Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato in data 8 marzo 2011 S.I. s.r.l. ha impugnato la delibera dell’AGCOM n. 667/10/CONS, recante il regolamento concernente la trasmissione di brevi estratti di cronaca di eventi di grande interesse pubblico ai sensi dell’art. 32 quater del Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici, nonché il suo allegato A, recante il testo del predetto regolamento, assumendone l’illegittimità sotto diversi profili.
Con primo articolato motivo di censura S. denuncia la violazione o la falsa applicazione dell’art. 15 della direttiva 2010/13/UE, che disciplina la materia dei "brevi estratti di cronaca", ritenendo che le prescrizioni previste dalla normativa europea richiamata,e a alle quali il regolamento impugnato ha inteso dare attuazione in base a quanto previsto dall’art. 32 quater del d. lgs. N. 44 del 2010, si riferissero esclusivamente al regime transfrontaliero e non anche ai rapporti interni, ai quali dunque in maniera illegittima il regolamento ha inteso estendere misure che avrebbero dovuto riguardare soltanto i rapporti transfrontalieri.
Assume in subordine la ricorrente che, ove l’art. 32 quater del Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici dovesse essere inteso come riferibile anche ai rapporti interni, dovrebbe concludersi per la sua incostituzionalità per eccesso di delega rispetto alla norma delegante ( legge n. 88/2009).
Con ulteriore motivo di ricorso, poi, S. assume l’illegittimità della disciplina introdotta con l’art. 3 del regolamento impugnato, rubricato "Modalità e limiti temporali di esercizio del diritto di cronaca", per la quale viene fissato in un massimo di tre minuti per ogni evento il limite di durata complessiva dei brevi estratti di cronaca ordinariamente utilizzabili nell’ambito dei notiziari, considerato che invece la direttiva comunitaria sopra menzionata, al considerando n. 55, fissa detto limite in novanta secondi.
Con ultimo motivo di censura, infine, la ricorrente lamenta l’illegittimità della delimitazione della disciplina in argomento, con esclusione delle c.d. trasmissioni informative a scopo di intrattenimento.
Si è costituita in giudizio l’Autorità intimata, deducendo l’infondatezza di tutti i motivi di gravame.
Alla pubblica udienza del giorno 13 luglio 2011 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione nel merito.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di censura la società ricorrente, richiamata la disciplina di cui all’art. 15 par. 1
della direttiva 2010/13/UE, ai sensi del quale "gli Stati membri provvedono a che, ai fini della realizzazione di brevi estratti di cronaca ogni emittente stabilita nell’Unione abbia accesso, a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie, a eventi di grande interesse pubblico trasmessi in esclusiva da un’emittente soggetta alla loro giurisdizione", assume che il regolamento impugnato sia illegittimo nella parte in cui, nel dettare le modalità di attuazione della predetta normativa comunitaria, ha inteso estendere le relative prescrizioni anche all’ambito dei rapporti fra emittenti che operano all’interno del medesimo Stato, anziché limitarne l’applicabilità ai soli rapporti transfrontalieri, fra emittenti che operano in Stati diversi dell’Unione.
La censura è infondata e va disattesa.
L’art. 15 della direttiva sopra menzionata prevede l’obbligo, per gli Stati membri dell’Unione, di assicurare che a tutte le emittenti sia consentita la realizzazione di brevi estratti di cronaca, cioè di finestre informative su eventi di particolare interesse generale e sui quali singole emittenti detengano i diritti di esclusiva.
La disposizione risponde in maniera evidente all’obiettivo di garantire adeguata informazione generale con riguardo ad eventi particolarmente significativi e di interesse generale, soggetti a diritti di esclusiva in capo a singole emittenti, consentendone la divulgazione, sia pure nella forma del breve estratto, da parte di tutte le altre emittenti e, quindi, l’accesso all’intera platea degli utenti del servizio radiotelevisivo.
La direttiva impone agli Stati l’obbligo di garantire l’accesso agli eventi in condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie, consentendo che la scelta degli estratti sia libera.
In attuazione della norma, l’art. 32 quater del d. lgs. 44/2010 ha demandato all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni l’individuazione delle modalità di attuazione dell’accesso di ogni emittente agli eventi e di realizzazione dei c.d. brevi estratti prevedendo, in particolare, la libertà di scelta degli estratti, l’obbligo di indicazione della fonte, la possibilità di uso degli estratti soltanto all’interno di notiziari di carattere generale e con esclusione dei programmi informativi a scopo di intrattenimento, la lunghezza massima degli estratti e il regime dei costi dell’accesso.
Con la delibera oggetto di impugnazione l’Autorità ha quindi disciplinato la materia, stabilendo il diritto di tutte le emittenti, indipendentemente dalla rete di comunicazione elettronica utilizzata, dalle modalità di trasmissione e dall’ambito territoriale, di trasmettere brevi estratti di eventi di interesse pubblico trasmessi in esclusiva da singole emittenti, soltanto all’interno di notiziari di carattere generale, per un tempo a partire da un’ora dalla conclusione dell’evento fino a 48 ore dalla conclusione dello stesso, e per una durata non superiore ai tre minuti e, comunque, proporzionata alla durata dell’evento.
La questione interpretativa rimessa al Collegio con il primo motivo di censura attiene, dunque, all’ambito di applicazione della normativa dell’Unione cui le norme interne richiamate hanno inteso dare attuazione, allo scopo di stabilire se l’Autorità, cui è stata demandata la regolamentazione delle modalità di accesso delle emittenti agli eventi di interesse generale per la divulgazione dei brevi estratti di cronaca, abbia o meno travalicato detto ambito, assicurando l’accesso di ogni emittente a tutti gli eventi soggetti a diritti di esclusiva, sia nei rapporti transfrontalieri che nei rapporti interni.
Si tratta quindi di stabilire se l’art. 15 della direttiva n. 2010/13/UE garantisca la diffusione sull’intero territorio dell’Unione soltanto di servizi, esclusivi di una emittente, che originano in uno Stato diverso da quelli di destinazione oppure se riguardi anche i servizi che originano nell’ambito dello stesso Stato di destinazione.
I criteri ermeneutici cui il Collegio deve affidarsi, come di consueto, sono costituiti prioritariamente dal dato testuale unitamente alla considerazione delle finalità sostanziali perseguite dalla disposizione comunitaria in parola.
Entrambi gli elementi concorrono in maniera univoca a confermare una lettura della norma in linea con quanto ritenuto dall’Autorità.
Il primo paragrafo dell’art. 15 stabilisce che " gli stati membri provvedono a che, ai fini della realizzazione di brevi estratti di cronaca, ogni emittente stabilita nell’Unione abbia accesso, a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie, a eventi di grande interesse pubblico trasmessi in esclusiva da un’emittente soggetta alla loro giurisdizione"; la disposizione, lungi dal riguardare espressamente ed in modo esclusivo, come invece asserito da parte ricorrente, l’ipotesi dei rapporti transfrontalieri (in cui l’emittente titolare dei diritti di esclusiva sia stabilita in uno Stato membro diverso da quello in cui siede l’emittente cui viene consentita la diffusione dei brevi estratti di accesso), sembra prevedere in maniera generalizzata un diritto di tutte le emittenti, stabilite nell’Unione, di accesso e di diffusione nella forma dei brevi estratti degli eventi di interesse pubblico soggetti a diritti di esclusiva, a prescindere dal fatto che l’emittente titolare dell’esclusiva sieda nel territorio di uno Stato diverso o dello stesso Stato dell’emittente richiedente.
La distinzione fra rapporti transfrontalieri e rapporti interni, ai fini della regolamentazione del diritto di accesso e di diffusione di eventi soggetti a diritto di esclusiva da parte di singole emittenti, infatti, emerge soltanto al paragrafo 2 dell’art. 15, ed esclusivamente al fine di prevedere l’obbligo, per l’emittente che richiede il diritto di accesso, di rivolgersi prioritariamente ad emittenti stabilite nello stesso Stato di appartenenza (nel caso in cui l’esclusiva appartenga a più emittenti dell’Unione fra cui anche un’emittente dello stesso Stato di appartenenza della richiedente).
Il paragrafo 2 prevede infatti che " se un’altra emittente stabilita nello stesso Stato membro dell’emittente richiedente l’accesso ha acquisito diritti esclusivi per l’evento di grande interesse pubblico, l’accesso è richiesto a tale emittente".
Il fatto che il riferimento all’allocazione territoriale delle emittenti interessate all’esercizio del diritto di accesso e delle emittenti titolari dei diritti di esclusiva sia contenuto soltanto nel secondo paragrafo, ed esclusivamente allo scopo segnalato – e non anche nel primo – conferma che la regolamentazione generale di cui al primo paragrafo prescinde completamente dalla considerazione del richiamato elemento di fatto e riguarda indistintamente sia i rapporti fra emittenti stabilite in Stati diversi dell’Unione, che i rapporti fra emittenti che siedono nell’ambito del medesimo Stato.
La considerazione del contenuto complessivo della direttiva consente poi l’individuazione di ulteriori elementi ermeneutici a conferma della bontà dell’opzione seguita dall’Autorità.
Il considerando n. 55 esplicita in maniera inequivoca il significato e la portata della disposizione comunitaria in parola, così recitando: " al fine di tutelare la libertà fondamentale di essere informati e per assicurare la piena ed adeguata protezione degli interessi dei telespettatori dell’unione, i titolari di diritti di trasmissione televisiva in esclusiva relativi a un evento di grande interesse pubblico dovrebbero concedere alle altre emittenti televisive il diritto di utilizzare brevi estratti nei programmi di informazione generale a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie, tenendo in debita considerazione i diritti di esclusiva (….) Il diritto di accesso a brevi estratti dovrebbe applicarsi su base transfrontaliera solo se necessario. Pertanto un’emittente dovrebbe dapprima richiedere l’accesso ad un’emittente stabilita nello stesso Stato membro che abbia i diritti esclusivi per l’evento di grande interesse pubblico."
Appare evidente come, esattamente al contrario di quanto ritenuto da parte ricorrente, la norma riguardi in primo luogo i rapporti interni, ipotizzando l’esercizio del diritto di accesso su base transfrontaliera soltanto per l’ipotesi in cui nessuna emittente titolare di diritti di esclusiva sia stabilita nello stesso Stato dell’emittente richiedente e il diritto di esclusiva appartenga unicamente ad emittenti stabilite in Stati diversi dell’Unione.
Oltre al dato testuale, poi, anche la considerazione dell’elemento sostanziale delle finalità perseguite dalla disposizione europea conferma la correttezza dell’opzione ermeneutica prospettata.
La caratterizzazione teleologica della norma in esame infatti va ricostruita in relazione all’obiettivo di garanzia della libertà di informazione e di adeguata salvaguardia degli interessi dei telespettatori dell’Unione ad una informazione agevole ed effettiva con riguardo a tutti gli eventi di interesse generale: la sussistenza di diritti di esclusiva a favore di singole emittenti dell’Unione può costituire, nella logica seguita dal legislatore comunitario, ostacolo ad un’informazione aperta, liberamente accessibile e generalizzata, e quindi ad una piena ed effettiva attuazione della libertà di informazione di tutti i cittadini ad eventi di interesse pubblico, così da implicare l’obbligo per i titolari del diritto di esclusiva di consentire l’accesso e la divulgazione nella forma dei brevi estratti di cronaca dei servizi in esclusiva come strumento preordinato all’attuazione del diritto primario all’informazione.
In simile prospettiva finalistica risulterebbe illogica una limitazione ai soli rapporti fra emittenti che operano in Stati diversi dello strumento preposto alla tutela della libertà di informazione, in quanto solo l’estensione della prescrizione anche ai rapporti interni (e cioè fra emittenti che operano nell’ambito del medesimo stato) garantisce copertura di tutte le fattispecie nelle quali può emergere una esigenza di salvaguardia del diritto dei cittadini dell’Unione ad una informazione agevole, accessibile e piena rispetto a tutti gli eventi maggiormente significativi sul piano dell’interesse generale.
Contrariamente a quanto ritenuto da parte ricorrente, infatti, l’esistenza di diritti esclusivi in capo a singole emittenti, in relazione ad eventi di interesse generale, può costituire ostacolo all’attuazione piena ed effettiva della libertà dei cittadini " ad essere informati" non soltanto nei rapporti transfrontalieri, e quindi nei confronti dei cittadini degli altri Stati dell’Unione, ma anche nei rapporti interni e, quindi, nei confronti dei cittadini dello stesso Stato in cui è stabilita l’emittente titolare del diritto di esclusiva (per esempio in ragione delle modalità di trasmissione o del grado di diffusione), implicando così la necessità della divulgazione dell’evento anche da parte di altre emittenti dello stesso Stato sia pure nella forma sintetica e concisa dei brevi estratti di cronaca all’interno dei notiziari generali.
Nella menzionata prospettiva, poi, non appaiono convincenti gli argomenti che parte ricorrente pretende di desumere dalla considerazione della Convenzione europea sulla televisione transfrontaliera, considerato che le previsioni in essa contenute (peraltro non così univocamente riferibili esclusivamente al piano dei rapporti fra emittenti che siedono nell’ambito di Stati diversi) non hanno contenuto e finalità pienamente coincidenti con quelle della direttiva europea sopra richiamate. Così, in particolare, l’art. 9 della Convenzione, espressamente invocato dalla ricorrente, non riguarda il profilo della mera informazione degli eventi di interesse generale, da garantire attraverso il ricorso all’inserimento di brevi estratti di cronaca in seno ai notiziari, quanto piuttosto la trasmissione o la ritrasmissione in altri stati di eventi di grande interesse trasmessi in uno degli stati aderenti da una emittente in via esclusiva: e per tale ragione non poteva che riferirsi ad una dinamica transfrontaliera (analogamente, la Raccomandazione del Consiglio di Europa citata ha oggetto affatto differente e, pur riguardando la disciplina di rapporti transfrontalieri fra emittenti di Stati diversi non lascia desumere all’interprete elementi univoci per la determinazione dell’ambito applicativo di una diversa disciplina comunitaria).
L’interpretazione della direttiva in esame, alla stregua dei canoni ermeneutici tradizionali, giunge dunque ad un risultato affidabile, cosicchè non appaiono sussistere i presupposti per un rinvio pregiudiziale della questione alla Corte di Giustizia, come invece pure richiesto da parte ricorrente.
Da quanto fin qui esposto deriva altresì la manifesta infondatezza delle censure di incostituzionalità, riferite all’art. 32 quater del Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici, sotto il profilo dell’eccesso di delega rispetto alla legge comunitaria n. 88 del 2009, dovendo l’interpretazione del contenuto della direttiva orientare la valutazione della conformità della norma delegata all’ambito della delega legislativa conferita proprio per l’attuazione della norma comunitaria. Una volta ritenuta l’applicabilità delle prescrizioni della direttiva anche ai rapporti interni, infatti, rimane esclusa la supposta incostituzionalità dell’art. 32 quater citato in ragione della mancata circoscrizione del suo ambito di applicazione ai soli rapporti transfrontalieri.
Conclusivamente vanno rigettate perchè infondate le prime due censure proposte con il ricorso in trattazione.
Con il terzo motivo di ricorso SKY lamenta poi l’illegittimità del regolamento impugnato nella parte in cui (art. 3 comma 5) si determina in tre minuti la durata massima dei brevi estratti di cronaca ordinariamente utilizzabili in seno ai notiziari. Denuncia, in particolare, la manifesta incoerenza della richiamata disposizione regolamentare rispetto alla disciplina dettata dalla direttiva che, al considerando n. 55, fissa in novanta secondi per ciascun evento la durata massima degli estratti.
La censura è fondata.
La diversa determinazione adottata dall’Autorità troverebbe giustificazione, secondo la difesa erariale, nell’asserita esigenza di tenere conto, facendole salve, delle prassi giuridiche nazionali; viene richiamata, in particolare, la prassi formatasi in materia di campionati, coppe e tornei professionistici a squadre, per la quale, conformemente alla previsione di cui al d. lgs. n. 9/2008, sono ammessi brevi resoconti di eventi soggetti a diritti di esclusiva sino ad una durata massima di tre minuti.
Sarebbe lo stesso art. 15 della direttiva, al paragrafo 6, secondo la resistente Autorità, a riconoscere agli Stati membri la possibilità di introdurre deroghe al regime comunitario al fine di garantire la conformità della normativa sui brevi estratti di cronaca alla normativa interna ed alla prassi giuridica.
Ciò premesso, non sembra al Collegio che proprio il richiamato par. 6 dell’art. 15 della direttiva consenta una diversa determinazione del limite massimo indicato dalla direttiva per la durata dei brevi estratti di cronaca per il quale esiste una specifica prescrizione nel considerando n. 55.
La norma, infatti, con un rinvio alle legislazioni nazionali e alle prassi giuridiche, rimette ai singoli stati membri l’attività di armonizzazione e di integrazione dei precetti comunitari con l’ordinamento interno, con l’introduzione di possibili disposizioni ulteriori e di dettaglio rispetto a quelle di fonte comunitaria; non prevede certo che, in una prospettiva di armonizzazione delle disposizioni, possano gli Stati membri introdurre eccezioni o disposizioni derogatorie rispetto ai precetti europei, specie se formulati in maniera puntuale e specifica (come per la prescrizione del limite di durata massima dei brevi estratti che, incidendo sul diritto di esclusiva, è stabilito in maniera fissa proprio in una logica di contemperamento di opposte esigenze di tutela e non si presta a modifiche peggiorative nella regolamentazione dei singoli Stati, pena lo stravolgimento dell’equilibrio complessivo delle misure introdotte dal legislatore europeo).
Più in generale, l’introduzione di disposizioni più rigorose, ulteriormente limitative del diritto di iniziativa economica e dei diritti di esclusiva, rispetto a quelle previste dal legislatore europeo, sia pure nell’ambito dell’attività di armonizzazione normativa e di adattamento della norma europea all’ordinamento interno, non possono che avere a loro volta una fonte normativa primaria e trovare fondamento nella legge di delega: mentre, nel caso di specie, nessuna disposizione in tal senso è contenuta nè nella legge di delega, nè nell’art. 32 quater del d. lgs. 44/2010.
Peraltro, e sotto ulteriore profilo, il riferimento operato dall’Autorità ad una prassi relativa ad alcuni eventi di cronaca sportiva non è tale, per la natura e l’ambito affatto circoscritto dei suddetti eventi, da giustificare in termini di adeguatezza e razionalità l’estensione del relativo regime di durata a tutti gli altri eventi di pubblico interesse, cui si riferisce la regolamentazione in esame.
Con l’ultimo motivo di gravame, infine, S. lamenta l’illegittimità della determinazione di cui all’art. 1 comma 1, lett. d, della delibera impugnata nella quale si precisa come dal concetto di notiziari di carattere generale, nei quali possono essere diffusi i brevi estratti di cronaca, debbono essere escluse le trasmissioni informative a scopo di intrattenimento.
Assume la ricorrente che la citata disposizione sarebbe in contrasto con la direttiva che non consentirebbe l’introduzione di alcuna differenziazione, nell’ambito delle trasmissioni a scopo informativo, ai fini della divulgazione dei brevi estratti di cronaca.
L’assunto non convince.
La direttiva stabilisce infatti (cfr. considerando n. 55 primo capoverso) la possibilità di utilizzazione dei brevi estratti in seno ai programmi di informazione generale.
Nell’ambito delle disposizioni volte ad attuare e specificare le prescrizione della norma comunitaria l’Autorità ha chiarito che le trasmissioni televisive a prevalente caratterizzazione di intrattenimento, sebbene con contenuti o finestre informative, non possono essere assimilati al concetto di trasmissioni di informazione generale di cui alla richiamata norma della direttiva; la previsione, lungi dal contrastare o disattendere il precetto comunitario, ne costituisce mera esplicitazione, peraltro immediatamente riferibile ad una corretta interpretazione del dato testuale e sostanziale della norma in parola, palesemente orientata a delimitare l’ambito delle trasmissioni, nel cui contesto possono essere divulgati i brevi estratti, a quelle a carattere eminentemente informativo generale.
Conclusivamente il ricorso va accolto limitatamente al terzo motivo di gravame; per l’effetto va disposto l’annullamento della delibera impugnata solo con riguardo alla disposizione di cui all’art. 3 comma 5 del regolamento.
Le spese di giudizio, considerata la soccombenza solo parziale e la complessità della questione, possono essere interamente compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti indicati in parte motiva e, per l’effetto, annulla la delibera impugnata limitatamente alla disposizione di cui all’art. 3 comma 5 del regolamento.
Compensa spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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