Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
I. La società odierna ricorrente è proprietaria di un terreno ricadente nel territorio del Comune di Acireale e censito in catasto al foglio numero 60, particelle numeri 59, 119, 135, 174, 122, 281 e 289 (che, a seguito di un recente aggiornamento della mappa catastale, sono oggi individuate coi numeri 122, 289, 505 e 510 del medesimo foglio numero 60).
Il Comune di Acireale, con delibera commissariale del 13 dicembre 1993 numero 23, ha adottato il nuovo Piano Regolatore Generale, ma l’Assessore Regionale al Territorio ed Ambiente, a seguito del voto del Consiglio Regionale dell’Urbanistica del 15 maggio 1996 numero 322, ha restituito il Piano per la rielaborazione parziale.
L’amministrazione comunale, pertanto, con delibera commissariale del 15 settembre 2000 n. 461, ha adottato il progetto di rielaborazione parziale, apponendo sul terreno di proprietà della ricorrente, numerosi vincoli (destinandolo, in particolare, a edilizia scolastica, verde pubblico, verde privato di salvaguardia ambientale, strade e parcheggi).
I Signori Pennisi, danti causa dell’odierna ricorrente, hanno avanzato una rituale osservazione al Piano adottato – classificata col numero 135 fra quelle presentate nei termini di legge – mediante la quale hanno chiesto che il loro terreno venisse integralmente inserito, al pari degli altri ricadenti nel medesimo comparto, all’interno nella Zona Territoriale Omogenea B.
Il Consiglio comunale, con delibera del 9 maggio 2002 numero 48, ha formulato le proprie controdeduzioni all’osservazione, proponendone il rigetto.
Il Dipartimento Regionale Urbanistica e il Consiglio Regionale dell’Urbanistica, tuttavia, con la proposta del 3 aprile 2003 numero 14 e col voto del 30 aprile 2003 numero 139, pur rendendo parere favorevole all’approvazione del complessivo progetto di rielaborazione, avrebbero dissentito dalle deduzioni formulate dall’amministrazione comunale su parecchie delle osservazioni con le quali era stata chiesta l’inclusione di aree in Zona B (tra le quali la numero 135, concernente come si è detto il terreno di proprietà della ricorrente).
Il Dipartimento e il Consiglio, in particolare, hanno ravvisato "… la necessità, al fine di assumere decisioni coerenti e omogenee, tecnicamente giustificate, che le osservazioni, per la parte in cui viene chiesto il riconoscimento della zona B, siano riverificate al fine di accertare l’oggettivo possesso dei requisiti tecnici di cui all’art. 2 del D.M 2.4.68, n. 1444 come Zone Territoriali Omogenee B..", costituendo tale "riverifica", condizione sospensiva per il loro accoglimento e per la conseguente integrale inclusione delle relative aree in Zona B.
Per le rimanenti analoghe osservazioni è stato invece proposto il rigetto.
L’Assessorato Regionale al Territorio ed Ambiente, quindi, con decreto dirigenziale del 4 novembre 2003, ha approvato il Piano disponendo, all’articolo 4, che il Comune effettuasse entro trenta giorni tale riverifica delle osservazioni adottando quindi "..con delibera consiliare le proprie determinazioni in ordine a quanto non è stato oggetto di determinazioni di questo Assessorato in considerazione della necessità di acquisire ulteriori valutazioni e chiarimenti, così come contenuto nella proposta del Servizio 4/DRU n. 14 del 03/04/03 e nel voto del CRU n. 139 del 30/04/03.." (ed altresì prevedendo, all’articolo 5, che il Progettista apportasse agli elaborati di Piano, le modifiche e le correzioni conseguenti all’approvazione dello strumento).
Lo strumento urbanistico in tal modo, sarebbe divenuto efficace soltanto per quelle parti del territorio comunale non interessate dalla riverifica di quelle osservazioni, che sono state espressamente individuate dal Dipartimento e dal Consiglio Regionale dell’Urbanistica, con le proposte ed il voto indicati dal decreto dirigenziale del 4 novembre 2003.
L’amministrazione comunale, pertanto, ha dato incarico al Progettista di procedere alla "riverifica" delle osservazioni e questi, effettuate assieme ai tecnici del Settore Urbanistica le verifiche, come sarebbe evincibile dalla pagina 44 della proposta conseguentemente elaborata, avrebbe certificato quanto all’"..osservazione numero 135 P.M.G. ed altri (tav. 24) – Verifica del Progettista: sulla base delle verifiche oggettive, di cui alle risultanze conclusive ed ai grafici allegati, si attesta che l’area oggetto dell’osservazione, ha i caratteri di Z.T.O. B…".
Il Commissario ad acta con i poteri del Consiglio Comunale, con delibera del 18 maggio 2004 numero 28, ha adottato le "..determinazioni consequenziali all’articolo 4 del decreto dell’Assessore Regionale Territorio ed Ambiente del 4 novembre 2003.." dichiarando la sussistenza dei requisiti di Zona B, nelle aree oggetto di quelle osservazioni per le quali la "riverifica" aveva dato esito positivo.
Il Dipartimento ed il Consiglio Regionale dell’Urbanistica quindi, rispettivamente con la proposta del 29 settembre 2004 e col voto del 24 novembre 2004, avrebbero espresso parere favorevole all’integrazione del Piano discendente dalla "riverifica" effettuata dal Commissario ad acta con i poteri del Consiglio Comunale (condividendo, per quanto di interesse, la proposta di integrale accoglimento, dell’osservazione numero 135).
L’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, con decreto dirigenziale del 18 gennaio 2005, ha disposto "..l’integrazione del decreto 4 novembre 2003 concernente approvazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Acireale.." in coerenza, come si legge negli articoli 1 e 2 di tale decreto, col contenuto della delibera del Commissario ad acta del 18 maggio 2004, della proposta di parere del 29 settembre 2004 del DRU e del voto del CRU del 24 novembre 2004, costituenti "..parte integrante.." del medesimo decreto di approvazione (sicché3, il terreno di proprietà della ricorrente sarebbe stato integralmente incluso all’interno nella Zona Territoriale Omogenea B).
Il procedimento di formazione dello strumento urbanistico in tal modo, si sarebbe concluso anche per le aree interessate dalle osservazioni oggetto di riverifica, con il conseguente adempimento delle formalità di pubblicazione del Piano e del relativo decreto di approvazione.
L’articolo 4 del decreto dirigenziale del 18 maggio 2005 avrebbe, poi, onerato il Comune di Acireale ad effettuare gli adempimenti consequenziali all’integrazione del Piano, consistenti nella trasposizione da parte del Progettista delle modifiche discendenti dall’intervenuta integrazione, sugli elaborati grafici del Piano Regolatore.
Il Settore Urbanistica quindi, all’esito di tale attività, con nota del 17 giugno 2005, avrebbe inoltrato al Consiglio Comunale una proposta di semplice "… presa d’atto degli elaborati di P.R.G…", corretti e trasmessi dal Progettista.
Il Consiglio Comunale, con delibera dell’11 maggio 2006, avrebbe approvato l’atto di indirizzo, precisando che "..il Consiglio Comunale si dovrà esclusivamente pronunciare sulla corretta trasposizione delle modifiche apportate dall’ultimo e definitivo decreto di approvazione da parte dell’ARTA..".
Il Consiglio in particolare, per quanto di specifico interesse, con delibera del 9 aprile 2009 n. 40, avrebbe esaminato gli elaborati della Tavola 24, all’interno della quale ricade il terreno di proprietà dell’odierna ricorrente, disponendo la presa d’atto e la trasposizione dell’osservazione numero 135.
Con tale delibera – pur avendo in via preliminare evidenziato che il Commissario ad acta con i poteri del Consiglio Comunale aveva già accertato in sede di riverifica la sussistenza dei requisiti di Zona B per l’area in argomento, accogliendo l’osservazione, e che il Consiglio Regionale dell’Urbanistica aveva reso parere favorevole sulla riverifica e sull’accoglimento dell’osservazione, con la conseguente integrazione del Piano a seguito dell’approvazione del decreto dirigenziale del 18 gennaio 2005 – ha, però, deliberato una presa d’atto parziale dell’osservazione, limitando la visualizzazione della Zona B alle particelle 59, 119, 135, 174, 122 (ed in tal modo, escludendo dalla medesima Zona la particella numero 281, che occupa gran parte del terreno).
Il Consiglio, successivamente, con delibera del 20 aprile 2009 numero 42, dopo aver richiamato le delibere di presa d’atto delle varie osservazioni, tra le quali per quanto di interesse anche quella del 9 aprile 2009, ha deliberato la complessiva presa d’atto "..delle modifiche e delle correzioni richieste con i decreti di approvazione n. 1270/03 e n. 20/2005 e apportate agli elaborati costituenti il Piano Regolatore Generale dal progettista Arch. Marcello Leone…", deliberando di "..dare mandato all’Ufficio in collaborazione del progettista, di riportare in via definitiva sugli elaborati di piano le suddette modifiche..".
Parte ricorrente, con il ricorso in epigrafe, ha impugnato i detti provvedimenti, affidandosi ai seguenti motivi di gravame:
1.- Violazione della legge regionale 27 dicembre 1978 n. 71 recante "Norme integrative e modificative della legislazione vigente nel territorio della Regione siciliana in materia urbanistica" – Violazione dei decreti dirigenziali dell’Assessorato Regionale al Territorio ed Ambiente del 4 novembre 2003 e del 18 gennaio 2005 – Violazione del principio del giusto procedimento – Violazione del divieto di non aggravamento – Violazione del principio di tipicità e nominatività – Eccesso di potere per carenza di potere, contraddittorietà interna ed esterna, erroneità e falsità dei presupposti; illogicità; sviamento.
L’amministrazione, dopo la "presa d’atto degli elaborati del Piano Regolatore Generale come modificato con i decreti di approvazione n. 1270/03 e n. 20/05..", avrebbe dovuto limitarsi a trasporre sui medesimi elaborati, le previsioni urbanistiche concernenti le parti del territorio comunale interessate dalla riverifica delle osservazioni, divenute efficaci a seguito dell’integrazione dello strumento disposta con decreto dirigenziale del 18 gennaio 2005.
Al contrario, avrebbe di fatto illegittimamente "riaperto" il procedimento di formazione ed approvazione del Piano Regolatore, con un imprevisto quanto irrituale rigetto dell’osservazione numero 135.
Inoltre, in spregio alle disposizioni legislative calendate, avrebbe adottato le proprie determinazioni sull’osservazione numero 135, in sede di adozione del Piano, proponendone il rigetto mediante controdeduzioni non condivise successivamente dall’amministrazione regionale.
1.a) Il Consiglio comunale, inoltre, essendo peraltro trascorsi oltre tre anni dal decreto integrativo del Piano, con le delibere impugnate, piuttosto che effettuare la semplice trasposizione dell’osservazione numero 135, le avrebbe sostanzialmente nuovamente riesaminate e riverificate.
La presa d’atto, disposta dalla Regione in sede di approvazione, incidendo non sugli elaborati di Piano ma sul merito delle osservazioni, sarebbe stata del tutto stravolta e i provvedimenti regionali e comunali, che ne costituivano il presupposto, sarebbero stati violati e travisati, con conseguente eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà esterna.
1.b) Infine, l’attività amministrativa del Comune sarebbe affetta da eccesso di potere per contraddittorietà interna fra motivazione delle delibere ed effettivo contenuto dispositivo delle stesse, ove si consideri che la presa d’atto sarebbe stata adottata, "..in ottemperanza al suddetto atto di indirizzo.." del Consiglio Comunale dell’11 maggio 2006 (cfr. pagina 28 della delibera del 20 aprile 2009), che avrebbe invece violato apertamente, nonché allo scopo di procedere alla mera "..visualizzazione delle osservazioni al PRG.." (cfr pagina 25 della medesima delibera), che, al contrario, sarebbero state illegittimamente riverificate.
Ulteriore sintomo dell’eccesso di potere per contraddittorietà interna deriverebbe dal confronto tra l’articolo 1 e l’articolo 2 della delibera del 20 aprile 2009, poiché, mentre col primo si sarebbe disposto di prendere atto delle modifiche e delle correzioni richieste con i decreti dirigenziali di approvazione ed integrazione del Piano Regolatore Generale ed inserite sugli elaborati dal Progettista, con il secondo si sarebbe dato mandato all’Ufficio Urbanistica, in collaborazione col Progettista, di riportare sugli elaborati di Piano, le medesime modifiche e correzioni.
2.- Violazione del Decreto Ministeriale del 2 aprile 1968 numero 1444 recante "Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765" – Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà sotto altro profilo – Difetto di motivazione.
L’articolo 2 di tale decreto considera Zone Territoriali Omogenee B "..le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq..".
Nel caso di specie, l’intero comparto all’interno del quale ricade il terreno di proprietà della ricorrente – come ha correttamente attestato tanto il tecnico incaricato dai danti causa della ricorrente, con la perizia giurata allegata all’osservazione, quanto la stessa amministrazione comunale, in sede di riverifica dell’osservazione – avrebbe tutti i caratteri di densità edilizia e territoriale propri delle Zone Territoriali Omogenee B (come è peraltro evidente, da un semplice esame dell’aerofotogrammetria del comparto medesimo), motivo per il quale l’osservazione sarebbe stata integralmente accolta tanto dall’amministrazione comunale, in sede di riverifica, quanto dall’amministrazione regionale in sede di integrazione, senza che sia stato mai neppure accennata l’ipotesi di un accoglimento parziale, ovvero di una modifica del suo contenuto.
Costituitosi, il Comune ha concluso per l’inammissibilità e/o l’irricevibilità e, comunque, l’infondatezza del ricorso
L’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente ha invece concluso con la richiesta di pronuncia di estraneità dal giudizio.
II. Va preliminarmente accolta la domanda di declaratoria di estraneità dal giudizio dell’Assessorato intimato, posto che l’attività di cui parte ricorrente dubita della legittimità è stata posta in essere esclusivamente dal Comune resistente.
III. Non si prestano ad essere accolte le preliminari eccezioni di tardività del gravame frapposte dal Comune.
La prima, in quanto riferita alla mancata impugnativa nei termini del decreto del 4.11.2003 di approvazione del piano regolatore, appare infondata, posto che le doglianze del ricorso si rivolgono alla successiva attività del Comune.
Non modifica l’assunto la dedotta circostanza secondo la quale parte ricorrente, o i suoi danti causa, non avrebbero proposto opposizione avverso la destinazione impressa alla particella 281, poiché, secondo la prospettazione delle tesi contenute nel ricorso, la detta opposizione comunque la ricomprenderebbe, posto che sarebbe stata avversata (e dall’Assessorato regionale considerata) la destinazione dell’intero comparto.
Infondata é anche la seconda eccezione, posto che, a prescindere da ogni altra considerazione, il Comune deduce che il ricorso, notificato soltanto il 18.11.2009, sarebbe stato introdotto (come in effetti è) dopo i sessanta giorni dalle delibere dell’8 e 20 aprile 2009, oggetto principale delle doglianze contenute in ricorso, senza, però, fornire prova della tempestiva o prossima pubblicazione di detti atti o della loro conoscenza comunque acquisita da parte della ricorrente.
Ed invero, il comma 1 dell’art. 64 c.p.a. stabilisce che "spetta alle parti di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni".
La circostanza, posto che si tratta di documenti nella esclusiva disponibilità dell’Amministrazione resistente, non può essere oggetto di approfondimento istruttorio, in quanto non si versa, in ogni caso, nelle ipotesi dei "chiarimenti o documenti" di cui al comma 1 dell’art. 63 c.p.a. richiedibili dal giudice, ovvero, analogamente, delle "informazioni" nella disponibilità della p.a., di cui al comma 3 dell’art. 64 c.p.a., sicché il giudizio va risolto secondo il principio di cui ai primi due commi di detto ultimo articolo, ponendo a fondamento della decisione quanto offerto quale prova in sede di eccezione da parte dell’Amministrazione.
Del resto, parte ricorrente esibisce già in sede di ricorso le attestazioni di pubblicazione, non contestate dal Comune, secondo le quali la delibera n. 40/2009 appare essere stata pubblicata sino all’8.9.2009, mentre la n. 42/2009 sino al 27.9.2009, sicché, tenendo in debito conto la sospensione feriale per la prima deliberazione, la notifica del ricorso, avvenuta il 14.11.2009, appare del tutto tempestiva.
IV. E’ possibile, a questo punto, scrutinare il merito del ricorso.
Le doglianze ivi contenute si appuntano, essenzialmente, nella mancata adozione, da parte del Comune, delle prescrizioni impartite dalla Regione in sede di approvazione del P.R.G., in riferimento all’osservazione n. 135.
Con la stessa, i germani Pennisi, proprietari di particelle limitrofe alla n. 281, hanno lamentato la mancata destinazione dell’area di loro proprietà a zona "B", diversamente classificata e vincolata.
Con deliberazione consiliare n. 28 del 18.5.2004, il commissario ad acta nominato dalla Regione in sostituzione del consiglio comunale, ha riconosciuto i caratteri della detta destinazione, eseguendo, di fatto, quanto dalla Regione richiesto in sede di approvazione.
L’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, con decreto dirigenziale del 18 gennaio 2005, ha disposto "..l’integrazione del decreto 4 novembre 2003 concernente approvazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Acireale", sicché, il terreno di proprietà della ricorrente sarebbe stato integralmente incluso all’interno nella Zona Territoriale Omogenea B.
Asserisce parte ricorrente che il procedimento di formazione dello strumento urbanistico, in tal modo, si sarebbe concluso anche per le aree interessate dalle osservazioni oggetto di riverifica, con il conseguente adempimento delle formalità di pubblicazione del Piano e del relativo decreto di approvazione.
L’articolo 4 del decreto dirigenziale del 18 maggio 2005 avrebbe, poi, onerato il Comune di Acireale ad effettuare gli adempimenti consequenziali all’integrazione del Piano, consistenti nella trasposizione da parte del Progettista delle modifiche discendenti dall’intervenuta integrazione, sugli elaborati grafici del Piano Regolatore.
Il Consiglio, in particolare, per quanto di specifico interesse, con delibera del 9 aprile 2009 n. 40, ha esaminato gli elaborati della Tavola 24, all’interno della quale ricade il terreno di proprietà dell’odierna ricorrente, disponendo la presa d’atto e la trasposizione dell’osservazione numero 135.
Con tale delibera, tuttavia, il Consiglio ha deliberato una presa d’atto asseritamente parziale dell’osservazione, limitando la visualizzazione della Zona B alle particelle 59, 119, 135, 174, 122 (ed in tal modo, escludendo dalla medesima Zona la particella n. 281, che occupa gran parte del terreno).
Il Consiglio, successivamente, con delibera del 20 aprile 2009 n. 42, ha preso atto "..delle modifiche e delle correzioni richieste con i decreti di approvazione n. 1270/03 e n. 20/2005 e apportate agli elaborati costituenti il Piano Regolatore Generale dal progettista Arch. Marcello Leone…", deliberando di "..dare mandato all’Ufficio in collaborazione del progettista, di riportare in via definitiva sugli elaborati di piano le suddette modifiche..".
IV.a.) Dalla ricostruzione sintetica del fatto emerge che l’opposizione n. 135 è stata accolta e resa esecutiva anche dal Comune.
La questione, quindi, si appunta sulla circostanza, oggetto di contestazione, secondo la quale la particella n. 281 sia in essa ricompresa.
E’ indubbio che su di essa, all’epoca dell’adozione di tutti gli atti sopra citati, non insisteva la proprietà dei soggetti opponenti, essendo quest’ultima appartenente alla Provincia Domenicana dei Frati Predicatori.
Come affermato dal Comune, e come documentato, l’acquisto della particella n. 281 da parte della ricorrente risale al 12.5.2009, giusta permuta repertoriata al n. 6.199 Notaio Grassi Bertazzi.
Asserisce, per altro, il Comune che la destinazione a verde della particella n. 281 sia coerente, in quanto inserita all’interno di un vasto parco di pertinenza del Convento San Biagio, appartenente alla detta Congregazione.
Ciò posto, occorre verificare quanto sostenuto da parte ricorrente, vale a dire che l’osservazione n. 135, pur provenendo dai sigg. Pennisi, conteneva il riferimento all’intera zona e, quindi, anche alla particella n. 281.
La questione è dirimente, sia in termini di legittimazione della ricorrente, sia, ovviamente, per la risoluzione del merito.
E’ certamente incontestabile che l’osservazione assunta al n. 135, riferendosi espressamente alla perizia giurata alla stessa allegata e citando espressamente i confini dell’area in questione ("Via Jacopone da Todi, Via Guido Gozzano, Via Vittorio Alfieri e la strada di P.R.G. adiacente la casa correzionale per minori e il convento di S. Biagio"), si rivolga al comparto nella sua interezza.
Ed invero, come in detta opposizione specificato, i detti confini "costituiscono il limite naturale del comparto in oggetto", da includere "necessariamente in Z.T.O. B poiché rispetta ampiamente i parametri di cui all’art. 2" del D.M. n. 1444/68".
Vero è, per altro, ma non avrebbe senso una diversa richiesta, che l’opposizione conclude con la richiesta di riclassificazione del solo lotto di proprietà degli esponenti.
A maggior chiarimento delle intenzioni dei Sigg. Pennisi, è versata in atti la nota del 7.7.2004, con la quale, a fronte di un errore esecutivo successivo al provvedimento commissariale n. 28/04, poi emendato dal Comune, gli stessi si dolgono della mancata inclusione dell’area da destinare a zona "B" la diversa particella n. 289.
Quindi, in quest’ultima nota, non è sicuramente presente la particella n. 281.
La circostanza dirimente, però, si ricava da altra considerazione.
Il D.A. 18.1.2005, della cui mancata esecuzione, in buona sostanza, parte ricorrente si duole, ha avallato il contenuto delle deliberazione n. 28 del 18.5.2004.
In particolare, al punto 2) "Descrizione", il detto Decreto così stabilisce: "premesso quanto sopra, con la deliberazione n. 28 del 18.5.2004, facendo proprie le valutazioni espresse dal Progettista e dall’U.T.C., il commissario ad acta si è determinato nei termini seguenti: 2.1) Osservazioni…. 135… riguardanti la verifica della sussistenza o meno dei requisiti della zona B. E’ stata verificata la sussistenza dei requisiti di zona B per le seguenti osservazioni e/o opposizioni:… 135… ".
E di seguito.
"3) Considerazioni.
Relativamente alle osservazioni e/o opposizioni di cui ai superiori punti 2.1) e 2.2), si prende atto della verifica della sussistenza o meno dei requisiti di zona B, nonché della verifica della riclassificazione delle aree di verde agricolo, effettuate dal progettista del PRG e dal responsabile dell’U.T.C."
Il provvedimento conclude, come rappresentato dalle parti, con la rettifica del precedente Decreto del 5.5.2003 relativamente ai punti sopraindicati.
La deliberazione n. 28/04 del commissario ad acta del comune di Acireale è stata ritenuta, per altro, parte integrante del detto provvedimento assessorile.
Se così é, se cioè il provvedimento di approvazione può dirsi sovrapponibile alla deliberazione commissariale, la dubbia questione va risolta tenendo conto della decisione da quest’ultimo assunta.
Non v’è dubbio che la delibera motivi richiamando espressamente la proposta del progettista n. 10 del 18.5.2004, il quale, in riferimento all’opposizione n. 135, dopo averla così descritta "la Ditta è proprietaria di un’area ricadente all’interno di un comparto limitato fra le Vie J. Da Todi, Via Gozzano, Via Alfieri nonché la strada di P.R.G. adiacente la casa correzione per minori. Sostiene la ditta che il comparto rispetta i limiti di zona "B" di cui al D.M. 1444/68 e che pertanto l’area destinata a edificio scolastico vada rivista secondo la previsione suddetta", così conclude, in sede di verifica (con terminologia, per altro, utilizzata per tutte le osservazioni): "sulla base delle verifiche oggettive di cui alle risultanze conclusive e ai grafici allegati, si attesta che l’area oggetto dell’osservazione ha i caratteri di Z.T.O. B".
L’Amministrazione non esibisce atti istruttori diversi, limitandosi a produrre il procedimento di riverifica del maggio 2005 (cfr. all. 9 alla costituzione in giudizio), successivo, quindi sia all’istruttoria che alla deliberazione n. 28/2004; sicché si deve concludere che la valutazione oggettiva, in assenza di altre schede valutative, è stata effettuata, per come può ricavarsi dalla proposta che riferisce di valutazioni oggettive riferite alle risultanze conclusive e ai grafici allegati, sulla rappresentazione fornita in sede di osservazione.
Ciò posto, in disparte l’allegazione grafica, invero approssimativa e non chiara per come esibita dalle parti (in buona sostanza, nell’area delimitata nell’osservazione non emergono con chiarezza sia la denominazione dei confini, sia, soprattutto, quale particelle catastali siano in essa presenti), un dato è incontestabile e cioè che l’osservazione, secondo i calcoli allegati, che riferiscono di un indice di copertura pari a 20,45% relativo ad una superficie di 63.131,75 mq, è riferita all’intero comparto, nella quale, come non è contestato, la particella n. 281 è contenuta con una superficie pari a circa 9.000 mq.
Coerentemente con le premesse, quindi, al di là del manifestato specifico interesse dei soggetti che hanno proposto l’opposizione, il riferimento è invero complessivo e, come tale, deve dirsi, è stato trasfuso nel provvedimento commissariale n. 28/004, prima, e, per quanto sopra chiarito, nel D.A. del 18.1.2005, approvativo del P.R.G..
IV.b) Se così è, intanto, è infondata l’ulteriore eccezione preliminare frapposta dal Comune intimato, secondo il quale parte ricorrente difetterebbe dell’interesse processuale, in quanto soggetto non opponente al P.R.G. (o avente causa dello stesso), posto che l’aver stabilito che anche l’area di attuale proprietà della stessa rientra nella qualificazione derivante dall’accoglimento dell’osservazione riguardante l’intero comparto, le conferisce la titolarità non per avversarne il rigetto (nel qual caso l’eccezione avrebbe avuto possibilità di positivo apprezzamento), ma per contestare la mancata effettiva attuazione, posto che ciò che rileva, ovviamente, non è l’essere stato il titolare dell’azione procedimentale, quanto l’interesse derivante dall’essere proprietario di un’area la cui destinazione, in sede di approvazione del P.R.G. è stata modificata in maniera favorevole.
IV.c) Deriva ulteriormente la fondatezza del primo motivo di gravame, a mente del quale, sostanzialmente, è con l’approvazione del P.R.G. che si conclude l’esame delle osservazioni, sicché lo strumento urbanistico si completa proprio con le eventuali modifiche derivanti dal loro accoglimento.
Come questa stessa Sezione ha già reiteramente chiarito (cfr. T.A.R. Catania, I, 14.4.2011, n. 928; 9.12.2008. n. 2323; 30.1.2007, n. 179; 6.9.2007, n. 1395), "le osservazioni presentate dai privati nei confronti di un piano regolatore in itinere sono finalizzate a consentire che il punto di vista del soggetto potenzialmente leso assuma rilevanza e venga adeguatamente considerato, in modo che l’amministrazione si determini correttamente e compiutamente in omaggio ai principi di imparzialità e di buon andamento ( art. 97 Cost.) che devono presiedere all’esercizio dell’azione amministrativa.
Le predette osservazioni, che non costituiscono mezzi di gravame, atteggiandosi invece a strumenti di collaborazione procedimentali (ex pluribus, Cons. Stato, sez. IV, 28 settembre 1998, n. 1224; 16 marzo 1998, n. 437; 16 maggio 1996, n. 566; 16 novembre 1993, n. 1016), si inseriscono nell’iter di formazione dello strumento urbanistico che si conclude con l’approvazione dello strumento stesso, con la conseguenza che i vizi relativi al mancato recepimento delle osservazioni o al loro rigetto possono essere fatti valere esclusivamente in sede di approvazione del piano regolatore generale, momento in cui diviene attuale la lesione (Cons. St., sez. II, 17 aprile 1995, n. 2730), tanto più che le determinazioni dell’amministrazione comunale circa le osservazioni o opposizioni al piano regolatore in itinere non sono neppure vincolanti per l’autorità regionale (Cons. St., sez. IV, 21 giugno 1998, n. 553) ".
Coerentemente, quindi, posto che non è il mancato accoglimento dell’opposizione ad essere stato impugnato, ma l’asserita mancata attuazione successiva all’approvazione, si ribadisce, sussiste la legittimazione a proporre l’azione in capo alla ricorrente.
Risulta, inoltre, apprezzabile positivamente quanto dalla stessa sostenuto, in tema di mancata applicazione del Comune in spregio al provvedimento conclusivo di approvazione, sempre possibile, ovviamente, ma mediante una vera e propria riedizione del potere e secondo l’articolata procedura di formazione dello strumento urbanistico.
Conclusivamente, il ricorso va accolto e, per l’effetto, vanno annullati i provvedimenti impugnati.
La complessità della vicenda suggerisce di compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione dal giudizio dell’intimato Assessorato Regionale al Territorio ed Ambiente, lo accoglie.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.