Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.- La Federlab – SBV, associazione regionale di categoria, ed i laboratori di A. elencati in epigrafe, con l’atto di appello qui in esame, chiedono l’annullamento, o la riforma della sentenza del TAR Campania, Napoli, sez. I. n. 2207 del 2010, resa nel ricorso da essi proposto per l’annullamento della circolare della giunta regionale della Campania n. 0404040 dell’11 maggio 2009 e degli atti applicativi.
Con la suddetta circolare era stato applicato lo sconto del 20% delle tariffe sulle prestazioni di L. e del 2% delle tariffe sulle altre prestazioni ambulatoriali, in conformità alla disposizione dell’articolo 1, comma 796, lett. o) della l. n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007).
Secondo i ricorrenti, la Regione Campania aveva già dato applicazione a tale disposizione che prevedeva la riduzione delle tariffe, all’atto dell’assegnazione dei fondi per il periodo 2007 – 2010 per la specialistica ambulatoriale, ed in particolare per la branca di L., sicché la circolare impugnata avrebbe determinato un’illegittima duplicazione della riduzione delle tariffe.
Sotto altro profilo, i ricorrenti assumevano l’illegittimità dello sconto perché applicato sulle tariffe fissate dal DM del 1996, che era stato annullato in sede giurisdizionale.
Essi deducevano avverso la suddetta circolare e gli atti applicativi i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
2.- Il TAR Campania, effettuata una sintetica ricostruzione della disciplina in materia di spesa sanitaria ed evidenziata la necessità di contenimento perseguita dalle leggi finanziare, respingeva il ricorso, assumendo in sintesi che "la doglianza relativa alla presunta duplicazione dello sconto del 20% (una prima volta in sede di trasferimento dei fondi dalla regione alle ASL, una seconda volta in sede di decurtazione da parte della ASL del fatturato presentato da ciascun centro non tiene conto della disomogeneità delle rispettive riduzioni (una cosa è tagliare i finanziamenti che concorrono alla fissazione dei tetti di spesa, a monte; un’altra è applicare una riduzione, a valle, su ciascuna prestazione sanitaria effettuata dai centri privati. Laddove la censura intendesse sindacare la illogicità della riduzione dei volumi di spesa, allora essa si risolverebbe in una critica rivolta avverso la determinazione dei valori dei trasferimenti disposti dalla Regione a favore delle ASL (a partire dalla delibera di Giunta n. 517 del 2007), come tale inammissibile".
3.- Gli appellanti chiedono la riforma e o l’annullamento della suddetta sentenza per i seguenti motivi:
1) error in procedendo; violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c.; violazione e falsa applicazione dell’art. 40 c.p.c.; eccesso di potere per assoluta carenza di motivazione e di istruttoria ed errata valutazione dei presupposti in fatto e diritto; travisamento, in quanto l’impianto motivazionale della sentenza sarebbe assolutamente inconferente rispetto alle doglianze articolate e ampiamente dimostrate nel corso del giudizio;
2) error in iudicando; violazione e falsa applicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2009; violazione e falsa applicazione dell’art. 81 Cost.; eccesso di potere per assoluta carenza di motivazione e di istruttoria; errata valutazione dei presupposti in fatto e diritto; travisamento e contraddittorietà;
3) error in iudicando; violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006; violazione e falsa applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2009; eccesso di potere per assoluto difetto di motivazione e di istruttoria ed eccesso di potere sotto molteplici profili.
Si sono costituite in giudizio la Regione Campania e la ASL Napoli 1 C. che hanno controdedotto alle censure, concludendo per l’inammissibilità per carenza di interesse e per l’infondatezza nel merito dell’appello.
Le parti hanno scambiato memorie difensive e alla pubblica udienza del 17 maggio 2011 il giudizio è stato assunto in decisione.
4.- L’appello è infondato, sicché si può prescindere dall’esaminare le eccezioni in rito.
4.1- Le censure dedotte dagli appellanti avverso la sentenza impugnata, al di là della loro articolazione, sono nella sostanza due:
a) presunta contraddittorietà della circolare di giunta regionale impugnata (la circolare 0404040 del 2009) di applicazione dello sconto, stante l’avvenuto annullamento in sede giurisdizionale, con sentenze TAR Lazio, III quater, n. 851 del 2008 e Consiglio di Stato, n. 1839 del 2001, del nomenclatore tariffario di cui ai D.M. 1996 e 2006;
b) presunta iniquità ed arbitrarietà dello sconto di cui alla circolare impugnata, stante la già disposta decurtazione degli importi in sede di programmazione della spesa sanitaria per il periodo 2007 – 2010.
Entrambi i profili di doglianza sono infondati.
5 – Quanto al profilo sub a, la censura è articolata sulla mancanza del presupposto su cui applicare lo sconto.
Lo sconto ovvero l’abbattimento tariffario, assumono gli appellanti, avrebbe dovuto essere applicato sulle tariffe stabilite dal nomenclatore tariffario nazionale approvato con D.M. 22 luglio 1996, che sarebbe stato annullato dal Consiglio di Stato, con sentenza n. 1839 del 2001 relativamente alle tariffe di L., sicché sarebbe venuto meno il presupposto su cui operare lo sconto.
La doglianza è insussistente alla luce di quanto affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 94 del 2 aprile 2009, laddove ha ritenuto legittima la norma finanziaria relativa allo sconto sulle prestazioni erogate in regime di accreditamento.
La Corte ha affermato, infatti, che indipendentemente da ogni considerazione in ordine all’identità delle prestazioni oggetto dei decreti ministeriali del 22 luglio 1996 e del 12 settembre 2006, per ritenere infondate le eccezioni è sufficiente osservare che la norma statale censurata richiama e rende applicabili esclusivamente le tariffe contenute nel primo di detti decreti, che assume N. valenza giuridica come fatto storico cui fare riferimento per applicare l’ulteriore sconto.
5.1- Non è esatto, peraltro, quanto affermato dagli appellanti sulla presunta eliminazione giurisdizionale del D.M. 1996.
L’annullamento del D.M. del 22 luglio 1996 è stato disposto solamente, nei limiti dell’interesse concreto vantato dall’Ordine dei biologi, nella parte in cui fissa tariffe inferiori a quelle previgenti, che riprendono vigore, fino alla rideterminazione delle stesse da parte dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, n. 1839 del 2001).
Ciò significa che le tariffe di L. sono state annullate solamente nella parte in cui risultino inferiori a quelle previgenti, che riprendono vigore, fino alla rideterminazione da parte dell’amministrazione.
6 – Quanto al profilo sub b), esso è incentrato sul presupposto che gli importi corrispondenti al preteso sconto sarebbero già stati trattenuti dalla Regione Campania in sede di trasferimento dei fondi per la programmazione 2007 – 2010, con conseguente indebita duplicazione della riduzione.
In sostanza, il presunto errore di determinazione dello sconto, secondo gli appellanti, sarebbe da imputare alla delibera di giunta regionale del 2008 (DGRC n. 1177 dell’11 luglio 2008), recante il "Piano regionale di riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni specialistiche di D. di L." la quale, a proposito delle tariffe, non menzionando più, rispetto al primo schema di delibera, l’abbattimento in misura proporzionale del valore dei trasferimenti verso le ASL, asseritamente esemplificativo dello sconto del 20% delle tariffe per le prestazioni di L. previste dalla legge finanziaria statale per l’anno 2007, avrebbe determinato un’indebita duplicazione del prelievo de quo, in assenza e violazione della prescritta autorizzazione ministeriale.
6.1- La prospettazione degli appellanti non è condivisibile.
La circolare regionale censurata non fa che ribadire la piena applicazione della normativa finanziaria in materia di contenimento della spesa sanitaria ed il rispetto anche delle disposizioni in materia di tetti di spesa assunti con le delibere di giunta regionale n. 517 del 2007 e n. 1268 del 2008.
6.2- Per meglio comprendere la questione, è necessario un rapido richiamo della più recente normativa in materia di contenimento della spesa sanitaria.
La legge statale del 2005, art. 1, comma 173 subordinò l’accesso delle singole regioni al finanziamento integrativo a carico dello Stato alla stipula e al rispetto di una precisa intesa tra Stato e Regioni diretta a contenere la dinamica dei costi attraverso una serie di misure ivi indicate.
In particolare, la lettera f) del citato art. 173 stabilì l’obbligo in capo alle regioni di garantire, in sede di programmazione regionale, l’equilibrio economicofinanziario delle proprie aziende sanitarie e ospedaliere, sia in sede di preventivo annuale che di conto consuntivo e previde l’obbligatorietà dell’adozione di misure per la riconduzione in equilibrio della G. in ipotesi di squilibrio.
Previde che i Ministri della salute, dell’economia e delle finanze e la singola regione stipulassero apposito accordo che individuasse gli interventi necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui all’intesa prevista dal comma 173.
Tale norma fu recepita dall’accordo Stato – Regioni del 23 marzo 2005, il quale, all’art. 6, stabilì che le regioni provvedessero alla verifica trimestrale del rispetto dell’equilibrio economico – finanziario della G. (i direttori generali sono tenuti a presentare una certificazione relativa alla coerenza con gli obiettivi suddetti; in caso di certificazione di non coerenza, i direttori generali sono tenuti a presentare un piano con le misure idonee a ricondurre la G. nei limiti degli obiettivi assegnati).
In caso di disavanzo strutturale (ai sensi del combinato disposto dei commi 174 e 180, dell’art. 1 della legge finanziaria 2005 e dell’art. 8, dell’accordo Stato – Regioni) le regioni avrebbero dovuto elaborare un programma di ristrutturazione del servizio sanitario regionale di durata non superiore al triennio.
In ottemperanza a tali disposizioni, la Giunta regionale della Campania adottò la delibera n. 1215 del 23 settembre 2005 con la quale, nel ripartire alle ASL ed alle AO il fondo sanitario 2005, previde che qualora dal preconsuntivo economico 2005 – presentato dai direttori generali delle ASL – emergesse una situazione di squilibrio, i medesimi direttori avrebbero dovuto presentare, altresì, un piano di riequilibrio della G..
Sta di fatto che nella Regione Campania, dai preconsuntivi di cui sopra emerse un disavanzo tale (ben 1,57 miliardi di euro) da indurre la giunta, con successiva delibera n. 147 del 2005 a suggerire al consiglio, in sede di stesura della finanziaria regionale, una riduzione della spesa sanitaria del 13,4% nel triennio 2006 – 2008.
Tale percentuale fu portata al 18,5% a seguito di ulteriori approfondimenti istruttori che evidenziarono l’esigenza di una più drastica riduzione della spesa.
Intervenne, poi, la legge finanziaria regionale n. 24 del 29 dicembre 2005 che all’art. 3 stabilì che "I tetti di spesa ed i budget dei costi delle aziende del servizio sanitario regionale sono aggiornati dalla giunta regionale in modo da ridurre la spesa sanitaria del 18,5% nel triennio 2006 – 2008…l’obiettivo del 18,5% è rimodulato in funzione del maggior finanziamento statale eventualmente ottenuto per la sanità".
Con delibera GR n. 800 del 16 giugno 2006 vennero, quindi, definiti per l’esercizio 2006 i volumi delle prestazione sanitarie, sulla base dei piani forniti dalle aziende sanitarie, ed i correlati limiti di spesa in conformità agli obiettivi di contenimento dei costi recati dall’art. 3 della l. reg. n. 24 del 2005 e dalla DGRC n. 1843 del 2005.
Nel quadro normativo sopra descritto si inserì il nuovo Patto per la salute sottoscritto da Governo e Regioni in data 28 settembre 2006, i cui contenuti vennero trasfusi nella finanziaria 2007 ( l. n. 296 del 2006).
Per l’anno 2007, il Ministro della salute, il Ministro dell’Economia e delle Finanze e il Presidente della Regione Campania sottoscrissero un "Accordo…per l’approvazione del Piano di Rientro di individuazione degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico ai sensi dell’art. 1, c. 180 della l. 30 dicembre 2004, n. 311".
La possibilità di accedere al fondo integrativo fu riservato alle Regioni con elevati disavanzi sanitari che avessero stipulato accordi di risanamento ai sensi dell’art. 1, c. 180, l. n. 31 del 2004.
Nel caso di mancato accordo, si attivavano le procedure stabilite dall’art. 1, comma 174 della l. n. 311 del 2004 e successive modifiche ed integrazioni.
Stante la persistente situazione di grave deficit della Regione Campania, il Presidente del Consiglio dei Ministri la diffidò ad adottare idonei provvedimenti di copertura del disavanzo sanitario entro il 30 aprile 2007: in caso di inadempimento, il presidente della regione, in qualità di commissario ad acta, avrebbe approvato il bilancio di esercizio consolidato del Servizio sanitario regionale al fine di determinare il disavanzo di G. ed adottare i necessari provvedimenti per il suo ripianamento, ivi inclusi gli aumenti dell’addizionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell’aliquota dell’imposta regionale sulle attività produttive nella misura massima stabilita dalla normativa vigente.
Sulla scia della descritta politica di riequilibrio economico della spesa sanitaria regionale, la giunta regionale anche per l’esercizio 2006, visti i conti economici forniti delle aziende sanitarie, adottò la deliberazione n. 460 del 20 marzo 2007 concernente "Approvazione del Piano di Rientro del disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del SSR ai fini della sottoscrizione dell’Accordo tra Stato e Regione Campania ai sensi dell’art. 1, co. 180 della l. n. 311 del 2004".
Con il suddetto provvedimento giuntale, dunque, si dette attuazione pedissequa a quanto stabilito dalla l. n. 266 del 2005 (finanziaria statale per l’anno 2006) e dalla l. n. 296 del 2006 (finanziaria 2007) atteso che la regione Campania, per aver maturato nel tempo disavanzi di G. non ripianabili entro il 31 maggio 2006 e per aver accertato un livello di indebitamento del settore sanitario di rilevante consistenza, si trovava nelle condizioni di dover stipulare l’accordo previsto dall’art. 1, comma 180 della l. 30 dicembre 2004, n. 311 e di dover ottemperare a tutti gli obblighi ivi disciplinati per le regioni in situazione di squilibrio economico – finanziario.
In particolare, la legge finanziaria statale per l’anno 2007, all’art. 1, comma 296, lett. o) stabilì che "…fatto salvo quanto previsto in materia di aggiornamento dei tariffari delle prestazioni sanitari dall’articolo 1, comma 170, quarto periodo, della l. 30 dicembre 2001, n. 311, come modificato dalla presente lettera, a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge le strutture private accreditate, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al 2% degli importi indicati per le prestazioni specialistiche dal decreto del Ministro della sanità 22 luglio 1996, pubblicato nel supplemento ordinario n. 150 alla G.U. n. 216 del 14 settembre 1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati per le prestazioni di D. di L. del medesimo decreto. Fermo restando il predetto sconto, le regioni provvedono, entro il 28 febbraio 2007, ad approvare un piano di riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di D. di L., al fine dell’adeguamento degli standard organizzativi e di personale coerenti con i processi di incremento dell’efficienza resi possibili dal ricorso a metodiche automatizzate…".
Sulla base del suddetto quadro normativo, si rese indispensabile elaborare, quindi, con le modalità e nelle forme indicate dai Ministeri della Salute e dell’Economia e delle Finanze, un articolato piano di interventi, azioni e misure di riorganizzazione e riqualificazione del SSR (c.d. piano di rientro) diretto – attraverso l’individuazione di specifici obiettivi di risanamento – a riportare l’equilibrio entro l’anno 2010.
In tale contesto si inseriscono la delibera di giunta n. 460 del 2007 che prevede interventi e misure per "l’applicazione della normativa sui tetti di spesa" e "la rimodulazione e l’abbattimento delle tariffe", nonchéla delibera di giunta regionale n. 1177 dell’11 luglio 2008, in fedele applicazione del disposto dell’art. 1, comma 796 lettera o) della l. finanziaria n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) e la deliberazione di giunta regionale n. 1246 del 13 luglio 2007, n. 1246 che, sostanzialmente recependo le linee guida dettate dal Ministero della salute per la riorganizzazione della rete dei laboratori, dispone la riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche provvisoriamente accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di D. di L..
6.4 – Tanto premesso sulla ratio delle disposizioni contenute nella delibera di giunta regionale oggetto del presente giudizio e degli atti applicativi e interpretativi, nonché di tutti gli altri provvedimenti (peraltro tutti impugnati dagli appellanti con separati ricorsi, allo stato pendenti in diverso grado di giudizio), perde consistenza la censura degli appellanti in ordine alla previsione, a loro dire, di un doppio prelievo del 20% sulle tariffe delle prestazioni di L. erogate dalle strutture accreditate, prima tramite riduzione a monte dei fondi da assegnare alle ASL, poi tramite lo sconto del 20% sul fatturato dei laboratori privati, attesa la disomogeneità delle rispettive riduzioni, entrambe previste dalla normativa succedutasi nella materia.
6.5- Quanto, poi, alla circostanza che il provvedimento approvato sarebbe diverso da quello oggetto di approvazione da parte dei Ministeri interessati al controllo di merito, va evidenziato che l’atto cui si riferiscono i ricorrenti era una bozza di provvedimento, inviata ai Ministeri per l’approvazione preventiva, successivamente sostituita dal provvedimento qui in esame, nel pieno rispetto delle competenze, non essendo in alcun modo precluso all’autorità decidente apportare modifiche e integrazioni ad un atto inviato per l’approvazione.
Nel caso in questione, la Regione Campania, avendo ritenuto necessario chiarire proprio il punto relativo allo sconto sulle tariffe, suscettibile di essere interpretato in maniera erronea, nonché intervenire su altri passaggi relativi a modifiche medio tempore intervenute all’interno dell’ordinamento regionale, ha proceduto alle modifiche e all’invio della nuova bozza ai ministeri, ricevendo formale nulla osta, essendo risultati inalterati gli obiettivi di risparmio.
La deliberazione n. 1177 del 2008 che ha approvato il piano di fattibilità per la riorganizzazione della rete laburistica è, quindi, supportata dal nulla osta ministeriale ed è in linea con la deliberazione n. 460 del 2007, che in attuazione della disposizione di cui all’art. 1, comma 296, lett. o) della legge finanziaria del 2007, ha previsto tra gli altri, come obiettivo di risparmio derivante dalle misure contenute nella legge finanziaria l’obiettivo F), ossia "l’abbattimento del 20% delle tariffe delle prestazioni di L. e del 2% di altre prestazioni specialistiche".
L’obiettivo F) illustra, tra l’altro, la misura in cui lo sconto tariffario del 20% previsto dalla finanziaria, va ad incidere sul sistema tariffario regionale campano, ma non procede ad alcuna decurtazione, attuata con la circolare impugnata.
E’ bene precisare che l’obiettivo F) è riferito esclusivamente alle tariffe e non riguarda, invece, i tetti di spesa, diversamente da come sostengono gli appellanti (i tetti di spesa sono trattati alla lettera C) della delibera dove è dettagliato il procedimento di determinazione degli stessi e non è previsto alcun riferimento a riduzioni di budget operati in forza della legge finanziaria).
In sintesi il piano di rientro al punto relativo all’obiettivo F) procede a calcolare quanto vale in regione Campania il disposto della finanziaria, rinviando a successivi provvedimenti la concreta applicazione disposta per l’appunto con la delibera oggetto del presente giudizio.
In conclusione, per quanto sin qui esposto, risulta infondata la tesi dell’associazione e dei laboratori appellanti sulla presunta duplicazione dello sconto.
7.- L’appello va, quindi, respinto.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza nell’importo indicato in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna gli appellanti al pagamento in solido tra loro delle spese di giudizio che si liquidano in euro 10.000,00 in favore della regione Campania e in euro 10.000,00 in favore della Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 C., oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.