza il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
1) I ricorrenti sono proprietari di fondi nel Comune di Pisciotta sottoposti ad occupazione temporanea e d’urgenza con decreto del 1° giugno 1990 del Prefetto di Salerno adottato a seguito del decreto del 16 febbraio 1990 del Ministro dei LL.PP. che dichiarava di pubblica utilità ed urgenti ed indifferibili i lavori di costruzione della variante tra il Km 15+00 ed il Km. 18+500 della SS. n. 447 per il superamento della frana tra il Comune di Ascea ed il Comune di Pisciotta.
Essi, col ricorso in esame, rilevando che al decreto Prefettizio d’occupazione d’urgenza (della durata di anni due prorogata al 19 gennaio 1995) adottato ed eseguito su istanza inoltrata in nome e per conto dell’A. dall’affidataria dei lavori "Associazione Temporanea d’Imprese RaiolaIcomezIcop" non è seguito il decreto di espropriazione, chiedono: a) l’accertamento del diritto alla corresponsione dell’indennità relativa all’occupazione legittima dei fondi per il periodo dal 1/6/1990 al 19/1/1995; b) la restituzione dei fondi occupati ovvero, nell’accertata irreversibile trasformazione degli stessi per la parziale realizzazione delle opere pubbliche e relativa impossibilità di restituzione in pristino, il risarcimento del danno mediante il pagamento del valore venale dei beni (pag. 13 della memoria difensiva depositata il 5/10/2010) ed il ristoro dei danni connessi alla mancata utilizzazione dei fondi per il periodo di occupazione illegittima; c) il risarcimento dei danni in relazione all’occupazione dei terreni non ricompresi nel piano particellare d’esproprio ed illegittimamente e pure occupati ab origine, e cioè dall’undici giugno 1990.
Vengono invocati l’art. 72. della legge 25/6/1865 n. 2359 (ora art. 22 bis del D.P.R. n. 327/2001) prevedente la corresponsione dell’indennità nelle ipotesi di occupazione legittima dei beni per motivi di pubblica utilità, e la responsabilità extracontrattuale della P.A. ex art. 2043 c.c. a riguardo dell’occupazione sine titulo perché in assenza del decreto d’esproprio susseguitasi all’occupazione d’urgenza.
2) Preliminarmente va esaminata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dalla Regione Campania chiamata in giudizio dai ricorrenti.
L’eccezione è fondata.
Rileva in proposito l’art. 3 del D.P.C.M. 21/2/2000 concernente l’individuazione ed il trasferimento alle Regioni ed agli Enti locali ai sensi dell’art. 101 comma 1 del D.Lgs. n. 112/1998 delle strade non comprese nella rete autostradale e stradale nazionale.
Il suddetto art. 3, recante le norme relative alla "successione dei rapporti giuridici", al comma 3, dispone che restano di competenza ed a carico dell’ANAS l’ultimazione dei lavori per i quali alla data del trasferimento – che, nel caso in esame, è avvenuto nell’ottobre del 2001 – sia stato pubblicato il bando di gara per la realizzazione ovvero lavori per i quali, entro il 31 dicembre 2000, sia stata definita la progettazione e autorizzata dai competenti organi dell’ANAS la pubblicazione del bando di gara e, per quanto più direttamente interessa la fattispecie in controversia, il contenzioso instaurato per fatti ed atti antecedenti alla menzionata scadenza relativamente ai beni trasferiti.
Ne consegue che legittimata passiva nel giudizio in esame è l’A. e non anche la Regione che, pertanto, va estromessa dal giudizio.
3) Ancora preliminarmente si deve osservare che il ricorso è improponibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nella parte in cui si chiede l’accertamento del diritto ad ottenere l’indennità relativa al periodo di occupazione legittima dei beni che va dal 1/6/1990 al 19/1/1995.
L’art. 53 del D.P.R. n. 327/2001 concernente il T.U. delle disposizioni in materia d’espropriazione per pubblica utilità, nel vigente testo come integrato e modificato dal comma 9 dell’art. 3 dell’allegato 4 al D.Lgs. n. 104/2010 recante il codice del processo amministrativo (come del resto nel testo previgente), stabilisce che "Resta ferma la giurisdizione del Giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza di atti di natura espropriativa o ablativa"; e la medesima disposizione reca l’art. 133 comma 1 lett. "g" del menzionato codice del processo amministrativo.
4) Sussiste, invece, la giurisdizione di questo Tribunale a riguardo della domanda giudiziale di restituzione dei fondi occupati ovvero di risarcimento del danno mediante il pagamento del valore venale dei beni nell’ipotesi di accertata irreversibile trasformazione degli stessi in ragione dell’avvenuta realizzazione delle opere pubbliche e relativa impossibilità di restituzione in pristino; ed, ancora, v’è difetto di giurisdizione in relazione all’ulteriore domanda di risarcimento dei danni relativa ai terreni occupati non ricompresi nel piano particellare d’esproprio.
Per il primo profilo va richiamato il già menzionato art. 133 comma 1 lett. "g" del c.p.a. che, positivizzando in norma scritta gli orientamenti dei massimi organi della giurisdizione di legittimità e del Giudice delle leggi (Corte Cost, decisioni n. 204/2004 e 191/2006; Cass. S.S.U.U. n. 7442/2008, n. 9847/2007, n. 27190/2006; Cons. di Stato A.P. n. 4/2005, n. 9/2005), ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto i "comportamenti" della P.A. "riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere in materia di espropriazione per pubblica utilità" e, pertanto, per la fattispecie che qui interessa, le azioni risarcitorie da occupazione temporanea protratta sine titulo oltre il termine di scadenza della stessa per mancata emissione del decreto di esproprio.
In relazione, invece, alla domanda di risarcimento dei danni per occupazione dei terreni non ricompresi nel piano particellare d’esproprio, trattandosi di detenzione da parte della P.A. di fondi altrui in via di mero fatto senza alcun legame all’esercizio di un pubblico potere, la giurisdizione è da ritenersi attribuita al G.O.
5) Nel merito, il ricorso, nella parte in cui sussiste la giurisdizione di questo Tribunale, è fondato e va accolto nei sensi che di seguito si espongono.
Va premesso in fatto che è pacifico in giudizio che al decreto Prefettizio di occupazione temporanea e d’urgenza dei fondi per la realizzazione dell’opera pubblica non è seguita, come prescrive l’art. 50 della legge 25/6/1865 n. 2359 (ora art. 23 del D.P.R. 8/6/2001 n. 327) il decreto di esproprio che segna il passaggio della proprietà del bene all’espropriante, sicchè, in diritto, stante l’occupazione sine titulo per il periodo successivo alla scadenza dell’occupazione temporanea (dal 19/1/1995), ricorrono gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana dell’A. espropriante (danno ingiusto, colpa grave e rapporto di causalità tra condotta ed evento), per cui la domanda risarcitoria al riguardo svolta è fondata e va accolta.
4.1) Va, allora, ulteriormente stabilito se l’azione risarcitoria va soddisfatta in forma specifica mediante la restituzione dei fondi od, in via surrogatoria, mediante il pagamento del valore pecuniario dei beni oltre la monetizzazione dei danni subiti in relazione al periodo di non utilizzazione dei fondi per il periodo di occupazione illegittima.
E’ noto che la pacifica giurisprudenza della CEDU ha affermato che l’indirizzo (italiano) per il quale la P.A. diviene proprietaria del bene in assenza di un atto ablatorio contrasta con l’art. 1, prot. 1 della Convenzione Europea sui diritti dell’uomo censurando in tal modo l’istituto dell’accessione invertita per effetto dell’avvenuta definitiva trasformazione dei fondi seguita alla realizzazione dell’opera pubblica; e che la Corte Costituzionale, con la decisione 8/10/2010 n. 293, ha espunto dall’ordinamento, per eccesso di delega, l’acquisizione sanante alla mano pubblica del bene privato su cui è sorta l’opera pubblica ex art. 43 del D.P.R. n. 327/2001.
Per il caso in esame devesi, allora, considerare che parte ricorrente, senza essere contraddetta ex adverso ed allegando all’uopo consulenza tecnica supportata anche da reperti fotografici ed una decisione del G.O. pronunciata in fattispecie omologa riguardante la medesima procedura espropriativa in controversia (decisione n. 517/2006 del Tribunale di Vallo della Lucania), afferma che è avvenuta l’irreversibile trasformazione dei fondi occupati ancorchè l’opera pubblica non risulta del tutto ultimata risultando realizzati una serie d’interventi edilizi definitivi consistenti in piloni in c.a., galleria, sbancamenti, muri di contenimento e riporti di terra ed in ragione di ciò chiede, in alternativa alla restituzione dei beni, il risarcimento mediante la monetizzazione corrispondente al valore venale dei beni. E si deve osservare che, in assenza di segnali (anche stragiudiziali) dell’Amministrazione intimata manifestanti la volontà di restituzione dei fondi occupati dalle opere pubbliche (ancorchè non ultimate nella loro funzionalità), reputa il Tribunale che, tenuto conto dell’irreversibile trasformazione dei fondi, la domanda di risarcimento va accolta in via surrogatoria mediante la monetizzazione dei danni subiti dai ricorrenti corrispondente al valore venale dei beni.
Sotto quest’ultimo aspetto, però, la domanda presuppone il passaggio di proprietà dei beni dal privato all’Ente espropriante, passaggio che l’irreversibile trasformazione dei beni medesimi non può ex se concretizzare in ragione di quanto in precedenza si è esposto, occorrendo, invece, allo stato della vigente legislazione, la concorde volontà delle parti espressa con gli ordinari strumenti civilistici di acquisto della proprietà immobiliare ovvero mediante gli istituti amministrativi dell’accordo disciplinato dall’art. 11 della legge n. 241/1990 o della speciale figura della cessione volontaria prevista dall’art. 45 del D.P.R. n. 327/2001 in materia di espropriazione. (Cfr., in termini, TAR Lazio – sez. II 14/4/2011 n. 3260)
Da quanto considerato ed osservato consegue il dovere dell’Amministrazione di addivenire ad un accordo transattivo con i ricorrenti che determini il definitivo trasferimento della proprietà dei fondi occupati e di risarcire i danni da occupazione illegittima.
4.2) Quanto alla quantificazione del risarcimento del danno il Collegio ritiene di dover provvedere ai sensi dell’art. 34 comma 4 del cod. proc. amm., non risultando al riguardo alcuna espressa opposizione delle parti.
In particolare, dovrà farsi riferimento al periodo di illegittima occupazione a decorrere dal 19/1/1995 e fino alla data dell’atto con il quale, nei sensi sopra precisati, si realizzerà l’effetto traslativo della proprietà in favore dell’espropriante, mentre per quanto concerne i criteri per la fissazione della somma da corrispondere, occorre distinguere tra due diverse voci logicamente e concettualmente distinte, e cioè non solo il danno da occupazione illegittima consistente nella mancata utilizzazione dei fondi per il periodo di illegittimo spossessamento, ma anche il corrispettivo che le parti dovranno concordare per la cessione della proprietà.
Sotto quest’ultimo profilo, dovrà aversi riguardo al valore di mercato dell’immobile non già alla data di trasformazione dello stesso (non potendo più individuarsi in tale data, una volta venuto meno l’istituto della c.d. accessione invertita, il trasferimento della proprietà in favore dell’Amministrazione), e nemmeno a quella di proposizione del ricorso introduttivo (non potendo, parimenti, ravvisarsi in tale atto un effetto traslativo), bensì alla data in cui sarà adottato il più volte citato atto transattivo, di qualsiasi tipo, al quale consegua l’effetto traslativo de quo.
Quanto al primo aspetto, i danni da risarcire corrisponderanno agli interessi moratori sul valore del bene, assumendo quale "capitale" di riferimento il relativo valore di mercato in ciascun anno del periodo di occupazione considerato; le somme così calcolate andranno poi incrementate per interessi e rivalutazione monetaria dovuti dalla data di proposizione del ricorso e fino alla data di deposito della presente sentenza.
Il Tribunale, a norma dell’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 34 del c.p.a., si riserva, nella sede e con i poteri propri del giudizio di ottemperanza, non solo di provvedere alla liquidazione del danno risarcibile in caso di mancato accordo sul quantum di esso, ma anche, più in generale, nell’ipotesi in cui non si addivenga all’accordo transattivo innanzi indicato, di valutare la condotta successivamente tenuta dalle parti ai fini dell’eventuale riconoscimento della risarcibilità dei nuovi danni cagionati dall’ulteriore protrarsi dell’illegittima occupazione.
5) In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte, previa estromissione dal giudizio della Regione Campania, il ricorso è improponibile per difetto giurisdizione nella parte in cui si svolge la domanda di accertamento del diritto dell’indennità da occupazione legittima e nella parte in si svolge la domanda di risarcimento dei danni per occupazione di terreni non ricompresi nel piano particellare d’esproprio; ed è fondato e va accolto nei sensi innanzi indicati nella parte in cui si chiede il risarcimento dei danni da occupazione sine titulo dei fondi dei ricorrenti.
6) Le spese di giudizio vanno poste a carico della soccombente A.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe proposto da Dell’Angelo Umberto ed altri, previa estromissione dal giudizio della Regione Campania, così decide: a) lo dichiara improponibile nella parte riguardante l’accertamento del diritto all’indennità da occupazione legittima e nella parte concernente l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni per occupazione dei terreni non ricompresi nel piano particellare d’esproprio; b) lo accoglie nei sensi indicati in motivazione nella parte relativa all’accertamento dei danni da occupazione sine titulo dei fondi e, per l’effetto, dispone l’obbligo dell’A. di risarcimento nelle forme e modalità pure menzionate in motivazione.
Condanna la resistente A. al pagamento, in favore dei ricorrenti, delle spese di giudizio che si liquidano, per onorari, dritti e spese di lite, nella complessiva somma di Euro 1.700,00 (millesettecento), oltre i.v.a, c.p.a. e contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Antonio Esposito, Presidente
Ferdinando Minichini, Consigliere, Estensore
Francesco Gaudieri, Consigliere
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.