Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il Consorzio di Bonifica di Siracusa-Lentini, con bando pubblicato nel mese di ottobre del 1999, ha indetto una gara per l’affidamento in appalto di stralcio dei lavori per la realizzazione del sistema di interconnessione degli invasi "Lentini – Ogliastro".
Il Consorzio Nazionale ricorrente si è aggiudicato l’appalto solo a seguito di un contenzioso e si è visto consegnare i lavori nel maggio del 2001.
Essendo decorso oltre un anno fra la data fissata per la ricezione delle offerte e la data di consegna dei lavori, il Consorzio Nazionale ha inoltrato istanza per il riconoscimento e il pagamento del prezzo chiuso, ai sensi dell’art. 45 della L.R. n. 21/1985, nel testo modificato dall’art. 57 della L.R. n. 10/1993.
Il Consorzio di Bonifica ha riscontrato l’istanza limitandosi a trasmettere il parere contrario reso dal Ministero delle Politiche Agricole, nel quale si afferma l’inapplicabilità della legislazione regionale (e quindi dell’istituto del prezzo chiuso) poiché le opere appaltate costituiscono grandi opere d’interesse prevalentemente nazionale e sono perciò comprese nell’ambito di operatività della legislazione nazionale.
Questo parere è stato impugnato avanti al T.A.R. Catania dal Consorzio Nazionale.
Successivamente alla notificazione del ricorso introduttivo, il Consorzio di Bonifica ha respinto espressamente la richiesta di applicazione del prezzo chiuso richiamando l’inapplicabilità ai lavori in questione della normativa regionale.
Tale diniego è stato impugnato dal ricorrente con motivi aggiunti.
Con la sentenza in epigrafe indicata l’adito Tribunale ha respinto le impugnative sulla scorta di una duplice considerazione.
In primo luogo e in via principale il Tribunale ha infatti rilevato che l’opera appaltata al Consorzio Nazionale deve ricomprendersi tra le grandi opere di rilevanza e prevalente interesse nazionale, la cui disciplina è sottratta – ai sensi dell’art. 14 lettera g) dello Statuto – alla competenza esclusiva della Regione Siciliana in materia di lavori pubblici.
In secondo luogo la sentenza impugnata ha posto in luce che mediante nota di rettifica al capitolo II bis del capitolato – non impugnata – la stazione appaltante aveva escluso l’applicabilità nel caso in controversia della legislazione regionale sul prezzo chiuso.
La sentenza è stata impugnata con l’atto di appello all’esame dal Consorzio Nazionale il quale ne ha chiesto l’integrale riforma, deducendo un unico articolato motivo di impugnazione.
Si è costituito in resistenza il Consorzio di Bonifica.
Si è altresì costituito per resistere il Ministero delle politiche agricole, eccependo anche l’inammissibilità del ricorso originario.
Le parti hanno presentato memorie insistendo nelle già rappresentate conclusioni.
All’udienza dell’8 giugno 2011 l’appello è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
L’appello non è fondato e va pertanto respinto nel merito, con conseguente assorbimento della eccezione di inammissibilità del ricorso originario, dedotta dalla resistente Amministrazione.
Al fine di ricostruire il tessuto normativo di riferimento si ricorda che l’art. 45 della ora abrogata legge regionale n. 21 del 1985 (applicabile però ai fatti in controversia) prevede al comma 4 che "Quando, fra la data fissata come termine di ricezione delle offerte, o quella in cui è pervenuta l’offerta nel caso di trattativa privata senza gara, e la data di consegna anche parziale dei lavori, intercorre più di un anno, trova applicazione il sistema del prezzo chiuso, anche se inizialmente non stabilito".
Tale sistema comporta in sostanza, ai sensi del comma 1 dell’articolo citato, un adeguamento automatico e de iure – nella misura del 5% annuo – del corrispettivo dei lavori da eseguire.
Analogo meccanismo di salvaguardia della posizione dell’aggiudicatario a fronte di ritardi imputabili all’Amministrazione era previsto dalla legge quadro nazionale (art. 26 comma 4 legge n. 109 del 1994) ma solo nel caso – non verificatosi nella fattispecie – di uno scostamento tra il tasso di inflazione programmata e tasso di inflazione reale superiore al due per cento.
In questo quadro la sentenza impugnata, come sopra riferito, ha respinto la richiesta del Consorzio Nazionale volta ad ottenere l’applicazione degli incrementi previsti dalla normativa regionale sul prezzo chiuso sulla scorta di un duplice ordine di considerazioni.
Sotto un primo profilo il Tribunale ha infatti rilevato che l’opera appaltata al Consorzio nazionale deve ricomprendersi tra le grandi opere di rilevanza e prevalente interesse nazionale, la cui disciplina è sottratta – ai sensi dell’art. 14 lettera g) dello Statuto – alla competenza esclusiva della Regione Siciliana in materia di lavori pubblici.
Milita in tal senso, secondo il Tribunale, la natura dei lavori affidati, che rientrano nel piano nazionale per l’approvvigionamento idrico in agricoltura e sono stati finanziati dal C.I.P.E. su parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni.
Sotto un diverso profilo, il Tribunale ha evidenziato che mediante nota di rettifica al capitolo II bis del capitolato – non impugnata dal Consorzio – la stazione appaltante aveva escluso l’applicabilità nel caso in controversia della legislazione regionale sul prezzo chiuso.
Con l’unico motivo di appello il Consorzio nazionale contesta la fondatezza di tali statuizioni, osservando innanzi tutto che lo Stato non può in via unilaterale attribuire interesse nazionale ad una opera pubblica, così sottraendola alla competenza esclusiva della Regione in materia di lavori pubblici.
Infatti la qualificazione di cui si discute presuppone una intesa tra lo Stato e la Regione ai sensi dell’art. 3 delle norme di attuazione dello Statuto, e quindi uno strumento formale di accordo paritario che non è surrogabile nè in virtù di una generica delibera della Conferenza Stato-Regioni nè – tantomeno – per effetto di pareri formulati da organi tecnici della Regione stessa.
In secondo luogo l’appellante contesta la rilevanza ai fini in controversia della nota aggiuntiva al capitolato mediante la quale fu esclusa l’applicazione della normativa siciliana sul prezzo chiuso, precisando che tale nota – diversamente da come affermato in sentenza – è stata specificamente censurata negli atti versati in primo grado.
Il rilievo da ultimo sintetizzato è chiaramente infondato.
Come assai perspicuamente evidenziato dal T.A.R. l’art. 30 del capitolato di gara sotto la voce "PREZZO CHIUSO" prevedeva espressamente l’applicazione del meccanismo nazionale.
Peraltro, è pacifico che una nota aggiuntiva originariamente annessa al capitolato prevedeva invece l’applicazione del più favorevole istituto revisionale di matrice regionale.
Tale nota aggiuntiva fu però oggetto in data anteriore alla pubblicazione del bando di una rettifica, mediante aggiunta al capitolato di una clausola (ben conosciuta dal Consorzio Nazionale) nella quale si confermava l’inapplicabilità all’appalto della normativa siciliana, trattandosi di opera finanziata a livello statale.
Come altresì rilevato dalla sentenza impugnata, il Consorzio ricorrente non ha espressamente impugnato con l’atto introduttivo del giudizio nè l’art. 30 del Capitolato nè la clausola di rettifica ora menzionata, limitandosi – quanto a quest’ultima – a predicarne la nullità o l’inefficacia.
Tali rilievi risultano, come rilevato dalla sentenza impugnata, del tutto inconcludenti ai fini in controversia.
E’ noto infatti che, per giurisprudenza consolidata, la possibilità di fruire della revisione prezzi, in base alle norme che disciplinano il rapporto tra Amministrazione e società appaltatrice, è subordinata ad una valutazione discrezionale dell’Amministrazione committente ed è quindi oggetto di un interesse legittimo, tutelabile davanti al giudice amministrativo (Sez. IV n. 5831 del 2007).
Ne consegue che quando (come avvenuto nel caso in esame) l’Amministrazione non riconosce, nemmeno implicitamente, la spettanza del compenso revisionale, la posizione della ditta appaltatrice è di interesse legittimo e va quindi azionata secondo gli schemi del giudizio impugnatorio di legittimità, il che comporta l’onere di gravare espressamente nel termine di decadenza l’atto lesivo e gli atti ad esso presupposti.
Tali criteri ermeneutici, che governano le ordinarie controversie revisionali, sono pianamente applicabili anche nel caso in cui si disputi circa l’applicazione dell’incremento automatico previsto dal criterio del prezzo chiuso.
Infatti, come afferma la Suprema Corte, negli appalti di opere pubbliche a prezzo chiuso il diritto alla revisione dei prezzi sorge solo quando la P.A. committente abbia validamente accertato la sussistenza delle condizioni di legge per concedere all’appaltatore la revisione stessa.
In mancanza, l’appaltatore vanta un mero interesse legittimo alla corresponsione del compenso revisionale, il cui accertamento compete alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. SS.UU. n. 23072 del 2006 nonché SS.UU. n. 511 del 2011).
Da quanto esposto consegue che il Consorzio aveva l’onere di impugnare nel termine di decadenza il capitolato, come integrato a seguito di rettifica.
Il capitolato speciale è infatti un provvedimento amministrativo non disapplicabile dall’Amministrazione (salvo contrasto con la normativa comunitaria) ed è perciò soggetto al regime ordinario delle impugnazioni entro il termine di decadenza.
Il mezzo in rassegna è quindi infondato il che consente di assorbire ogni approfondimento in ordine all’altro (ben più complesso) profilo della controversia concernente la sussistenza dei presupposti per qualificare l’opera come di rilievo nazionale.
Infatti, nel caso in cui la sentenza del giudice di primo grado motiva il rigetto del ricorso sotto profili diversi, la fondatezza anche di uno solo di essi è in grado di sorreggere detta decisione, esonerando il giudice di appello dalla disamina delle doglianze dedotte dall’appellante avverso gli altri profili parimenti ritenuti fondati dal primo giudice (IV Sez. n. 1168 del 2008).
Sulla scorta delle considerazioni che precedono l’appello va quindi respinto.
Ogni altro motivo od eccezione può essere assorbito in quanto ininfluente ed irrilevante ai fini della presente decisione.
Le spese e gli onorari di questo grado del giudizio possono essere compensati, avuto riguardo alla complessità delle questioni giuridiche evocate dalle parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Compensa tra le parti spese e onorari di questo grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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