Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato in data 13 giugno 2011 e depositato in data 16/06/11, la ricorrente premetteva che, con atto in Notaio Paola Gualtieri Rep. 126953, racc. 31247 del 13.2.2002, aveva ottenuto l’assegnazione della proprietà superficiaria della "porzione immobiliare facente parte del complesso immobiliare del tipo a schiera, composta da due piani abitabili fuori terra, un piano seminterrato con destinazione garage e cantinola e relativa corte di pertinenza esclusiva, confinante con unità immobiliare 580 sub 2 con strada privata, con unità immobiliare 580 sub 4", in catast. N.C.E.U. foglio 82 part. 580 sub 3, paino S112, zona censuraria III°, categoria A/2 classe U vani 7, sita nel Comune di Catanzaro località Santa Maria, viale Isonzo, n. 20/F.
Esponeva che l’intera unità immobiliare era stata realizzata dalla società cooperativa "Consorzio fra Cooperative edilizie Program srl’, che aveva ottenuto dal Comune di Catanzaro, per atto in notar Gualtieri 7.1.1997 n. 103776, il diritto di superficie "ad edificandum" per novantanove anni, immediatamente nonché anche per quando ne avrebbe acquistato la proprietà per effetto di espropriazione dell’area.
Precisava che, al suddetto "Consorzio fra cooperative edilizie Program srl’, era stata rilasciata la concessione edilizia n.11114 del 1995 e che, con la successiva Delibera di C.C. 20.9.1999 n. 66, era stato approvato il progetto di riequilibrio urbanistico del suddetto comprensorio, con l’onere di realizzare delle opere di urbanizzazione e di acquisire, per conto del Comune, le relative aree e quelle dei lotti residenziali assegnati in diritto di superficie.
La ricorrente esponeva che, avendo appreso che il terreno interessato dalla suddetta edificazione, sito in località S. Maria di Catanzaro, foglio 82, p.lla 580 sub 3, era gravato da usi civici, avvalendosi della disposizione di cui all’art. 28 della legge della Regione Calabria 21.8.2007 n. 18, che prevedeva una procedura semplificata di legittimazione ed affrancazione per le aree con destinazione urbanistica edificatoria, commerciale o industriale, ovvero parzialmente edificate, aveva presentato l’istanza di legittimazione del 21.12.2007.
Con il presente ricorso, assumeva che, in relazione alla suddetta istanza del 21.12.2007, si sarebbe formato il silenzioassenso, ai sensi del comma 4°, del precitato art. 28 della legge regionale n. 18 del 2007, per effetto della decorrenza del termine di 120 giorni, non potendo, a suo avviso, costituire un fatto interruttivo la nota del Comune di Catanzaro del 15.4.2008 (con cui si chiedeva se la cooperativa costruttrice fosse ancora in essere nonché l’indicazione del nominativo del relativo Presidente), riscontrata con la missiva della cooperativa prot. n. 48830 del 6.6.2008.
Pertanto, chiedeva che questo Tribunale accertasse l’avvenuta formazione del silenzioassenso, in relazione alla propria istanza di legittimazione, in applicazione della legge regionale n.18 del 2007, con conseguente autorizzazione della Conservatoria del RR.II alla trascrizione dell’emananda sentenza.
Con atto depositato in data 28/06/11, si costituiva il Comune di Catanzaro ed eccepiva il difetto di giurisdizione di questo giudice nonché l’inammissibilità dell’azione di accertamento. Nel merito, concludeva per l’infondatezza del ricorso, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Alla camera di consiglio del giorno 20 luglio 2011, il ricorso passava in decisione.
Motivi della decisione
1. La ricorrente chiede che questo Tribunale dichiari l’avvenuta formazione del silenzioassenso, ai sensi dell’art. 28, IV comma, della legge della Regione Calabria 21.8.2007 n. 18, in relazione alla propria istanza del 21.12.2007, intesa ad ottenere la legittimazione e l’affrancazione da usi civici della "porzione immobiliare facente parte del complesso immobiliare del tipo a schiera composta da due piani abitabili fuori terra, un piano seminterrato con destinazione garage e cantinola e relativa corte di pertinenza esclusiva, confinante con unità immobiliare 580 sub 2 con strada privata, con unità immobiliare 580 sub 4", in catast. N.C.E.U. foglio 82 part. 580 sub 3, paino S112, zona censuraria III°, categoria A/2 classe U vani 7, sita nel Comune di Catanzaro località Santa Maria, viale Isonzo 20/F, ottenuta in assegnazione a titolo di proprietà superficiaria, con atto in Notaio Paola Gualtieri del 13.2.2002, Rep. 126953, racc. 31247.
Va esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione di questo giudice, sollevata dal Comune di Catanzaro.
L’art. 29, 2° comma, della legge 16 giugno 1927 n. 1766 recita: "I commissari decideranno tutte le controversie circa la esistenza, la natura e la estensione dei diritti suddetti, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate".
La giurisdizione dei commissari per la liquidazione degli usi civici sussiste, quindi, con riferimento a tutte le controversie relative all’accertamento, alla valutazione ed alla liquidazione dei diritti di uso civico, allo scioglimento delle promiscuità ed alla rivendicazione e ripartizione delle terre, e quindi, in sostanza, con riferimento ad ogni controversia avente ad oggetto l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico e degli altri diritti di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione – comprese quelle nelle quali venga in contestazione la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni- nonché con riferimento a tutte le controversie nelle quali la soluzione di alcuna delle suddette questioni si ponga come antecedente logico giuridico della decisione (Cass. SS.UU. 19 novembre 2002 n. 16268; Cass. SS.UU. 14 giugno 1995 n. 6689; Cass. Sez. II, 26 ottobre 1994 n. 8778), ovvero si pone una questione in ordine allo svolgimento delle operazioni affidate ai commissari stessi (cfr. Cass. SS.UU. 20 maggio 2003 n. 7894).
Sussiste, invece, la giurisdizione del Giudice Amministrativo in tutte le altre ipotesi in cui non sia necessario accertare la "qualitas soli" né in via principale né in via incidentale (Cass. Civ. SS.UU. 27.3.2009 n. 7429) e/o non venga in contestazione l’appartenenza dell’area alla collettività civica (Cons. Stato Sez. V 8.2.2005 n. 346; Cass. Civ. SS.UU. 26 giugno 2003 n. 10158): id est in tutte le ipotesi in cui la controversia risulti incentrata sul contestato esercizio del potere di legittimazione e/o sulla violazione delle norme che disciplinano il procedimento di legittimazione degli usi civici e non direttamente sulla sottesa situazione proprietaria (Cass. Civ. SS.UU. 28.12.2007 n. 27181 e 29.4.2008 n. 10814; T.A.R. Campania Salerno, Sez. I, 15.1.2002 n.3).
In tale ottica, è stato affermato, ad esempio, che l’ordinanza, con la quale il Commissario per la liquidazione degli usi civici rigetta la domanda di legittimazione dell’occupazione di terre del demanio civico (assimilabile per natura a quella inerente la legittimazione tacitamente conseguita oggetto della controversia in esame), a causa della non sussistenza dei presupposti all’uopo necessari, attiene ad una situazione non configurabile come diritto soggettivo, con la naturale conseguenza che l’impugnazione nei confronti della stessa va proposta davanti al giudice amministrativo, dal quale sono sindacabili gli atti finali del procedimento di legittimazione (conf.: Cass. Civ. SS. UU. 29.4.2008 n. 10814).
Orbene, calando i precitati principi nel caso che occupa, risulta di palmare evidenza che la fattispecie dedotta in giudizio, concernente una domanda intesa ad ottenere la declaratoria di avvenuta formazione del silenzioassenso, ai sensi dell’art. 28, comma 4°, della legge Regione Calabria n. 18 del 2007 (che prevede una peculiare procedura semplificata, non contemplata dalla normativa nazionale) in relazione all’istanza di legittimazione presentata dalla ricorrente in data 21.12.2007, ricade nella sfera di giurisdizione di questo giudice, non implicando questioni inerenti l’accertamento della "qualitas soli", né in via principale e né in via incidentale, e non implicando la soluzione di questioni in ordine all’appartenenza dell’area alla collettività civica.
2. Con riferimento all’ulteriore eccezione di inammissibilità della presente azione, qualificata "di accertamento" da parte del resistente Comune di Catanzaro, ritiene il Collegio che l’azione diretta ad accertare la formazione del silenzioassenso possa essere ammessa per garantire effettività della tutela, ai sensi dell’art. 1 del cpa, apparendo, invero, soluzione richiedente manovre di evidente artificiosità quella secondo cui l’interessato, non potendo chiedere l’accertamento della sua posizione, dovrebbe, invece, attivarsi per provocare provvedimenti che disconoscano la formazione dell’assenso tacito, da poter impugnare in un ordinario giudizio di annullamento (conf.: Cons. Stato, Sez. VI: 15.4.2010 n.2139 e 9.2.2009 n. 717, in merito all’azione di accertamento dell’inesistenza dei presupposti della d.i.a.). Ciò, in coerenza con i principi rivenienti dall’art. 24 Cost., il quale esprime l’esigenza di assicurare in modo specifico l’attuazione della pretesa sostanziale, cosicché, anche con riferimento agli interessi legittimi, non può essere esclusa l’ammissibilità dell’azione di accertamento autonomo, almeno in tutti i casi in cui, mancando il provvedimento da impugnare, una simile azione risulti necessaria ai fini della soddisfazione concreta della pretesa sostanziale dedotta in giudizio: il che è esattamente quello che emerge nell’odierna fattispecie.
Resta naturalmente il fatto che, anche nell’ambito di un’autonoma azione di accertamento, la posizione sostanziale di cui si chiede tutela non muta, rimanendo, comunque, conformata dai provvedimenti emanati e non potendo essere utilizzata per contrastare il contenuto di un provvedimento rimasto inoppugnato, con conseguente elusione dei termini di decadenza per l’azione impugnatoria (Cons. Stato, Sez. VI, 9.2. 2009 n. 717, ancora in tema di D.I.A; T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 27 ottobre 2010, n. 3836).
Pertanto, l’eccezione va rigettata.
3. Gli usi civici possono essere definiti come diritti di godimento, d’uso ed anche di proprietà spettanti alla collettività su terreni di proprietà dei Comuni o di terzi.
Invero, con tale espressione, generalmente, vengono indicati sia gli usi civici su "terre altrui" -consistenti in diritti delimitati nella loro natura e contenuto, che si esercitano su un fondo che si presenta agli utenti come alieno- sia i "diritti dominicali in re propria", su beni di Comuni, associazioni agrarie etc., che si presentano come diritti di proprietà, nella maggior parte dei casi collettiva.
Stante la finalizzazione alla tutela di un interesse collettivo, gli usi civici sono caratterizzati da forti vincoli di inalienabilità e di imprescrittibilità.
In materia, si è sviluppata, a partire dalla seconda metà del secolo XIX, una tendenza alla soppressione degli stessi, nel senso di liquidare gli usi gravanti su beni privati e di sciogliere le promiscuità, rispettando ed, anzi, incrementando gli usi sui beni comuni e su quelli delle comunità agrarie.
La disciplina nazionale è ancora quella segnata dalla legge 16 giugno 1927 n. 1766, il cui art. 9 consente di qualificare il provvedimento di concessione della legittimazione della occupazione quale atto facoltativo e non obbligatorio (conf.: TAR Campania Salerno, 23 marzo 2004, n. 214), caratterizzato da una forte discrezionalità, per cui, pur in presenza dei requisiti normativamente previsti, "può" e non "deve" essere adottato, proprio in ragione del già accennato regime di inalienabilità e di imprescrittibilità delle terre, che diventano private, gravate da un canone affrancabile di natura enfiteutica.
4.1. L’istituto del silenzioassenso, previsto in via generale dall’art. 20, legge 7.8.1990 n. 241 del 1990, costituisce significativa deroga al principio generalissimo, contenuto nell’art. 2 della medesima legge n. 241 del 1990, in ordine alla necessità di definizione espressa di ogni procedimento amministrativo, la cui applicazione non può essere estesa al di fuori dei casi espressamente previsti.
Le ipotesi di silenzioassenso sono, quindi, quelle espressamente previste nei singoli ordinamenti settoriali oppure nei casi previsti dagli specifici decreti di attuazione del citato art. 20, e trovano, comunque, privilegiato campo di applicazione nelle richieste di "autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato", il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e dei presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale, senza che sia previsto alcun limite o contingente numerico per il rilascio degli atti stessi, dunque, nelle stesse ipotesi prese in considerazione dall’art. 19, legge n. 241 del 1990, che viene fatto salvo dallo stesso art. 20.
Invero, ai fini della formazione del silenzio assenso, quale mero strumento di semplificazione e di snellimento dell’azione amministrativa, non è sufficiente la sola presentazione della domanda ed il decorso del tempo indicato dalla apposita norma che lo disciplina, ma occorre altresì che la domanda sia corredata dalla indispensabile documentazione prevista dalla normativa, atteso che il silenzioassenso non implica alcuna deroga al poteredovere della P.A. di curare gli interessi pubblici nel rispetto dei principi fondamentali sanciti dall’art. 97 Cost. e presuppone altresì che essa sia posta nella condizione di esercitare il proprio potere, quanto meno nel senso di verificare la sussistenza di tutti i presupposti legali affinché l’autorizzazione, implicitamente formatasi con il decorso del tempo, sia coerente con le previsioni di legge: e ciò indipendentemente dall’eventuale esercizio del potere di autotutela. (conf.: Cons. di Stato, Sez. V, 29 dicembre 2009, n. 8831).
La formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio- assenso presuppone, quindi, quale condizione imprescindibile, non solo l’inutile decorso del tempo dalla presentazione dell’istanza senza che sia intervenuta risposta dall’amministrazione, ma anche la ricorrenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie, di cui si deduce l’avvenuto perfezionamento (ex plurimis: T.A.R. Campania Napoli, Sez. VIII, 10.9.2010 n. 17398; T.A.R. Lazio Latina, 23.2.2010 n. 137).
In definitiva, il silenzio assenso non si forma nel caso in cui l’interessato abbia rappresentato una situazione di fatto difforme da quella reale.
4.2. Nel caso di specie, viene in applicazione l’ipotesi di silenzioassenso normativamente prevista dall’art. 28, comma 4°, della legge Regione Calabria n. 18 del 2007, che prevede, in via transitoria, una peculiare procedura semplificata -non contemplata dalla normativa nazionale- di legittimazione ed affrancazione per le aree con destinazione urbanistica edificatoria, commerciale o industriale, ovvero parzialmente edificate.
L’art. 28 della precitata legge regionale n. 18 del 2007 recita:
"1. Il procedimento ai sensi dell’articolo precedente è instaurato su richiesta degli interessati, mediante istanza da presentare al Comune, a pena di decadenza entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della presente legge.
2. All’istanza di legittimazione, affrancazione o liquidazione deve essere allegato l’atto scritto di cui ai commi 3 e 4 dell’articolo precedente, il certificato di destinazione urbanistica, il permesso di costruire in caso di suoli edificati e la ricevuta di pagamento al Comune interessato della somma di cui all’articolo che segue, la documentazione attestante il diritto alla eventuale riduzione del corrispettivo, nonché una perizia tecnica giurata attestante lo stato dei luoghi, il diritto di uso civico gravante e il criterio di calcolo seguito per la determinazione del canone.
3. Per la decisione dell’istanza, non è necessario parere della Comunità montana, né approvazione o visto regionale.
4. L’istanza si intende favorevolmente accolta ove il Comune non comunichi entro il termine di centoventi giorni dalla presentazione il rigetto della stessa, ovvero rappresenti esigenze istruttorie o richieda l’integrazione di atti o documenti, nel qual caso, il termine è interrotto e riprende a decorrere per ulteriori centoventi giorni dall’espletamento dell’istruttoria o dall’integrazione documentale.
5. In fase transitoria, la legittimazione può essere contestuale all’affrancazione".
4.3. Nel caso di specie, la ricorrente risulta aver presentato l’istanza di legittimazione del 21.12.2007, con riferimento all’immobile sito in località S. Maria di Catanzaro, Foglio 82, p.lla 580 sub 3, ed assume essersi formato il silenzio assenso, per effetto della decorrenza del termine di 120 giorni, non potendo, a suo avviso, costituire un fatto interruttivo la nota del Comune di Catanzaro del 15.4.2008 (con cui si chiedeva se la cooperativa costruttrice fosse ancora in essere nonché l’indicazione del nominativo del relativo Presidente), riscontrata con la missiva della cooperativa prot. n. 48830 del 6.6.2008.
Invero, nella specie, la ricorrente trae posizione legittimante dalla sua qualità di assegnataria della proprietà superficiaria della "porzione immobiliare facente parte del complesso immobiliare del tipo a schiera, composta da due piani abitabili fuori terra, un piano seminterrato con destinazione garage e cantinola e relativa corte di pertinenza esclusiva, confinante con unità immobiliare 580 sub 2 con strada privata, con unità immobiliare 580 sub 4", in catast. N.C.E.U. foglio 82 part. 580 sub 3, paino S112, zona censuraria III°, categoria A/2 classe U vani 7, sita nel Comune di Catanzaro località Santa Maria, viale Isonzo, n. 20/F.
Ma il bene gravato da uso civico è tutto il suolo su cui sorge l’intera unità immobiliare interessata dall’edificazione, realizzata con concessione edilizia n.11114 del 1995 e succ. dalla società cooperativa "Consorzio fra Cooperative edilizie Program srl’, che aveva ottenuto dal Comune di Catanzaro, per atto in notar Gualtieri 7.1.1997 n. 103776, il diritto di superficie "ad edificandum" per novantanove anni, immediatamente ed anche quando ne avrebbe acquistato la proprietà per effetto di espropriazione dell’area.
La dante causa della ricorrente, quindi, è titolare del solo diritto di superficie e/o proprietà superficiaria, in relazione ad un terreno, che, anche indipendentemente dall’esistenza dell’uso civico, ricade nella sfera della proprietà comunale, ancorchè gravata da concessione di suolo per 99 anni, alla scadenza dei quali il terreno rimane ancora nella sfera del Comune proprietario del suolo, che acquista la proprietà della costruzione medesima ex art. 953 cc, a meno che il diritto di superficie non si trasformi, a titolo oneroso, in diritto di proprietà.
La precitata legge regionale n. 18 del 2007 consente che possano affrancare e legittimare i soggetti occupatori che detengano l’immobile da almeno dieci anni, compresi gli eventuali danti causa, purchè ciò risulti da un atto scritto, di data certa anteriore al 30 giugno 1997.
Applicando le precitate coordinate, risulta che, nel caso che occupa, difettano:
a) l’identità dell’oggetto della concessione di superficie (intero suolo) in capo alla dante causa della ricorrente, "Consorzio fra Cooperative edilizie Program srl’, e dell’oggetto del diritto di assegnazione in capo alla ricorrente (porzione dell’edificio costruito su detto suolo): il che non consente, ai fini del cumulo, l’applicazione dell’art. 26, comma 3°, della legge regionale n.18 del 2007 ("La legittimazione e/o affrancazione in forma semplificata avvengono in favore dell’occupatore che detenga l’immobile da almeno dieci anni, compresi gli eventuali danti causa, e ciò sia dimostrato in base ad atto scritto di data certa anteriore al 30 giugno 1997");
b) il requisito temporale decennale, in quanto la porzione immobiliare (in catast. N.C.E.U. foglio 82 part. 580 sub 3, paino S112, zona censuraria III°, categoria A/2 classe U vani 7) assegnata alla ricorrente con atto del 12 marzo 2002 in notaio Gualtieri rep 126953 e racc 31247 non può essere considerata venuta ad esistenza in data certa anteriore al 30 giugno 1997, come richiesto dall’art. 26, comma 3°, della legge regionale n. 18 del 2007, giacchè, a quella data, non erano neanche stati avviati i lavori di costruzione dell’intero fabbricato: infatti, dalla documentazione in atti, emerge che i detti lavori sono iniziati in data 9.7.1997 e sono stati ultimati in data 11.1.2000 (dopo l’approvazione, con Delibera di C.C. 20.9.1999 n. 66, del già citato progetto di riequilibrio urbanistico dell’intero comprensorio).
Conseguentemente, nel caso di specie, il silenzio- assenso, normativamente previsto dall’art. 26, comma 3°, della legge regionale n. 18 del 2007, non può ritenersi formato a causa del difetto dei prescritti requisiti soggettivi ed oggettivi ai fini del perfezionamento del tacito accoglimento "per silentium".
Pertanto, il ricorso si appalesa infondato e va rigettato.
La peculiarità delle questioni affrontate consiglia di disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 20 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato, Referendario
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