Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1.- Con ricorso notificato in data 5 gennaio 2011 e ritualmente depositato, A.M., come in atti rappresentato e difeso, impugnava il parere n. 26725 della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, per il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico di Salerno ed Avellino, nella parte in cui si era sfavorevolmente espresso in ordine alla programmata realizzazione di un garage interrato nel Comune di Cava dè Tirreni, all’uopo lamentando la violazione e falsa applicazione delle norme disciplinanti la materia, una ad eccesso di potere sotto plurimo rispetto, e segnatamente prospettando:
a) violazione e falsa applicazione del d. lgs. n. 42/2004, della L. R. Campania n. 35/1987, della legge n. 241/90, oltre a difetto di istruttoria, illogicità manifesta, travisamento dei fatti e sviamento: a suo dire la sussistenza di un vincolo assoluto di in edificabilità sull’area interessata non sarebbe di per sé preclusivo della realizzazione di un garage interamente interrato, pertinenziale rispetto ad edificio preesistente ed oggetto di manutenzione, posto che la previsione del PUT impedirebbe solo la trasformazione del territorio in superficie, con la realizzazione di costruzioni idonee ad immutare lo stato dei luoghi;
b) violazione dell’art. 9 della l. n. 122/1989, dell’art. 6 L.R. Campania n. 19/2001 e succ. mod. ed int., una a travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti, avuto segnatamente riguardo al favor normativo per la realizzazione di garages pertinenziali interrati, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, non potendosi, per tale profilo, parlarsi di nuova costruzione;
c) violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, del d. lgs. n. 42/2004 e del D.M. 12 giugno 1967, una a difetto di motivazione e di istruttoria, violazione delle norme urbanistiche e sviamento, avuto riguardo alla circostanza che il contestato parere fondasse esclusivamente su ragioni di ordine urbanistico, come tale sottratte alla competenza della intimata Autorità, che non aveva per tal via dato conto delle reali ragioni che militassero a favor della tutela degli interessi pubblici di attribuzione.
2.- Nel rituale contraddittorio delle parti, sulle reiterate conclusioni rese dai difensori costituiti, alla pubblica udienza del 5 maggio 2011 la causa veniva riservata per la decisione.
Motivi della decisione
1.- Il ricorso non è fondato e merita di essere respinto.
2. Importa, a tal fine, ricostruire il paradigma normativo di riferimento in caso di programmata realizzazione di parcheggi pertinenziali interrati in aree, come quella per cui è causa, assoggetate alla disciplina del piano urbanistico territoriale della costiera amalfitanosorrentina (L.R. Campania n. 35/1987)..
In proposito, importa, peraltro, preliminarmente evidenziare che le normative di tutela paesaggistica susseguitesi nel tempo, dalla legge n. 1497/39 fino al d. lgs. n. 42/2004, nell’individuare le categorie di interventi esonerati dall’ autorizzazione paesaggistica, non vi hanno mai ricompreso quelli comportanti la realizzazione di volumi interrati; ed anche in tema di accertamento paesaggistico della compatibilità di opere già realizzate, il d. lgs. 24 marzo 2006, n. 157 prevede, all’art. 27 (per le opere già eseguite in assenza o difformità di autorizzazione paesaggistica), come suscettibili di accertamento di compatibilità paesaggistica, "i lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi, ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati", senza affatto differenziare la natura dei volumi medesimi (residenziali, interrati, tecnici o altro), diversamente da quanto previsto per le superfici, nell’ambito delle quali le non residenziali sono suscettibili di sanatoria.
A fronte di ciò, la giurisprudenza ha ritenuto che il silenzio del legislatore al riguardo non possa legittimare l’acquisizione di nozione restrittiva di "volume" rilevante ai fini paesaggistici, non potendosi distinguere tra volumi esterni e volumi interrati, essendo anche questi ultimi idonei a determinare una modificazione del territorio e dell’assetto edilizio esistente (espressamente in tale senso, tra le tante, TAR Campania, sez. Napoli, 4 marzo 2009, n. 1267, la quale ha esattamente puntualizzato come occorra distinguere il concetto di volume rilevante ai fini edilizi dal concetto di volume rilevante ai fini paesaggistici, posto che lo stesso volume che a fini edilizi, per le sue caratteristiche, può non essere considerato rilevante e non essere oggetto di computo fra le volumetrie assentibili, ad esempio perché ritenuto volume tecnico, ai fini paesaggistici può assumere una diversa rilevanza, laddove si ritenga che determini una possibile alterazione dello stato dei luoghi salvaguardato dalle apposite norme di tutela, le quali – al preordinato fine di conservare la sostanziale integrità di determinati ambiti territoriali – ben possono vietare anche la realizzazione di un volume edilizio tecnico od interrato, quand’anche irrilevanti secondo le norme che regolano l’attività edilizia).
Ne consegue che anche la realizzazione di volumi sotterranei (ai quali, in ogni caso, dovrebbero affiancarsi interventi "esterni" quali la realizzazione di terrazze di contenimento, rampe e scale, oltre naturalmente alla rampa di accesso ed al suo conseguente muro di contenimento laterale) determinano opere rilevanti ai fini paesaggistici e come tali si pongono in contrasto con quelle disposizioni volte ad impedire la realizzazione di nuove strutture stabili rilevanti ai fini paesaggistici.
Costituisce perciò jus receptum, anche di recente oggetto di motivata conferma, quello per cui "il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, preclude infatti qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume, costituendo opera valutabile anche come aumento di volume la realizzazione di un garage interrato con accesso all’esterno tramite rampa in zona sottoposta a vincolo paesaggistico" (in termini, da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2011, n. 1879, a conferma della decisione di TAR Campania, Napoli, sez. IV, n. 963/2010; e cfr. altresì, in senso conforme, Cons. Stato, sez. VI, 12 gennaio 2011, n. 110sez. IV, n. 2388/2005 ed Id., n. 102/1997).
Del resto, importa soggiungere, anche in materia edilizia l’art. 3, comma 1, lett. e), del D.P.R. n. 380/2001 include espressamente tra gli "interventi di nuova costruzione" non solo quelli che comportano la costruzione di manufatti edilizi fuori terra, ma anche quelli che comportano la costruzione di manufatti edilizi interrati.
3.- Accertato, in tal modo, che la costruzione di volumi interrati partecipa della stessa disciplina, ai fini paesaggistici, dei volumi fuori terra, occorre ora esaminare la legislazione regionale in materia di parcheggi interrati, prendendo le mosse dall’ art. 6 della legge regionale n. 19/2001 il quale disciplina, in termini generali, la realizzazione di parcheggi pertinenziali nelle zone sottoposte ai vincoli di cui al decreto legislativo n. 42/2004 e a vincoli idrogeologici, disponendo (al comma 3) che "1 "inizio delle opere è subordinato al rilascio delle prescritte autorizzazioni da parte delle amministrazioni e degli enti preposti alla tutela del vincolo".
Peraltro, a fronte ditale norma generale, l’articolo 9 della medesima legge regionale n. 19/2001 (nella dizione introdotta dall’art. 49, comma 10, dalla legge regionale n.16/2004, applicabile – ratione temporis – al caso in esame) con particolare riferimento ai territori oggetto del P.U.T. dell’area SorrentinoAmalfitana prevede che "le disposizioni della presente legge trovano applicazione anche nei territori sottoposti alla disciplina di cui alla legge regionale 27giugno 1987, n. 35, fatti salvi tutti i vincoli previsti dalla legge stessa".
Orbene, secondo il costante orientamento della giurisprudenza (per tutte TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 17 novembre 2009, n. 7543), da una lettura congiunta degli articoli 6 e 9 della legge regionale n. 19/2001 si desume che l’art. 9 se, da un lato, conferma l’applicabilità delle disposizioni della legge n. 19/2001 anche nei territori oggetto del P. U T dell’area sorrentino- amalfitana, dall’altro, facendo espressamente salvi tutti i vincoli previsti dalla legge n. 35/1987, preclude una generalizzata applicazione dell’art. 6, comma 3 (il quale presuppone evidentemente che il parcheggio pertinenziale vada realizzato in una zona sottoposta ad un vincolo di inedificabilità relativa), ed impone di tener conto di eventuali vincoli di inedifìcabilità assoluta previsti dalla legge regionale n. 35/198 7. Del resto tale conclusione trova conferma nello specifìco tenore della modifìca apportata dalla legge regionale n. 16/2004 all’articolo 9 della legge regionale n. 19/2001, il quale prevedeva (nel testo originario) che "le disposizioni della presente legge trova (ssero) applicazione anche nei territori sottoposti alla disciplina di cui alla legge regionale 27 giugno 1987, n. 35, e, in caso di contrasto, preval (essero) sulle disposizioni di quest’ultima". Infatti il testo originario dell’articolo 9 – sancendo la generalizzata applicabilità di tutte le disposizioni poste dalla legge regionale n. 19/2001 nei territori oggetto del P. U T – induceva a ritenere che i vincoli di inedficabilità assoluta posti dalla legge regionale n. 35/1987 non precludessero l’applicazione dell’articolo 6, comma 3, della legge regionale n. 19/2001, laddove, per l’appunto, il testo vigente dell’articolo 9 della legge regionale n. 19/2001 – oltre a far salvi tutti i vincoli previsti dalla legge regionale n. 35/1987 – si limita a sancire l’applicabilità delle sole "disposizioni procedurali" della stessa legge n. 19/2001, così confermando che attualmente la tipologia degli interventi realizzabili nei territori oggetto del P. U T. deve essere ricercata esclusivamente nelle previsioni dalla legge regionale n. 35/1987.
Sul punto vale, peraltro, la pena di notare che nei sensi auspicati dal ricorrente non può assumere rilievo la circostanza che la recente L. R. Campania n. 1 del 5 gennaio 2011 abbia espunto dall’art. 9 della L. R. n. 19/2001 l’inciso finale recante la salvezza di tutti i vincoli previsti dalla stessa legge, e ciò per il duplice e concorrente ordine di ragioni: a) che, anche ove si trattasse, come ventilato, di innovazione normativa "sostanziale", come tale preordinata alla elisione di pregressi vincoli normativi, sarebbe applicabile, proprio in quanto in tesi concretante jus superveniens, alle fattispecie provvedimentali adottate nel vigore della normativa precedente, giusta il principio per cui tempus regit actum, ma soprattutto b) che, a ben considerare ed intendere, si tratta di modifica apparente, posto che la norma in questione si limita a prefigurare l’applicazione delle sole "disposizioni procedurali", essendo per ciò del tutto evidente, anche in assenza del superfluo inciso finale, la necessità di salvaguardia degli operanti vincoli normativi).
Né potrebbe rilevare in senso contrario 1’inciso finale dell’art. 6, comma 2, della legge regionale n. 19 cit., che prevede la possibilità di autorizzare la realizzazione dei parcheggi "anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti": infatti, stante il tenore letterale dell’articolo 9 della medesima legge e la specialità -ratione loci – di tale disposizione rispetto alla disciplina generale posta dall’art. 6, la "deroga agli strumenti urbanistici vigenti" non può evidentemente riguardare le disposizioni dei Piani Regolatori Generali che recepiscano vincoli di inedfìcabilità assoluta posti dalla legge regionale n. 35/1987 (il che è oggetto di constante conferma giurisprudenziale).
Le considerazioni che precedono impongono quindi di verificare, volta per volta, se le differenti discipline poste dall’art. 17 dalla legge regionale n. 35/1987 (che, come evidenziato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 529 del 29 dicembre 1995, sono prescrittive per la formazione dei Piani Regolatori Generali) per le sedici zone territoriali in cui è suddivisa 1’area oggetto del P. U T. dell’area sorrentinoamalfitana, contengano o meno vincoli di inedifcabilità assoluta, tali da precludere anche la realizzazione dei parcheggi interrati (così, esattamente e testualmente, TAR Napoli 18 gennaio 2010, n. 178; e cfr. anche, per la giurisprudenza di questo Tribunale, TAR Salerno, 27 marzo 2009, n. 1219 e 9 aprile 2009, n. 1409).
Orbene, esaminando partitamente la disciplina delle prime cinque zone territoriali previste dal citato art. 17 della legge regionale no 35/1987, che rappresentano quelle di maggior pregio paesaggistico, si deve ritenere che sia possibile realizzare parcheggi interrati soltanto nella sottozona B della zona 4 (in relazione alla quale si era positivamente pronunciato anche il Consiglio di Stato, nella sentenza 6 febbraio 2003, n. 599, ancorché anteriormente all’entrata in vigore delle modifiche apportate dalla L. R. n. 16/2004).
Con particolare riferimento alla zona territoriale lb (tutela dell’ambiente naturale di 2° grado), che "comprende la parte del territorio prevalentemente a manto boscoso o a pascolo, le incisioni dei corsi di acqua, alcune aree a culture pregiate di altissimo valore ambientale", importa, per contro, ribadire, sulla scorta dell’art. 17 della L.R. n. 35/1987, che "i Piani Regolatori Generali devono: assicurare la inedifcabilità sia pubblica che privata; consentire, per l’eventuale edilizia esistente a tutto il 1955, interventi, secondo le norme tecniche di cui al titolo IV di: 1) restauro conservativo, manutenzione ordinaria e straordinaria e demolizione delle superfetazioni; 2) adeguamento funzionale, una tantum, degli alloggi (ai fini della creazione dei servizi igienici); (…)consentire, per l’eventuale edilizia esistente e realizzata in epoca successiva al 1955, interventi, secondo le norme tecniche di cui al successivo titolo IV, di sola manutenzione ordinaria ". Inoltre i Piani Regolatori Generali "per le zone di cui alle lettere a) e b) devono: prevedere la realizzazione delle indispensabili strade interpoderali di cui al precedente articolo 15 che dovranno essere progettate e costruite secondo le norme tecniche di cui al successivo titolo IV; consentire, nel rispetto delle norme tecniche, di cui al successivo titolo IV, rifacimenti dei muri di sostegno dei terrazzamenti e la costruzione di piccole rampe di collegamento tra i terrazzamenti; per la zona di cui alla lettera a), devono assicurare la immodficabilità degli esistenti ordinamenti colturali; per la zona di cui alla lettera b) devono: consentire la sostituzione degli ordinamenti colturali esistenti con altri appartenenti comunque alla tradizione dell’area, consentire la realizzazione di stalle, porcilaie etc., connesse con la conduzione dei poderi già dotati di case rurali e nella misura del 15% rispetto al volume di detta casa, per la zona di cui alla lettera c) devono: prevedere e/o consentire la realizzazione, secondo le norme tecniche di cui al successivo titolo IV di stradette forestali; consentire gli interventi di rimboschimento; consentire la realizzazione delle indispensabili attrezzature per le attività connesse con la zootecnia e per la lavorazione del latte; per la zona di cui alla lettera d) devono consentire interventi per la difesa del suolo, nel rispetto delle caratteristiche ambientali".
È, pertanto, evidente che nella specifica e dettagliata tipologia dei limitati interventi assentibili non è affatto riconducibile la realizzazione di parcheggi interrati, siano essi pertinenziali o meno.
Né, in diverso senso, può militare il richiamoall’art. 9 della L. 24 del 1989 n. 122, il quale consente la realizzazione di parcheggi anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi comunali, con l’unico inderogabile limite del rispetto dei vincoli in materia paesaggistica ed ambientale: e ciò perché, pur non potendosi contestare il sotteso favor della legislazione statale e regionale alla realizzazione di parcheggi pertinenziali, occorre evidenziare che la norma si esprime chiaramente (e coerentemente) nei sensi della prevista derogabilità dei soli strumenti urbanistici e non anche degli operanti vincoli ambientali.
4.- Alla luce delle esposte premesse deve, quindi, ritenersi che correttamente la Soprintendenza intimata abbia proceduto all’annullamento della autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Cava dei Tirreni giacché l’intervento in questione, ricadendo in zona lb del PUT, si pone evidentemente in contrasto con le norme di tutela di cui all’art. 17 della LR 35/87 la cui prevalenza non può essere messa in dubbio.
5.- In definitiva, il ricorso deve essere respinto.
Sussistono, ad avviso del Collegio – in considerazione delle incertezze verisimilmente indotte dalla introduzione delle valorizzate novità normative – per disporre l’integrale compensazione di spese e competenze di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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