Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso a questo Tribunale, notificato il 20 aprile 2009 e depositato il successivo 22 aprile, il dr. F., nella qualità di titolare della Farmacia "D.R." afferente la sede n. 1 ed ubicata in Comune di Rufina, via Piave, 19/21, in prossimità del Comune di Pontassieve, a circa 300 m. dall’abitato della relativa frazione di Montebonello, esponeva che dopo la proposta di revisione della pianta organica e di ridefinizione delle sedi n. 1 e n. 3, avanzata nel luglio 2008 da parte del Consiglio Comunale di Pontassieve, in cui l’abitato della frazione sarebbe rientrato nella sede n. 3, afferente la farmacia comunale, ed adottata prima ancora della pronuncia dell’Associazione Titolari di Farmacia che era stata interpellata, seguivano il parere negativo dell’Ordine dei Farmacisti e la deliberazione di Giunta Regionale n. 82 del 9 febbraio 2009, che accoglieva invece detta proposta in relazione ad un nuovo assetto della viabilità ed al miglioramento dell’assistenza farmaceutica, richiamando il parere favorevole espresso dall’Ausl 10 nel corso del procedimento.
Il ricorrente, quindi, chiedendo l’annullamento di tale deliberazione regionale nella parte in cui riguardava la delimitazione delle sedi farmaceutiche n. 1 e 3 del Comune di Pontassieve, lamentava, in sintesi, quanto segue.
"I) Violazione dell’art. 16 comma 3 e 4 l.r.t. 16/2000 e s.m.i. Violazione del giusto procedimento per omessa valutazione dei pareri resi dagli organi consultivi. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti".
Non era stato considerato dalla Regione che sia l’Associazione dei titolari di Farmacia della Provincia di Firenze sia il Consiglio dell’Ordine professionale avevano espresso pareri negativi sulla proposta di revisione in questione né era noto l’esito dell’istruttoria in relazione al parere dell’AUSL competente e come si fosse pervenuto a diversa determinazione rispetto alla conclusione degli organi consultati, con conseguente difetto di motivazione sul punto.
"II) Violazione ed errata applicazione dell’art. 1 della l. 475/68 e s.m.i. Violazione dei principi che regolano la pianificazione farmaceutica. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Travisamento. Difetto di istruttoria. Illogicità. Irragionevolezza.".
Non risultava correttamente perseguito l’interesse pubblico a conseguire un’adeguata ed efficiente assistenza farmaceutica sulla base della situazione demografica e della viabilità esistenti.
Nel caso di specie, il centro abitato della frazione di Montebonello si trova al confine tra i Comuni di Pontassieve e Rufina e la farmacia del ricorrente, ricompresa nel territorio di quest’ultimo Comune, è situata a poche centinaia di metri da tale frazione, con agevole accesso degli abitanti di quest’ultima. Non sussistevano quindi, per il ricorrente, i presupposti per la futura ubicazione nella frazione di un nuovo presidio farmaceutico derivante dalla ridelimitazione della sede, data l’adeguata assistenza a tutta la zona che già l’attuale assetto assicurava.
Il riferimento nel provvedimento impugnato alla circostanza per la quale la nuova ridelimitazione trovava causa e ragione nel miglioramento della viabilità a seguito del rifacimento della strada Colognonese che collega Pontassieve a Montebonello, in realtà, non era pertinente, in quanto non si era dato luogo ad un nuovo assetto della viabilità ma solo all’asfaltatura ed al rifacimento di alcune scarpate né da ciò era derivato un peggioramento dell’accessibilità all’assistenza farmaceutica tale da giustificare la previsione dell’istituzione di un nuovo presidio nella frazione.
Sotto altro profilo, poi, il ricorrente lamentava che la farmacia da lui gestita non era stata minimamente considerata nell’istruttoria e la ridelimitazione approvata era stata deliberata all’esclusivo scopo di consentire l’apertura di un nuovo esercizio farmaceutico nella frazione di Montebonello, con conseguente sottrazione di bacino di utenza alla "Farmacia F." ed evidente sperequazione, prima inesistente, tra i residenti nell’ambito territoriale della sede n. 1 (passati da 6.637 a 5070) e n. 3 (aumentati da 5546 a 7113).
"III) Violazione dell’art. 3 L. 241/1990. Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Irragionevolezza".
Pur avendo natura di atto programmatorio, la delibera impugnata aveva omesso la motivazione in ordine alla mancata considerazione dei pareri discordanti ricordati nel primo motivo di ricorso, non potendosi considerare sufficiente il mero rinvio al "nuovo assetto della viabilità", che, come visto, era in realtà inesistente. Se poi sussistevano altre ragioni diverse da quelle topografiche o demografiche, la motivazione doveva essere molto più articolata, secondo quanto concluso dalla giurisprudenza in tale settore, considerando anche che risultava assente l’indicazione delle ragioni che avevano indotto l’AUSL n. 10 di Firenze a presentare la proposta di revisione poi approvata. A ciò si aggiungeva la considerazione per la quale la modifica proposta era stata giustificata dal Comune di Pontassieve all’esclusivo ed espresso scopo di attuare sulla base del criterio urbanistico un possibile futuro decentramento tramite l’istituzione di una proiezione ex art. 17 l.r.t. 16/2000 nella suddetta Frazione di Montebonello, come da delibera comunale n. 85/2008 e nota esplicativa di detto Ente dell’8.8.2008, ove non si indicavano carenze e/o insufficienze nell’erogazione del servizio di assistenza farmaceutica che giustificassero la richiesta revisione.
"IV) Eccesso di potere per sviamento. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione del principio di imparzialità dell’azione amministrativa".
La modifica delle sedi era finalizzata esclusivamente alla futura apertura di un nuovo presidio nella suddetta frazione, alterando l’equilibrio concorrenziale tra le farmacie esistenti.
In alternativa, secondo il ricorrente, poteva essere istituita una proiezione farmaceutica nella frazione, lasciando inalterate le delimitazioni delle sedi già esistenti, con coinvolgimento dei titolari delle sedi viciniori non comunali n. 4 e 5, se il titolare della sede n. 1 avesse rinunciato. Invece, si era dato luogo ad un evidente forzatura per includere la frazione nella sede n. 3, dando luogo ad una sorta di corridoio corrispondente al tracciato della via Colognonese per mettere in comunicazione Montebonello con l’ambito territoriale di nuovo riferimento della sede n. 3.
Ciò comportava anche la violazione del principio del buon andamento di cui all’art. 97 Cost., nel senso sviluppato da recente giurisprudenza.
Si costituiva in giudizio la Regione Toscana, chiedendo la reiezione del ricorso, come illustrato in successiva memoria per l’udienza pubblica, originariamente fissata per il 20 gennaio 2011, in prossimità della quale anche il ricorrente depositava memoria ad ulteriore illustrazione delle proprie tesi.
In tale occasione, però, era disposto rinvio per la proposizione di motivi aggiunti.
Con atto ritualmente notificato e depositato il 12 gennaio 2011, infatti, il ricorrente proponeva motivi aggiunti dopo aver conosciuto il verbale dell’incontro congiunto ex art. 16 comma 4 della l.r. 16/2000 tra Comune di Pontassieve, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Firenze e Azienda USL 10, depositato in giudizio il 10 dicembre 2010.
Riportando integralmente i motivi del ricorso introduttivo, il ricorrente lamentava ulteriormente quanto segue.
"I) Violazione dell’art. 1 L. 475/68. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Travisamento. Difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 3 L. 241/1990. Irragionevolezza".
Non era stato applicato il c.d. "criterio urbanistico", in quanto non risultavano mutate esigenze della popolazione in relazione alla viabilità, dato che, per quanto sopra evidenziato, non c’era stata alcuna modifica sostanziale. Anzi, la nuova delimitazione peggiorava la qualità dell’assistenza farmaceutica per gli abitanti della frazione di Montebonello, contrariamente a quanto emerso nel parere dell’AUSL in corso di istruttoria, che, sul punto, era privo di approfondimento.
Il ricorrente, quindi, concludeva la sua esposizione, evidenziando che la ridelimitazione deliberata comprometteva seriamente gli interessi della farmacia da lui gestita e non assicurava la continuità dell’assistenza farmaceutica. Inoltre il parere dell’AUSL era insufficiente a superare le contrarie deduzioni istruttorie riconducibili a quanto rappresentato dal Consiglio dell’Ordine dei Farmacisti.
In prossimità della pubblica udienza del 5 luglio 2011 entrambe le parti costituite depositavano memorie, il ricorrente anche di replica, ad ulteriore sostegno delle rispettive tesi difensive.
A tale pubblica udienza, quindi, la causa era trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Il Collegio rileva che il ricorrente, ha trattato spontaneamente il profilo relativo al suo interesse a ricorrere (pag. 4 del ricorso), evidenziando che, in quanto titolare della sede viciniore alla località Montebonello, ancorchè ubicata in un diverso ambito comunale, avrebbe vantato un precipuo interesse ad una corretta pianificazione farmaceutica, nel rispetto dei principi generali che presiedono alla programmazione e dei precetti costituzionali di imparzialità e buon andamento della p.a., con ciò, però, non evidenziando la violazione di una sua specifica posizione giuridica soggettiva derivante immediatamente dall’adozione della delibera impugnata.
Aggiungeva poi il ricorrente, nel corso dell’esposizione (pag. 9 del ricorso), che la ridelimitazione delle sedi non sarebbe stata finalizzata "a soddisfare il pubblico interesse" e a sopperire a situazioni di carenza nell’assistenza farmaceutica, ancora una volta, però, ponendo a fondamento della sua iniziativa interessi attuali soltanto di ordine generale e non specifico. Inoltre, il ricorrente precisava anche che la ridelimitazione fosse stata deliberata "…all’esclusivo scopo di consentire l’apertura di un nuovo esercizio farmaceutico…" (pag. 10 ricorso), senza indicare se tale esercizio risultava già aperto o se la sua apertura risultava già comunque avviata in seguito all’adozione della delibera regionale impugnata.
Proseguendo nell’esposizione, il ricorrente richiamava inoltre la circostanza per cui la ridelimitazione contestata era riconducibile ad "…un possibile futuro decentramento tramite l’istituzione di una proiezione ex art. 17 l.r.t. 16/2000 nella frazione di Montebonello" (pag. 12 ricorso), con ciò evidenziando, nuovamente, che il suo interesse qualificato – da lui rappresentato come contrario al decentramento, che avrebbe sottratto gran parte del suo bacino di utenza rappresentato dagli abitanti della frazione in questione – era dunque legato solo a possibili e future iniziative in tal senso.
Se così è, però, il Collegio rileva che il gravame si palesa inammissibile per carenza di interesse attuale alla sua proposizione.
Il Collegio, infatti, evidenzia che la giurisprudenza ha più volte confermato che in virtù dell’art. 100 cpc, applicabile anche al processo amministrativo, costituisce condizione per l’ammissibilità dell’azione, oltre alla titolarità di una situazione giuridica sostanziale di diritto soggettivo o di interesse legittimo, anche la sussistenza dell’interesse a ricorrere; tale interesse deve essere inteso non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il risultato perseguito ma, più specificamente, come interesse proprio del ricorrente al conseguimento di un’utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale), attraverso il processo, mediante il rispetto dei principi di concretezza e attualità della titolarità dell’interesse all’azione, che consentono possa dolersi dell’illegittimità degli atti amministrativi solo chi da essi riceva una lesione "immediata" e "certa", non essendo il ricorso giurisdizionale rimedio dato nell’interesse astratto della giustizia o per ottenere la mera enunciazione dei parametri di legalità dell’azione amministrativa, disancorati da un effettivo e non ipotetico vantaggio derivante al ricorrente nel caso in contestazione (Tar Campania, Sa, Sez. II, 24.909, n. 5038; Tar Sardegna, Sez. I, 10.12.07, n. 2214; Cons. Stato, Sez. VI, 28.3.03, n. 1634 e 6.3.02, n. 1371).
Ancora più in particolare, è stato precisato che il requisito dell’attualità dell’interesse non sussiste quando il pregiudizio derivante dall’atto amministrativo è meramente eventuale, e cioè quando l’emanazione del provvedimento non è di per sé in grado di arrecare una lesione nella sfera giuridica del soggetto né è certo che una siffatta lesione comunque si realizzerà in un secondo tempo e che, pertanto, è inammissibile il ricorso che tende ad ottenere una pronuncia di principio, che possa essere fatta valere in un futuro giudizio con riferimento a successivi comportamenti dell’Amministrazione, atteso che la tutela di un interesse strumentale deve aderire in modo rigoroso all’oggetto del giudizio, con carattere diretto e attuale (Cons. Stato, Sez. VI, 14.1.09, n. 111).
Ancor più nello specifico, è stato chiarito che al fine di determinare il connotato della concretezza e attualità dell’interesse a ricorrere, deve essere considerato che il requisito dell’"attualità" significa, sostanzialmente, che la lesione stessa non deve essere né potenziale né rimandata al verificarsi di un evento futuro, ma deve presentarsi, "illico et immediate", come "vulnus" dell’interesse inteso come impedimento al conseguimento del bene della vita al quale il ricorrente aspira (C.G.R.S., 6.3.08, n. 141).
Nel caso di specie, risulta impugnata la delibera di Giunta regionale indicata in epigrafe nella parte in cui vengono ridelimitate le circoscrizioni territoriali delle sedi farmaceutiche n. 1 e n. 3 del Comune di Pontassieve da parte di farmacista titolare di esercizio posto in altro Comune, sia pure confinante. In particolare, la ridelimitazione in questione interessa l’abitato della frazione di Montebonello, frazione del Comune di Pontassieve, posta però a circa 300 metri dalla farmacia del ricorrente.
Le doglianze del ricorrente, però, riguardano l’impostazione della modifica proposta e lamentano che l’inserimento della Frazione suddetta nella sede n. 3 e non più n. 1, oltre che disagevole per gli interessati, non era giustificata sostanzialmente da un miglioramento dell’assistenza farmaceutica ":::bensì all’esclusivo ed espresso scopo di attuare sulla base del criterio urbanistico un possibile futuro decentramento tramite l’istituzione di una proiezione ex art. 17 l.r.t. 16/2000 nella frazione di Montebonello".
Se così è, però, appare evidente che il ricorrente – che non è abitante della suddetta frazione né esercente farmacia inserita nell’ambito territoriale del Comune di Pontassieve che la comprende, secondo altri presupposti che qualificherebbero il suo interesse – si duole solo di un "possibile" e "futuro" decentramento che però, allo stato, non appare disposto in diretta relazione con il provvedimento impugnato.
Quella che il ricorrente individua come conseguenza diretta del provvedimento impugnato, definita nei motivi aggiunti quale l’apertura di un esercizio farmaceutico in loc. Montebonello, che comprometterebbe seriamente gli interessi della sua farmacia in Comune di Rufina, in realtà appare attualmente una mera preoccupazione legata a tale eventuale conseguenza, priva di elementi oggettivi idonei a confermarla nei termini di attualità sopra ricordati.
Non essendo ancora stato adottato un provvedimento di "proiezione" ex art. 17 l.r. n. 16/2000 cit., l’interesse al ricorso non si era ancora materializzato al momento della sola approvazione della delibera di Giunta regionale impugnata, eventualmente richiamabile a fondamento di tale futura iniziativa.
Si ricorda, infatti, che ai titolari di sedi di farmacie è riconosciuto l’interesse a ricorrere solo se la sede è direttamente incisa da provvedimenti di revisione (Cons. Stato, Sez. IV, 18.4.95, n. 251; TAR Calabria, Cz, Sez. I, 7.9.04, n. 1756).
Né risulta, nel caso di specie, che la sede della sua farmacia risulta spostata o che risultino spostate altre sedi, con conseguente assenza di individuazione di concretezza e attualità a ricorrere, nel senso sopra prospettato.
Lo stesso ricorrente, poi, nell’esposizione del terzo motivo di ricorso riconosce la natura di atto programmatorio del provvedimento di revisione impugnato. Ebbene, il Collegio ricorda che la mera natura programmatoria di un atto non legittima alla proposizione del ricorso giurisdizionale se il relativo provvedimento non è seguito da altro che concretamente lo attua incidendo negativamente sulla sfera giuridica dell’interessato.
Il ricorrente, poi, nella sua memoria di replica, attesta che gli unici motivi che hanno indotto l’Amministrazione e che sono desumibili dagli atti del procedimento si riferiscono ad un "possibile futuro decentramento riguardo alla frazione di Montebonello", con ciò confermando che le conseguenze paventate sono soltanto "possibili" e "future" – ma non attuali – e comunque legate ad un’attività istruttoria approfondita in ordine ai livelli di assistenza farmaceutica esistenti in Montebonello che non era stata ancora effettuata.
Alla luce di quanto dedotto, quindi, il ricorso ed i motivi aggiunti si palesano inammissibili, per difetto di interesse attuale.
Le spese del giudizio possono comunque compensarsi, attesa la novità e peculiarità della vicenda.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso ed i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili per carenza di interesse attuale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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