Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con due separati ricorsi, iscritti a ruolo generale n. 6592/1996 e n. 10004/1996, la ricorrente – proveniente dall’ex E.N.P.D.E.P., dove risultava in servizio di ruolo con la qualifica di Collaboratore Coordinatore e transitata alla USL RM/2 (oggi Azienda USL Roma A), ha impugnato i seguenti atti;
delibera della ASL RM/A n. 485 del 7 marzo 1996;
nota n. 4635 del 13 marzo 1996;
contratto in ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato sez. IV, n. 274/92, sottoscritto il 4 luglio 1995;
DPCM 18 maggio 1995;
nota Regione Lazio n. 6351 datata 8 agosto 1995;
delibera del direttore generale della ASL "Roma A" n. 1386 del 30 maggio 1996, comunicata con nota del 6 giugno 1996.
L’interessata sostiene, nel primo ricorso, che illegittimamente l’intimata amministrazione sanitaria – in pretesa esecuzione del contratto sottoscritto il 4 luglio 1995 dall’ARAN e dalle OO.SS. in sede di ottemperanza al giudicato di annullamento dell’art. 117 DPR 270/1987 – ha disposto, in uno con il recupero delle maggiori somme corrisposte dal "12 luglio 1987 ad oggi", l’annullamento dell’inquadramento nel decimo livello – posizione funzionale "direttore amministrativo" -; livello nel quale ella era stata collocata con determinazione della USL n. 1694 del 17 dicembre 1987 in applicazione delle regole fissate dall’art. 117 del DPR 270/1987 nella sua originaria formulazione (prima, cioè, che questo fosse annullato dal giudice amministrativo con varie sentenze del giudice di primo grado confermate in appello dal C.d.S. (con decisione della sez. IV, 12 marzo 1992, n. 274).
L’art. 117 citato prevedeva, infatti, nel suo testo originario, che, ai fini dell’inquadramento del personale transitato nel S.S.N. da altri Enti (come nel caso della ricorrente proveniente dall’INADEL), il dipendente possedesse soltanto una anzianità nella qualifica da almeno 5 anni: anzianità che la ricorrente dichiara(va) di possedere, in quanto inquadrata presso l’Ente di provenienza con la qualifica di Collaboratore Coordinatore, unitamente all’altro requisito costituito dall’incarico di Capo dell’Ufficio Coordinamento Attività Ambulatoriali.
Con delibera n. 485 del 7 marzo 1996, il direttore generale della USL Roma A) ha annullato la determina della USL n. 1694 del 17 dicembre 1987, che aveva inquadrato la ricorrente nella posizione funzionale di direttore amministrativo – X livello -, disponendo, altresì, il recupero delle maggiori somme corrisposte.
La ricorrente censura anche il contratto di ottemperanza sottoscritto il 4 luglio 1995 sostenendo che, allorquando si procedé alla stipula del contratto in applicazione della suddetta sentenza, le parti intesero modificare radicalmente il requisito della anzianità quinquennale indicata nella lettera b) dell’art. 117 riferendolo all’incarico e non più alla qualifica rivestita.
Si sono costituiti in giudizio l’ARAN e l’Azienda USL RM/A.
Con il secondo ricorso, la ricorrente impugna, altresì, la deliberazione n. 1386/1996 con la quale la ASL "Roma A" ha annullato e riproposto il precedente provvedimento n. 485 del 7 marzo 1996.
Si è costituita nel relativo giudizio la Azienda USL Roma A).
Come seguono i motivi di ricorso e le censure complessivamente proposte dalla ricorrente:
1)violazione della L. n. 70/1975, del DPR n. 761/1979, della L. n. 241/1990, del giudicato derivante dalla decisione della IV Sezione del Consiglio di Stato n. 274/1992 e delle decisioni del Tar Lazio, sez. I bis dalla stessa confermate, della sentenza Tar Lazio, sez. I bis, n. 1032/1994 e dei principi generali in materia di annullamento di atti amministrativi e di ripetizione dell’indebito nonché eccesso di potere sotto vari profili, difetto di motivazione e disparità di trattamento:
1.1)l’accordo stipulato in data 4 luglio 1995 ha stabilito, per la parte di interesse, criteri che esulano e differiscono rispetto alle statuizioni del giudicato di cui alla decisone del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 274 del 12 marzo 1992;
1.2)detto accordo, pur dichiarando di volersi attenere ai limiti del giudicato, ha introdotto elementi limitativi assolutamente non giustificati, che hanno portato all’esclusione della ricorrente dal beneficio dell’inquadramento nel X livello; segnatamente, esso ha previsto, in difformità dell’originario art. 117, lett. b, che l’anzianità quinquennale non fosse più riferita alla qualifica di Collaboratore Coordinatore, bensì, agli incarichi particolari previsti dalla stessa norma: in tal modo, è stata attuata non già l’ottemperanza del giudicato ma un formulazione completamente autonoma e diversa, contrastante con quella originaria;
1.3)l’anzianità quinquennale nel particolare incarico ricoperto, richiesta dalla nuova formulazione della norma, non trova riscontro in alcun dato normativo ed è, pertanto, il frutto dell’arbitraria ed ingiustificata volontà delle parti contraenti di limitare, a posteriori, l’ambito di applicabilità del beneficio in danno, addirittura, degli originari destinatari tra i quali la ricorrente;
1.4)modificare a posteriori la disposizione dell’art. 117, lett. b) del citato decreto, ricollegando l’anzianità quinquennale al particolare incarico, significa stravolgerla, violando le situazioni consolidate ed il principio dell’affidamento senza alcuna motivazione;
1.5)mentre per il conferimento del X livello la lett. b) richiede una anzianità di 5 anni nell’incarico, per il conferimento del IX e XI livello le lett. a) e b) non richiedono alcuna anzianità bensì unicamente lo svolgimento delle funzioni alla data del 20/12/1979;
1.6)illegittimamente l’accordo, in violazione dei criteri di cui alla decisione n. 284/1994, ha fatto discendere la previsione dell’anzianità di 5 anni, richiesta alla data del 20 dicembre 1979, negli incarichi anziché nel servizio svolto come Collaboratore Coordinatore;
1.7)la nuova limitazione è assolutamente immotivata in violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990.
1.8)l’annullamento o revoca degli atti amministrativi richiede anche concrete ragioni di pubblico interesse, diverse dal mero ripristino della legalità, che devono essere adeguatamente esternate, ancor più se l’autotutela viene esercitata a notevole distanza di tempo riformando in peius il trattamento economico ed al solo fine di consentire che sia respinto il gravame proposto avverso l’atto viziato impugnato;
1.9)la ASL doveva limitarsi ad effettuare mere proposte alla Regione Lazio, alla quale spettava adottare gli atti deliberativi in ordine all’applicazione del nuovo criterio di inquadramento di cui all’art. 117, lett. b): invece, il direttore generale della ASL ha esso stesso adottato il provvedimento annullando l’inquadramento della ricorrente;
1.10) la delibera n. 1386/1996 ha comportato che l’amministrazione non poteva incidere né sul trattamento di quiescenza né sul trattamento di previdenza della stessa in quanto il trattamento di fine rapporto e quello pensionistico devono essere liquidati avuto riguardo al trattamento di servizio in godimento all’atto del collocamento a riposo che, nella fattispecie, è appunto quello del X livello; l’amministrazione, pertanto, non poteva rideterminare in pieus i trattamenti di previdenza e quiescenza spettanti alla ricorrente;
1.11) sussiste, sotto altro profilo, anche il vizio di incompetenza posto che nella particolare situazione descritta la determinazione del trattamento pensionistico e di quiescenza spettava ai competenti istituti di previdenza e non già all’azienda USL, Roma A;
1.12)non è stata data comunicazione di avvio del procedimento di annullamento;
1.13)è stato violato l’affidamento della ricorrente sulla ragionevole sussistenza del diritto a percepire – in buona fede – gli emolumenti corrisposti utilizzati per il soddisfacimento dei bisogni di vita familiare;
Alla Camera di Consiglio del 29 agosto 1996, l’istanza incidentale di sospensione proposta nel secondo ricorso è stata accolta.
All’udienza del 18 maggio 2011 le cause sono state trattenute in decisione.
Motivi della decisione
Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione dei ricorsi in esame in ragione della loro connessione soggettiva ed oggettiva.
Nell’impugnare gli atti in epigrafe, la ricorrente sostiene che illegittimamente l’intimata amministrazione sanitaria – in pretesa esecuzione del contratto sottoscritto il 4 luglio 1995 dall’ARAN e dalle OO.SS. in sede di ottemperanza al giudicato di annullamento dell’art. 117 DPR 270/1987 – ha disposto l’annullamento dell’inquadramento nel decimo livello, posizione funzionale "direttore amministrativo"; livello nel quale ella era stata collocata con determinazione della USL in applicazione delle regole fissate dall’art. 117 del DPR 270/1987 nella sua originaria formulazione (prima, cioè, che questo fosse annullato dal giudice amministrativo con sentenza C.d.S. sez. IV, 12 marzo 1992, n. 274).
Il ricorso proposto avverso la deliberazione n. 485/1996 è, in parte qua, improcedibile.
La suddetta determinazione, con la quale l’amministrazione sanitaria aveva provveduto all’inquadramento della ricorrente previa verifica di possidenza dei requisiti soggettivi (esercizio di discrezionalità tecnica), è stata successivamente annullata dalla stessa amministrazione e sostituita con deliberazione ASL "Roma A" n. 1386 del 30 maggio 1996.
L’amministrazione sanitaria, con la citata deliberazione, ha annullato il precedente provvedimento n. 485/1996 (oggetto di impugnativa) modificando l’intero impianto motivazionale del precedente atto. Segnatamente, la ASL ha riconsiderato la posizione lavorativa della ricorrente, riesaminato il suo inquadramento ed esplicitato le ragioni di pubblico interesse sottese all’esercizio del potere di autotutela. Contestualmente, essa ha anche deciso di non procedere al recupero delle somme corrisposte alla dipendente, dando mandato per la denuncia dei fatti al Procuratore Generale della Corte dei Conti.
Appare evidente come il contenuto della deliberazione n. 1385 del 6 giugno 1996 non sia meramente confermativo della precedente determinazione n. 485/1996, costituendo piuttosto lo sbocco di un rinnovato procedimento amministrativo in cui sono stati riesaminati, da parte dell’amministrazione procedente, tutti i presupposti di fatto e di diritto inerenti la posizione professionale della ricorrente mediante verifica ed accertamento dei requisiti soggettivi richiesti dalla disciplina di settore e ritenuti utili per il corretto inquadramento. Atto di conferma, dunque, e non meramente confermativo, che la ricorrente ha opportunamente e tempestivamente impugnato avversandolo con i medesimi motivi di diritto dedotti con il primo gravame.
Il secondo ricorso – con cui viene impugnata la deliberazione n. 1386/1996 – ed il primo gravame nella parte in cui risultano impugnati gli atti presupposti alla deliberazione di inquadramento, sono, invece, fondati.
La ricorrente venne inquadrata, nel 1987, secondo quanto allora stabilito dall’art 117 del d.p.r. n° 270 del 1987, nel decimo profilo professionale, ai sensi della lettera b) di tale articolo: dalla data di entrata in vigore del presente decreto le sottoindicate figure professionali, tali in posizione di ruolo e con l’incarico formalmente attribuito delle funzioni a fianco di ciascuna figura indicate alla data del 20 dicembre 1979, vengono così inquadrate: b) collaboratori coordinatori titolari di ufficio della sede provinciale o con la titolarità di una sezione territoriale dell’Istituto nazionale delle assicurazioni di malattia, ovvero, titolari o reggenti di una sede o cassa mutua provinciale – 10° livello.
Il Consiglio di Stato con sentenza n° 274 del 1992 annullava il suddetto decreto, ritenendolo illegittimo, in quanto in maniera irrazionale si riferiva solo ad alcune categorie (i titolari e reggenti degli uffici provinciali).
Dall’annullamento in sede giurisdizionale, secondo quanto affermato dal Tar Lazio, nella sentenza n° 1032 del 1994, resa in sede di ottemperanza, trattandosi di annullamento di un regolamento che dava efficacia alla contrattazione collettiva non poteva che sorgere l’obbligo della esecuzione del giudicato in capo alle parti sociali, per una nuova contrattazione. "Le decisioni del giudice amministrativo che annullano disposizioni regolamentari, non possono avere altro effetto che quello di rimuovere la disposizione riconosciuta viziata, restituendo al governo ed alle parti sociali, nel caso di atto di recepimento di accordo di lavoro, il potere già invalidamente esercitato".
Sia la sentenza n° 274 del 1992 sia la successiva sentenza resa in sede di ottemperanza dal Tar Lazio n° 1032 del 1994 annullavano i criteri previsti dalla lettera b) del d.p.r. n° 270 del 1987, affidando quindi la successiva attività amministrativa al successivo riesercizio del potere che, in questo caso, trattandosi di decreto di attuazione della contrattazione collettiva doveva passare per una successiva attività di contrattazione.
Il nuovo contratto è stato sottoscritto il 471995. Tale contratto, espressamente qualificato "in ottemperanza" alle decisioni del Consiglio di Stato e del Tar Lazio riformulava la norma della lettera b) dell’art 117 estendendo l’inquadramento al decimo livello anche ai dirigenti di uffici centrali degli ex enti disciolti, confermando però che l’anzianità di cinque anni dovesse essere nella titolarità dell’ufficio; sono stati previsti, altresì, gli effetti del nuovo inquadramento dal luglio 1995, salvo per coloro che avevano proposto ricorso avverso tale decreto.
Nella premessa del contratto si fa espresso riferimento non solo agli effetti della sentenza e alla necessità di adeguarsi al giudicato, ma anche agli effetti sui rapporti in corso: "Considerato che il Consiglio di Stato con la citata sentenza, nel riconoscere la fondatezza dell’impugnativa, ha affermato che l’annullamento delle lettere a), b) e c) dell’art. 117 – valido erga omnes – non persegue come risultato ultimo la restituzione dei beneficiari allo status quo ma, essendo la norma di provenienza pattizia, determina la riapertura del negoziato sulle clausole controverse e le ulteriori decisioni cui le parti potranno pervenire, che possono "consistere, eventualmente, nel ripristinare in tutto o in parte la concessione dei benefici", nel rispetto: a) delle compatibilità finanziarie; b) della coerenza logica del contratto; c) dell’attualità delle mansioni; d) dell’equilibrio di rapporti con le altre categorie, evitando la disparità di trattamento giuridica irrazionale ed illegittima.
La premessa del contratto dà atto altresì della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione Ibis, del 28 giugno 1994, n. 1032, con la quale il giudice amministrativo, nel confermare l’obbligo di ottemperanza alla decisione n. 274/1992 del Consiglio di Stato, ha richiamato il dovere di procedere alla rivalutazione della norma caducata attraverso una riapertura del negoziato, il cui risultato finale è rimesso alla discrezionalità dei soggetti contraenti con il solo vincolo, nascente dal giudicato, dell’eliminazione della irrazionalità della norma, individuata nella circostanza che essa, prendendo in esame le sole funzioni periferiche, aveva preteso di incidere…, a distanza di quasi un decennio, su di un assetto posto in sede di prima organizzazione dei nuovi servizi sanitari, quando ormai il personale del ruolo unico dirigenziale era addetto a funzioni unitarie ed aveva pari qualifica e dignità professionale per effetto degli inquadramenti disposti dal decreto del Presidente della Repubblica n. 761/1979, tabella allegato 2.
In tale contesto, la delibera della ASL che annulla, a distanza di circa nove anni, il precedente inquadramento, disposto in base ad una interpretazione estensiva di una normativa allora vigente, in mancanza di qualsiasi motivazione, deve ritenersi illegittima.
Infatti, per quanto fosse intervenuto l’annullamento in via giurisdizionale della norma regolamentare, peraltro nel 1992, il provvedimento di revoca dell’inquadramento è pur sempre un provvedimento di autotutela che resta soggetto ai principi generali elaborati dalla giurisprudenza per la legittimità dell’esercizio del potere di autotutela.
Presupposti dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio con effetti ex tunc sono l’illegittimità originaria del provvedimento, l’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione diverso dal mero ripristino della legalità, l’assenza di posizioni consolidate in capo ai destinatari (Consiglio Stato, sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8291).
Inoltre, si deve tener conto, altresì, che il provvedimento è stato adottato nel 1996, quindi, successivamente alla stipula del nuovo accordo che ha previsto, comunque, tale inquadramento al decimo livello per collaboratori coordinatori titolari di ufficio (aggiungendovi i direttivi e dirigenti operanti nelle sedi centrali degli enti disciolti), così come si deve ritenere la dott.ssa Q., solo che tale inquadramento le era stato concesso in forza di una interpretazione estensiva della ASL già sotto la vigenza del vecchio testo dell’art 117 che lo limitava ai dirigenti delle sedi territoriali.
Quindi, se astrattamente la decorrenza dell’inquadramento avrebbe dovuto essere posticipata al 1995, come previsto dal nuovo contratto, peraltro la ricorrente aveva svolto le funzioni di decimo livello dal 1987 al 1996, in forza di una interpretazione estensiva data allora nel 1987 dalla ASL, ma ritenuta sostanzialmente legittima dal Consiglio di Stato, anche se rimandando alla contrattazione collettiva.
La posizione specifica della ricorrente, che aveva avuto il più favorevole inquadramento previsto dalla norma, non poteva non essere oggetto di specifica valutazione da parte dell’Amministrazione, tenendo conto, inoltre, che comunque per il passato la ricorrente avrebbe avuto diritto alle maggiori somme percepite, avendo ella prestato le relative mansioni.
A sostegno di tale interpretazione resta anche il fatto che l’accordo prevede espressamente la decorrenza giuridica al 12 luglio 1987, con il che esprime un principio generale che se non può tornare a vantaggio di chi non abbia proposto ricorso (per i quali era prevista la decorrenza al 4 luglio 1995) neppure può danneggiare chi non lo ha proposto, non avendovi interesse, avendo già avuto (come la dott. Q.) l’inquadramento al decimo livello, per una interpretazione estensiva da parte della propria amministrazione, seppur errata.
Se la giurisprudenza in materia di inquadramento ritiene che, in caso di annullamento d’ufficio di un illegittimo provvedimento di inquadramento, il quale abbia determinato ingiustificati oneri per l’Erario, non occorre una specifica motivazione sull’interesse pubblico all’intervento in autotutela, in quanto tale interesse è in re ipsa, ed è quello a risparmiare e ad evitare spese non giustificate in base alla normativa, il che significa che per procedere all’annullamento d’ufficio di un inquadramento illegittimo è sufficiente l’esigenza di ripristinare la legalità (Consiglio Stato, sez. VI, 16 marzo 2009, n. 1550), tali affermazioni non si attagliano al caso di specie in cui gli emolumenti erogati in relazione alle funzioni corrispondenti al livello di inquadramento, oltre al fatto di essere stati percepiti in perfetta buona fede, sono da considerare quali controprestazioni delle mansioni effettivamente svolte legittimamente; tali emolumenti, pertanto, sarebbero spettati comunque fino all’annullamento dell’inquadramento (Consiglio Stato, sez. V, 13 novembre 2002, n. 6283).
Se quindi, in generale, si afferma che l’interesse pubblico all’annullamento d’ufficio dell’illegittimo inquadramento di un pubblico dipendente è in re ipsa e non richiede specifica motivazione, in quanto l’atto oggetto di autotutela produce un danno per l’Amministrazione consistente nell’esborso di denaro pubblico senza titolo, con vantaggio ingiustificato per il dipendente, né in tali casi rileva il tempo trascorso dalla emanazione del provvedimento di recupero dell’indebito (Consiglio Stato, sez. V, 22 marzo 2010, n. 1672), nel caso specifico la illegittimità era derivante da una norma annullata successivamente dal giudice amministrativo, ma oggetto di un ulteriore contrattazione sindacale.
Il provvedimento avrebbe necessitato dunque di una specifica valutazione dell’interesse pubblico attuale e concreto all’annullamento dell’atto, tenendo conto in particolare che la ricorrente aveva già esercitato le funzioni del decimo livello per quasi nove anni (dal 1987 al 1996); che poteva avere comunque in forza della norma vigente diritto all’inquadramento e che la contrattazione del 1995 non comportava in maniera automatica l’annullamento dei precedenti inquadramenti (cfr CDS Sez. IV, sent. n. 5206 del 07092006, per cui con il nuovo testo dell’art. 117 del D.P.R. n. 270/87 si è stabilita la conferma dei criteri di cui alle lettere a), b) e c) dell’art. 117 medesimo, salvo alcune integrazioni, nonché la conferma dei provvedimenti di inquadramento emanati sulla base del precedente testo di accordo ovvero, ancora, la riadozione dei provvedimenti d’inquadramento che nel frattempo fossero stati, a far data dal 12 luglio 1987, revocati).
In conclusione, i ricorsi in esame vanno dichiarati in parte improcedibili ed in parte fondati, nei sensi di cui in motivazione.
L’accoglimento dei gravami comporta l’annullamento della delibera n. 1386 del 30 maggio 1996.
In considerazione della peculiarità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per la compensazione, fra le parti, delle spese processuali.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, in parte dichiara improcedibile il primo ed in parte accoglie il secondo, nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la delibera del Direttore generale della ASL, Roma A), n. 1386 del 30 maggio 1996.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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