Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Con il presente gravame il ricorrente Ministero dell’Economia- Comando Generale della Guardia di Finanza impugna la sentenza del Tar del Lazio con il quale è stato accolto il ricorso avverso la mancata iscrizione dell’appellato (all’epoca colonnello, oggi Generale della Guardia di Finanza), nel quadro di avanzamento al grado di Generale di Brigata in s.p.e. per l’anno 2004; gli atti del procedimento di scrutinio ed il giudizio finale, emesso dalla Commissione superiore di avanzamento nei confronti del ricorrente e del punteggio attribuitogli di 28,28.
L’appello, senza l’intestazione di specifiche rubriche, afferma l’erroneità della sentenza impugnata, che avrebbe travalicato i limiti esterni della giurisdizione e fatto luogo a valutazioni di merito, senza tener conto delle caratteristiche dell’impiego degli altri ufficiali oggetto di valutazione.
Si è costituito in giudizio l’appellato il quale con memoria ha sottolineato la correttezza della decisione ed ha contestato nel merito le affermazioni del Ministero appellante.
Chiamata all’udienza pubblica di discussione il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.
L’appello è infondato.
– 1.Par.. Con un primo sostanziale – ancorchè non rubricato- mezzo d’appello si lamenta, in linea generale, che la sentenza del Tar del Lazio:
– non solo sarebbe posta in contrasto con consolidati indirizzi giurisprudenziali in tema di sindacato giurisdizionale, ma avrebbe addirittura contraddetto con le precedenti decisioni della stessa Sezione, per cui non è sufficiente evidenziare da un lato alcuni aspetti negativi a carico di uno o più promossi, trascurando i loro dati positivi, ed dall’altro sorvolare sugli elementi meno favorevoli al ricorrente;
– impingerebbe direttamente il merito dell’azione amministrativa, per cui potrebbe essere sindacato solamente entro i limiti di una manifesta abnormità per l’altissima discrezionalità tecnica che connota le valutazioni compiute dall’amministrazione sulla carriera degli ufficiali scrutinati;
– avrebbe implicato una ponderazione di carattere "numerico" delle complessive qualità di ciascuno dei valutandi.
Il motivo va respinto.
Certamente, sotto un profilo generale, i giudizi di avanzamento a scelta degli ufficiali sono connotati da un alto tasso di discrezionalità tecnica, ed implicano un apprezzamento della carriera e della professionalità di soggetti di solito tutti dotati di elevato profilo. In tali casi, le differenze di valutazione in conseguenza finiscono per essere sovente affidate ad elementi estremamente specifici o sfumati.
Tuttavia, la progressiva prudenza della giurisprudenza più recente, nell’approcciare le questioni concernenti il sindacato sulle valutazioni dei militari ai fini dell’avanzamento, non può certo finire per risolversi nella creazione in via di fatto, di un’area del tutto franca dal sindacato giurisdizionale.
Contrariamente a quanto auspicherebbe l’Amministrazione, l’alta discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è invece sempre sindacabile dal giudice amministrativo in presenza:
– di valutazioni macroscopicamente così incoerenti o irragionevoli da comportare un vizio della funzione (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 24 dicembre 2009, n. 8758); ovvero
– di una valutazione palesemente non corretta o irrazionale di presupposti che immotivatamente giudicati in maniera diversificata (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 06 luglio 2009, n. 4291);
– in presenza di un’incoerenza generale del metro valutativo adoperato ovvero di una manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate e alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera degli scrutinandi (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 07 luglio 2008, n. 3378; Consiglio Stato, sez. IV, 28 agosto 2006, n. 5000).
Nel caso in esame si concorda con il Giudice di prime Cure che il giudizio tra la posizione complessiva dell’appellato e quella dei concorrenti F., Q. e G., induce a ritenere che la discrezionalità tecnica della Commissione sia viziata da valutazioni macroscopicamente irragionevoli, e da un’irrazionale applicazione dei criteri seguiti dalla Commissione di avanzamento nello scrutinio dei titoli proposti in danno del R..
In definitiva, come sarà meglio evidente in seguito questo è uno dei casi nei quali non può assolutamente ritenersi sussistente né la coerenza generale del metro valutativo adoperato, né la manifesta congruità dei diversi punteggi attribuiti ai diversi candidati.
– 2.Par. Con il secondo profilo sostanziale di censura il Comando Generale lamenta che il Tar Lazio, sovrapponendo il proprio giudizio a quello della commissione di avanzamento:
– 2.1. avrebbe espresso considerazioni che attengono al merito di singoli aspetti fattuali; in particolare, quanto agli encomi, il TAR si sarebbe limitato ad enumerarli senza indicare il parametro ritenuto da utilizzare, tenendo conto che: se per il loro "numero complessivo" l’appellato era superiore al Generale G., non lo era per gli altri due suoi pari grado; per il numero dei soli "encomi solenni" l’appellato è superiore ai Genn. Q. e G. ma non al gen. F.; e per tutti, compreso il R., vi sono stati periodi di intensa concentrazione nell’ottenimento di ricompense d’ordine morale. Un maggiore approfondimento avrebbe consentito al Tribunale, di verificare la superiorità degli altri scrutinati,che, a differenza dell’appellato, avrebbe ottenuto encomi in tutti gli incarichi;
– 2.2. erroneamente non avrebbe considerato che, in base alle risultanze della documentazione caratteristica, il generale R.: — avrebbe un periodo meno esteso dell’ottenimento della massima qualifica di "eccellente; — avrebbe un periodo meno esteso di ottenimento delle ulteriori notazioni di "apprezzamento/elogio" e di "lode"; — avrebbe un numero più elevato di flessioni per voci interne.
Entrambi gli assunti non convincono.
Il tentativo del Ministero di dimostrare nella sostanza la pretesa inferiorità del R. non può essere seguito: il metodo utilizzato non appare, sul piano logico, del tutto corretto, in quanto il Ministero mette di volta in volta in rilievo solo gli aspetti per i quali alcuni dei tre controinteressati (e non tutti) sarebbero superiori all’appellato, tralasciando gli aspetti per il quali l’appellato appare senza dubbio in posizione poziore.
Quindi sotto il profilo della coerenza del giudizio, deve osservarsi che:
– il gen. F. aveva riportato un numero maggiore di elogi ed encomi, rispetto all’appellato R., cui, però, sono stati attribuiti n.13 encomi solenni, 19 encomi semplici e 4 elogi scritti, vale a dire un numero comunque superiore sia a quelli del Generale Q. (rispettivamente 11 solenni, 15 semplici e 13 elogi), che a quelli del Gen. G. (per cui risultavano n. 12 encomi solenni, n. 2 encomi semplici e nessun elogio).
A tale ultimo proposito il Ministero afferma la maggiore rilevanza di quelli conseguiti nel grado, assumendo come merito il fatto che fossero stati conseguiti (dal G.) come Comandante del Centro Sportivo: tuttavia a giudizio del Collegio tale profilo non tiene conto del fatto che l’organizzazione di manifestazioni sportive militari non è certamente l’attività istituzionale principale (o come si dice oggi il "corebusiness") del Corpo della Guardia di Finanza.
Analogamente per le sottolineature relative ai periodi di ottenimento delle massime annotazioni, deve concordarsi con il Tar Lazio, nel senso che è incomprensibile la prevalenza assegnata al nominato collega G., costantemente impegnato in attività di promozione sportiva rispetto all’appellato, invece costantemente impiegato sul territorio nel contrasto all’evasione fiscale, al contrabbando, alla contraffazione ed alla lotta agli stupefacenti.
– 3.Par.. Per il Ministero poi le argomentazioni formulate dal primo giudice, in relazione agli incarichi ricoperti, avrebbero dato luogo ad un inammissibile giudizio di valore sul carattere sulla natura degli stessi che restava nell’assoluta disponibilità della commissione superiore dell’avanzamento. Inoltre il Ministero cerca di dimostrare la minore rilevanza del profilo del R. in quanto:
– la ritenuta minore rilevanza dell’incarico di "Capo di un reparto del comando Generale" contrasterebbe con il consolidato orientamento per il quale il servizio reso presso lo Stato Maggiore testimonia la completezza del curriculum dell’ufficiale;
– l’appellato sarebbe stato in forza al Nucleo Centrale di Polizia Tributaria di Roma, per 46 mesi complessivi, laddove il Generale Q. sarebbe stato comandato al medesimo reparto per complessivi 53 mesi. Quest’ultimo sarebbe stato assegnato al comando Generale per complessivi 177 mesi a fronte dei 61 del Generale R., il quale, per giunta, non avrebbe altresì mai avuto la responsabilità di un reparto;
– l’osservazione quale quella volta a censurare la positiva valutazione di un ufficiale come il generale G., solo perché non aveva mai prestato servizio presso il Nucleo di Polizia tributaria non potrebbe trovare ingresso in un giudizio di legittimità. Quest’ultimo ufficiale aveva peraltro prestato servizio nelle sedi disagiate ed era stato comunque impegnato in incarichi oggettivamente previsti in seno all’amministrazione.
L’assunto va respinto.
Se infatti è vero che il Generale Q. aveva una maggiore anzianità del servizio, e vantava un periodo di Capo del IV Reparto del Comando Generale, nulla dice il Ministero degli altri concorrenti. Ancora una volta il Ministero sottolinea solo i singoli elementi del solo controinteressato che appare nettamente in vantaggio, tralasciando gli aspetti degli altri due per i quali l’appellato appare in posizione uguale o migliore.
Al riguardo, qui non si tratta di valutare in sede giurisdizionale la rilevanza maggiore o minore di una posizione di comando rispetto ad un’altra, dato che comunque appare risolvente il rilievo per cui (come esattamente rilevato dal TAR) "il controinteressato G. non ha mai prestato servizio presso Nuclei di Polizia tributaria".
Infatti, sul piano della ragionevolezza e del senso comune appare realmente singolare che chi nel corso dell’intera carriera è stato impegnato quasi esclusivamente in attività del tutto complementari sostanzialmente ai reali compiti di istituto del Corpo della Guardia di Finanza venga poi anteposto nel giudizio a chi ha operato sul campo.
Le pratiche sportive (sport invernali, atletica, judo, karate, tiro, scherma, nuoto e tuffi, canoa e canottaggio, vela, pattinaggio), infatti, seppure finalizzate ad un innalzamento delle qualità psicofisiche, costituiscono pur sempre attività esterne e strumentali del Corpo.
A giudizio del Collegio quindi l’autonomia e la discrezionalità valutatativa delle commissioni non possono giungere a dare loro un rilievo maggiore rispetto agli impieghi nella specifica attività operativa al comando di Gruppi(Livorno) Nuclei Regionali di Polizia Tributaria (EmiliaRomagna) e Nuclei centrali di Polizia Tributaria (di Roma).
L’encomiabile, e notorio, impegno nel campo sportivo del gen. G. comunque non poteva, sul piano della logica e della razionalità, giustificare un giudizio di prevalenza ai fini dello specifico conseguimento della promozione a Generale fondato, con riferimento ad elementi di servizio che poco avevano a che fare con la missione primaria della Guardia di Finanza.
In altre parole gli incarichi di direttore esecutivo del comitato organizzatore dei giochi mondiali militari; di membro onorifico della Federazione europea di atletica leggera; di membro del Consiglio di fondazione internazionale per la tregua olimpica per il 2000; di membro del Consiglio della Federazione internazionale di atletica leggera; di presidente della FIDAL, di membro della Giunta esecutiva e del Consiglio nazionale del CONI, sono sicuro indizio di grandi capacità organizzative e di relazione,le qauli sono certamente indicative e rilevanti sul piano delle qualità personali; e tuttavia i ricordati incarichi estranee non appartengono di per sé alla specifica area professionale di un alto ufficiale della Guardia di Finanza.
Sul piano della logica e della giustizia delle valutazioni, pertanto, il profilo su accennato costituisce segno del vizio funzionale dei provvedimenti impugnati.
– 4.Par.. In base alle precedenti considerazioni, del tutto inconferente è la doglianza per cui il Tar, facendo luogo a valutazioni di merito, avrebbe adottato un proprio criterio, di incerta valenza giuridica, per individuare i profili più favorevoli all’interessato, quale quello relativo alle trascrizioni presenti nello specchio VI del relativo stato il servizio. Infatti mentre l’appellato nell’ambito dell’Ufficio Reclutamento ed Addestramento del comando Generale avrebbe partecipato a 23 commissioni concorsuali per l’accesso e sarebbe stato nominato segretario della commissione per l’erogazione dei premi ai militari, nonché della commissione per i proventi delle sanzioni pecuniarie, oltre ad aver avuto 14 incarichi di insegnamento; il generale G. avrebbe avuto dall’amministrazione prestigiosi incarichi nazionali e internazionali nell’ambito l’attività sportiva, militare e non.
L’assunto è inconferente.
Seppure, come si diceva, gli ufficiali che giungono alla valutazione del grado di generale di brigata sono tutti caratterizzati da profili di impiego spesso significativamente diversi, nel caso specifico appare poco comprensibile la valutazione della Commissione di avanzamento dei diversi percorsi professionali in questione, dato che la partecipazione alle commissioni concorsuali per l’accesso e le attività di docenza testimoniano l’alta qualificazione del R. nelle materie di istituto, che sul punto pare sicuramente superiore, per lo meno al Gen. G., per il quale non risultavano attività di docenza(ma al riguardo vedi anche il punto che precede).
– 5.Par.. In ragione delle considerazioni che precedono appaiono inconferenti o infondate le restanti annotazioni dell’appellante.
Il primo giudice non avrebbe individuato oggettive macroscopiche differenze qualitative a favore dell’appellato, dato che anche gli altri colleghi avevano ricevuto prestigiosi incarichi speciali, per lo più connessi con l’impiego principale. Deve per contro osservarsi che certamente non si possono valutare gli incarichi speciali con il solo criterio numerico, in luogo di quello qualitativo, ma, al riguardo, gli elementi fattuali complessivamente posti a fondamento dell’appello non sono in grado di sovvertire il giudizio della ricorrenza di un eccesso di potere in senso relativo.
L’appellato aveva svolto per lo più corsi in sede periferica, mentre il Q. avrebbe svolto le attività di docenza in misura maggiore presso il corso superiore di polizia tributaria per gli ufficiali. Questo è certamente vero. Ma resta sempre il fatto che il Gen. G. non ha alcun incarico di insegnamento.
I concorrenti poi, per quanto riguarda i titoli di studio, appaiono in sostanziale equilibrio perché sia il R. che il F. avevano la laurea in scienza della sicurezza economico finanziaria e la specialistica in scienza della sicurezza economico finanziaria, ed avevano frequentato il corso di alta formazione presso la scuola di perfezionamento delle forze di polizia; mentre il generale G. e Q. avevano conseguito la laurea in scienze politiche.
Infine si osserva che esattamente il Tribunale non ha tenuto in alcun conto il fatto che l’appellato, rispetto ai chiamati in causa, fra gli ufficiali qui in discussione, aveva una minore anzianità sia di servizio che nel grado, in conseguenza del fatto che nella votazione per l’anno 1997 il generale F. si classificò ottavo promosso e il generale R. venne collocato al diciottesimo posto in graduatoria.
L’anzianità infatti non risulta essere, di per sé, un elemento di rilievo preferenziale per la valutazione, per cui tale rilievo appare inconferente.
Riguardo alle singole categorie di titoli il Collegio non può che rinviare alle considerazioni, che vanno condivise integralmente, fatte del primo giudice.
In conclusione nel caso, la palese incongruenza e disparità nell’applicazione dei parametri valutativi (eccesso di potere in senso relativo) appaiono tali da rivelare in maniera chiara lo disfunzione del giudizio rispetto alla finalità di individuare i migliori profili professionali (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 22 marzo 2011, n. 1744; Consiglio Stato, sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 926).
– 6.Par.. L’appello è infondato e va respinto.
Le spese del presente giudizio, in ragione delle questioni dibattute e dei profili al riguardo venuti in rilievo, possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:
– 1. respinge l’appello, come in epigrafe proposto.
– 2. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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