Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso rubricato al n. 3434/1996 in epigrafe i ricorrenti espongono:
– di essere comproprietari di un appezzamento di terreno di circa ha. 5,5, sito in Comune di Capodimonte, ove è ubicato da lungo tempo un ristorante dai medesimi gestito, area destinata dal vigente programma di fabbricazione del 1975 ad edilizia residenziale, con area di completamento destinata a parcheggio di servizio dell’area residenziale, da realizzarsi a cura e spese dei partecipanti;
– che il piano regolatore generale comunale, adottato in data 25 febbraio 1993, allo stato non approvato, ha classificato l’area di cui sopra in parte G2 (zona residenziale alberghiera), in parte F2 (verde attrezzato), in parte C6 (espansione e completamento lungolago);
– che nel prosieguo la Provincia di Viterbo, ai sensi dell’art. 3 della l.r. Lazio 5 aprile 1994, n.7, recante la previsione del concorso finanziario regionale alle spese per l’avvio della realizzazione di interventi provinciali di riequilibrio del territorio e di tutela e salvaguardia delle aree interne, nonché per lo sviluppo economico e sociale integrato di aree vaste anche interprovinciali, presentava alla Regione Lazio il progetto "Difesa e valorizzazione del Lago di Bolsena", nel cui ambito prevedeva la realizzazione di un parco urbano nel Comune di Capodimonte, il cui programma di intervento, da attuarsi con accordi di programma, prevedeva anche la realizzazione di un parcheggio pubblico sull’area di completamento di proprietà dei ricorrenti.
Ciò posto, ritenendo illegittima, nell’ambito del progetto di cui sopra, la realizzazione del parcheggio pubblico sull’area di proprietà, i ricorrenti impugnano gli atti con i quali il Comune di Capodimonte: ha approvato il piano di dettaglio relativo alle opere indicate nel P.T.P. come TD3, al fine di consentire modificazioni all’assetto del territorio nonché opere e lavori altrimenti non permessi (delibera 4/1995), il piano finanziario per la realizzazione del parcheggio pubblico (delibera 6/1995) ed il relativo progetto (delibera 97/1995); ha ratificato l’adesione del Sindaco all’accordo di programma da stipulare presso la Regione Lazio ai fini dell’approvazione del progetto volta alla modifica dello strumento urbanistico (delibera 55/1955); ha nuovamente ratificato la già detta adesione, successivamente alla inefficacia per decadenza della precedente deliberazione (delibera 60/1995).
Sempre mediante il gravame in parola, l’impugnazione è stata estesa al decreto del Presidente della Giunta regionale Lazio 16 novembre 1995, n. 2140 che, in seguito alla Conferenza di servizi promossa dalla provincia di Viterbo, svoltasi il 12 ottobre 1995, ha approvato l’accordo di programma ex art. 27, l. 142/1990, intervenuto tra la Regione Lazio, la Provincia di Viterbo e il Comune di Capodimonte, anche ai fini dell’individuazione, in variante allo strumento urbanistico adottato, dell’area su cui realizzare il progetto.
Di tali atti i ricorrenti domandano l’annullamento, deducendone l’illegittimità in virtù delle censure di seguito illustrate nei titoli e, sinteticamente, nel contenuto.
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l.r. Lazio n. 7/94 – violazione degli artt. 14 e 27 della l. 142/90.
Il parcheggio per cui è causa, opera di competenza e rilevanza esclusivamente comunale, non poteva essere fatto oggetto del finanziamento regionale ex art. 3 lege 7/94.
2) Violazione dell’art. 3 della l. r. 7/94.
La Provincia non ha previamente formulato i programmi pluriennali di carattere generale e settoriale nel cui ambito elaborare i progetti finanziabili ai sensi dell’art. 3 della l.r. 7/94.
3) Violazione dell’art. 27 della l. 142/90.
Il decreto regionale di approvazione trova presupposto nella Conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Viterbo, e svoltasi con la partecipazione soltanto della Regione Lazio, della Provincia di Viterbo e del Comune di Capodimonte, ovvero senza tutti gli altri enti locali interessati alla realizzazione del progetto, dichiaratamente di interesse sovracomunale.
La realizzazione del parcheggio è opera distinta ed autonoma dall’intervento di valorizzazione del lago di Bolsena e dalla realizzazione del parco urbano, e pertanto il relativo progetto non poteva essere oggetto di accordo di programma nell’ambito della Conferenza di servizi indetta dalla Provincia.
Alla Conferenza di servizi non hanno partecipato né la competente Soprintendenza archeologica né l’Assessore all’urbanistica, assetto del territorio e tutela ambientale, laddove la relativa area è soggetta a vincolo ex art. 7, l. 1497/39.
4) Violazione della l.r. 7/94 – eccesso di potere per erroneità di presupposto – illogicità – difetto di istruttoria e di motivazione.
Il parcheggio di cui trattasi è localizzato a tre chilometri di distanza dal parco urbano di cui è asseritamente posto a servizio.
Con motivi aggiunti formulati nell’ambito del ricorso 3434/1996 in argomento, i ricorrenti, esposto di averne appreso l’esistenza dagli atti della procedura espropriativa dell’area de qua nelle more intervenuti (impugnati con l’ulteriore ricorso di cui pure in epigrafe), domandano l’annullamento della delibera n. 1255 del 31 ottobre 1995, con cui la Giunta provinciale di Viterbo ha approvato il progetto esecutivo prevedente, tra altro, la realizzazione del parcheggio pubblico sull’area di proprietà dei medesimi, nonché la precedente delibera n. 63 del 24 gennaio 1995 (richiamata nella delibera 1255/95), con cui la Giunta provinciale di Viterbo ha approvato in linea di massima il progetto di cui trattasi.
Queste le censure dedotte con i mezzi aggiunti.
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e ss. e 71 della l. 2359/1865, dell’art. 1 della l. 1/78 – carenza della dichiarazione di p.u., indifferibilità ed urgenza – conseguente illegittimità dell’accordo di programma approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale Lazio n. 2140/95.
La delibera provinciale di approvazione del progetto esecutivo dei lavori per cui è causa non equivale a dichiarazione implicita di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, mancando sia la dichiarazione, sia l’indicazione della legge dalla quale farla discendere. Tale, in particolare, non sarebbe il richiamo alla l.r. 7/94.
Il modulo procedimentale seguito, ovvero l’accordo di programma ex art. 27, l. 142/90, è incompatibile con il modello procedimentale previsto dalla l. 1/78, riprodotto dalla l.r. 79/78, specificamente in relazione ai progetti in variante agli strumenti urbanistici.
2) In subordine, illegittimità della delibera 1255/95 per violazione dell’art. 13 della l. 2359/1865 sotto altro profilo.
Nella delibera provinciale di approvazione del progetto (1255/95) mancano i termini iniziali e finali del procedimento espropriativo.
3) Illegittimità dell’accordo di programma e della delibera 1255/95 per violazione dell’art. 3, comma 2, 4 e 6 della l.r. 7/94.
La provincia di Viterbo non ha rispettato i termini perentori previsti dall’art. 3 della l.r. 7/94, con conseguente decadenza dei finanziamenti regionali e invalidità di tutti gli atti del procedimento, per carenza dei fondi necessari alla prosecuzione degli interventi.
4) Eccesso di potere per erroneità del presupposto – difetto di istruttoria – violazione dell’art. 3 della l.r. 7/94 sotto altro profilo.
Il progetto esecutivo approvato dal Presidente della Regione Lazio nell’ambito degli interventi di difesa e valorizzazione del lago di Bolsena è difforme dalla proposta di intervento inserita nei programmi pluriennali per la valorizzazione dello stesso lago, con conseguente elusione dei termini perentori per procedere alla realizzazione delle opere finanziabili.
Con l’autonomo ricorso di cui pure in epigrafe, rubricato al n. 54/1997, i medesimi ricorrenti domandano l’annullamento della deliberazione della Giunta provinciale di Viterbo n. 1287 del 16 ottobre 1996, recante la determinazione di espropriare l’area di proprietà dei ricorrenti di cui trattasi ed l’autorizzazione all’occupazione d’urgenza, nonché della comunicazione del Servizio espropri della Provincia di Viterbo del 25 ottobre 1996, con la quale si rende noto il giorno in cui si procederà all’immissione in possesso degli immobili ed alla redazione dello stato di consistenza, atti avverso le quali deducono le seguenti censure:
1) illegittimità della delibera 1287/96 per mancanza della dichiarazione di p.u. dell’opera ed indifferibilità ed urgenza dei lavori – violazione dell’art. 42 Cost., degli artt. 1 e ss. e 71 della l. 2359, dell’art. 1 della l. 1/78.
La delibera 1287/96 assume erroneamente che la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzarsi e della indifferibilità ed urgenza dei lavori sia contenuta nella delibera 1255/95 di approvazione del progetto esecutivo dell’intervento, che, invece, non le reca.
2) violazione dell’art. 13 della l. 2359/1865.
La delibera 1287/96 indica illegittimamente i termini per il completamento dei lavori e delle espropriazioni, che avrebbero dovuto essere indicati nella dichiarazione di pubblica utilità dei lavori.
Costituitesi in resistenza, la Regione Lazio, nell’ambito del primo gravame, e la Provincia di Viterbo, in entrambi i ricorsi, sostengono l’infondatezza delle proposte doglianze, domandandone il rigetto.
La Provincia di Viterbo solleva anche una questione di carattere pregiudiziale, ovvero eccepisce la tardività dei motivi aggiunti proposti nel ricorso 3434/1996.
In punto di fatto, viene rappresentato dalle parti resistenti che l’opera è stata realizzata da oltre dieci anni, essendo stati i lavori ultimati e collaudati nel 2000.
Con ordinanza 22 gennaio 1997, n. 258 la domanda di sospensione degli effetti degli atti impugnati, incidentalmente proposta dalla parte ricorrente, è stata respinta.
Le controversie sono state entrambe chiamate e trattenute in decisione alla pubblica udienza del 13 luglio 2011.
Motivi della decisione
1. I ricorsi 3434/1996 e 54/1997 in trattazione, soggettivamente ed oggettivamente connessi, possono essere riuniti ai fini della decisione.
2. I ricorrenti impugnano, in parte qua, gli atti del procedimento che ha comportato, nell’ambito di un progetto volto alla "Difesa e valorizzazione del lago di Bolsena", presentato, ai sensi dell’art. 3 della l.r. Lazio 5 aprile 1994, n.7, dalla Provincia di Viterbo alla Regione Lazio, che ha approvato il relativo accordo di programma, ex art. 27 della l. 8 giugno 1990, n. 142, la realizzazione di un parco urbano nel Comune di Capodimonte, cui attiene anche la realizzazione di un parcheggio pubblico su un’area di proprietà dei ricorrenti, fatta oggetto di esproprio.
3. Vengono innanzitutto in rilievo le censure dai ricorrenti formulate con il ricorso n. 3434/1996.
4. I due primi motivi di gravame (violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l.r. Lazio n. 7/94, degli artt. 14 e 27 della l. 142/90; violazione dell’art. 3 della l. r. 7/94) possono essere congiuntamente trattati.
4.1. La l.r. Lazio n. 7 del 1994, recante interventi urgenti a sostegno dell’occupazione, prevede all’art. 3 che la Regione, in conformità a quanto previsto dalla l. 142/90, concorre al finanziamento delle spese per l’avvio della realizzazione di interventi provinciali di riequilibrio del territorio e di tutela e salvaguardia delle aree interne, nonché per lo sviluppo economico e sociale integrato di aree vaste anche interprovinciali, mediante il trasferimento alle province del Lazio di risorse finanziarie, in parti uguali, nei limiti degli stanziamenti iscritti negli appositi capitoli del bilancio regionale di previsione.
Per l’individuazione di tali interventi, prosegue l’art. 3 della l.r. 7/94, le amministrazioni provinciali devono formulare programmi pluriennali di carattere generale e settoriale ed elaborare i progetti degli interventi ritenuti prioritari.
A tal fine, le province devono acquisire e coordinare le proposte avanzate dai comuni, dalle comunità montane e dalle università agrarie, nell’ambito di apposite conferenze di servizi, e devono confrontarsi con le forze sociali ed imprenditoriali. Nell’individuare gli interventi le province devono tenere conto dei completamenti delle opere finanziate ai sensi dell’articolo 14 della l.r. 10 giugno 1988, n. 30.
I settori d’intervento per i quali le province formulano i programmi pluriennali ed elaborano i progetti sono indicati dalla norma, al comma 3, mediante il richiamo all’articolo 14, comma 1, lettere a), b), c), d) ed e) della l. n. 142 del 1990.
Passando all’individuazione dei progetti finanziabili, lo stesso comma 3 specifica che gli stessi devono attenere, per quanto di particolare interesse nell’esame delle censure in parola, ad opere di rilevanza sovra comunale (lett. b), ad opere che non siano già dotate di copertura finanziaria, anche parziale, su altre fonti (lett. e), ad opere non costituenti aggregazioni di interventi distinti come localizzazione e tipologia d’interventi (lett. f).
4.2. Secondo i ricorrenti, la disposizione, nelle parti sopra evidenziate, nel subordinare i finanziamenti alla rilevanza provinciale o interprovinciale dell’intervento, e nel richiamare la l. 142/90, previgente ordinamento delle autonomie locali, e, specificamente, l’art. 14, che individua le funzioni delle province, va interpretata nel senso di limitare il concorso finanziario regionale ad opere che attengono strettamente alle funzioni provinciali, da individuarsi soprattutto mediante il criterio fondamentale del limite territoriale della relativa competenza.
Ciò posto, e tenuto conto anche conto degli altri requisiti previsti dalla norma, secondo i ricorrenti i progetti finanziabili ex art. 3, l.r. Lazio 7/94, oltre ad essere presentati dalla Provincia ed essere attinenti ad opere di interesse provinciale nei sensi sopra precisati, ovvero interessare più comuni o avere rilevanza sovracomunale, devono essere parte inscindibile di un unico intervento non frazionabile, sia come tipologia che come localizzazione, e non devono trovare altrove copertura finanziaria.
E, sempre secondo i ricorrenti, il parcheggio in argomento non soddisfa alcuna delle dette condizioni, in quanto assume una rilevanza esclusivamente locale (tant’è che era già previsto sia nel piano di fabbricazione comunale che nel p.r.g. adottato), non è inscindibilmente collegato ad un intervento unitario di interesse provinciale o sovracomunale, e trovava precedentemente altre ipotesi di finanziamento, e, pertanto, non è annoverabile tra le opere finanziabili dalla Regione Lazio ai sensi dell’art. 3 della l.r. 7/94.
La censura non può essere accolta.
Essa si rivela, infatti, frutto di una lettura riduttiva, quanto all’art. 3 della l.r. 7/94, e parziale, quanto all’intervento finanziato.
Iniziando dal progetto ammesso al finanziamento, si osserva che il parcheggio di cui trattasi si inserisce in un quadro di intervento articolato e complesso, di cui costituisce una parte.
In dettaglio, tale progetto, nella versione definitiva, al fine della difesa e della valorizzazione del lago di Bolsena, consiste nella realizzazione di un tronco stradale in Comune di Montefiascone e nella creazione di un parco urbano nel Comune di Capodimonte, cui il parcheggio in parola è asservito.
Non vi è dubbio, pertanto, che il progetto risponde ad un interesse unitario che travalica il singolo ambito comunale, e, come tale, risulta pienamente rientrante nella previsione di cui all’art. 3, comma 3, lett. b, della l.r. Lazio 7/94, laddove prevede che i progetti finanziabili devono attenere a opere di rilevanza sovracomunale.
Quanto, invece, alla proposta interpretazione dell’art. 3 della l.r. 7/94, si osserva che né la rilevanza sovracomunale di cui alla citata lett. b) del comma 3, nè l’inscindibilità dell’intervento, di cui alla successiva lett. f), possono essere intese, come fanno i ricorrenti, in senso strettamente letterale, considerando esclusivamente la materialità dell’opera o delle opere di cui esso consta, e cioè senza tener conto della finalità complessiva e del sotteso interesse pubblico globalmente perseguiti dal progetto, ovvero dei suoi aspetti funzionali generali e della strumentalità delle singole parti di cui si compone.
Infatti, l’adesione a una siffatta impostazione, stante il limitato numero di progetti suscettibili, nell’ipotesi, di rientrare nella previsione, svuoterebbe di contenuti sostanziali il previsto finanziamento regionale e le finalità di sviluppo economico che gli sono assegnate, nonché le connesse potestà regionali e provinciali.
E ciò senza che alcuna previsione dell’art. 3 della l.r. Lazio 7/94 legittimi una lettura della disposizione in tali riduttivi sensi, ivi compresa la citata lett. f), finalizzata esclusivamente ad evitare che una somma di opere scollegate, prive, cioè, di una comune progettualità e di una rilevanza unitaria (presenti, come già sopra osservato, nel progetto di cui trattasi), possano essere artatamente ricondotte ad un unico intervento, al solo fine di ottenere il finanziamento.
Nulla muta, poi, tenendo conto che la realizzazione del parcheggio in parola era stata già precedentemente prevista in atti di pianificazione comunale: ed infatti, per un verso, gli stessi ricorrenti danno atto che in tali ambiti il parcheggio era asservito a funzionalità diverse da quelle considerate nell’intervento per cui è causa (a servizio della zona di edilizia residenziale; a servizio alla zona B2, nuovo completamento), per altro verso, come pure sopra chiarito, l’elemento centrale del progetto non è rappresentato dal parcheggio, bensì dall’intervento complessivo di valorizzazione e difesa del lago di Bolsena.
Di talchè la predetta osservazione non attesta niente di più che un elemento positivo dell’intervento, ovvero che la realizzazione del parcheggio prevista con il progetto qui contestato si inquadra perfettamente nella visione del territorio comunale come da sempre assunta nelle linee pianificatorie generali comunali.
La circostanza, infine, che l’amministrazione comunale abbia manifestato il suo deciso interesse alla realizzazione del parcheggio, anche prevedendone direttamente il finanziamento, per l’ipotesi di mancato intervento degli stanziamenti regionali, non fa venir meno la strumentalità e l’attinenza dell’opera al progetto nell’ambito del quale essa è stata poi definitivamente inserita.
4.3. Con la seconda censura in trattazione i ricorrenti lamentano che la Provincia non ha previamente formulato i programmi pluriennali di carattere generale e settoriale nel cui ambito elaborare i progetti finanziabili ai sensi della l.r. 7/94, come previsto dall’art. 3 della stessa legge.
Neanche tale doglianza è conducente.
Risulta per tabulas che la Provincia resistente è pervenuta all’approvazione dei singoli progetti, ivi compresso quello qui in contestazione, previa definizione della programmazione pluriennale di cui all’art. 3, comma 2, della l.r. 7/94, intervenuta con delibera 29 giugno 1994, n. 95, "Programmazione interventi a sostegno dell’occupazione. L. 7/94", versata in atti dalle parti resistenti.
La deliberazione 95/94 di cui sopra è stata resa esecutiva con visto del Co.Re.Co. del 31 agosto 1994.
Gli stessi ricorrenti danno atto nella memoria difensiva depositata in data 10 giugno 2011 che la censura in parola può ritenersi superata.
Conclusivamente, i due motivi di gravame non si profilano meritevoli di accoglimento.
5. Con la terza censura del ricorso 3434/96 (violazione dell’art. 27 della l. 142/909) i ricorrenti sostengono che il decreto del Presidente della Regione Lazio 16 novembre 1995, n. 2140, che ha approvato l’accordo di programma ex art. 27, l. 142/90 relativo all’intervento di cui trattasi, è illegittimo, in quanto trova presupposto nella Conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Viterbo, e svoltasi in data 12 ottobre 1995 con la partecipazione soltanto della Regione Lazio, della Provincia di Viterbo e del Comune di Capodimonte, ovvero senza tutti gli altri enti locali interessati e senza la competente Soprintendenza archeologica e l’Assessore all’urbanistica, assetto del territorio e tutela ambientale, laddove la relativa area è soggetta a vincolo ex art. 7, l. 1497/39.
La censura è completamente destituita di fondamento.
L’amministrazione provinciale, ai sensi e per gli effetti dell’art. 3, comma 2, della l.r. 7/94, che la vede quale amministrazione di riferimento del procedimento in esame ("…le province devono acquisire e coordinare le proposte avanzate dai comuni…), e nel rispetto delle relative prescrizioni, dopo aver provveduto in merito alla definizione della programmazione pluriennale con la già sopra citata delibera 95/94, e compulsata anche dal Comune di Capodimonte, per quanto di interesse di questi (nota 17 giugno 1994, n. 3676, versata in atti dalla Regione Lazio il 1° giugno 2011), ha approvato i singoli progetti di intervento, compreso quello di cui si discute.
Tale progetto è stato approvato in linea di massima con delibera provinciale n. 63 del 24 gennaio 1995 ed in via definitiva con delibera provinciale n. 1255 del 31 ottobre 1995.
Tra le dette approvazioni, si è inserita la Conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Viterbo e svoltasi il 12 ottobre 1995.
Il verbale della Conferenza, versato al fascicolo di causa (deposito regionale del 1° giugno 2011), dà atto che alla stessa erano presenti tutti gli enti interessati dai progetti in corso di valutazione da parte della Provincia di Viterbo, ivi compresi i comuni di Montefiascone e di Capodimonte.
In detto unitario ambito decisorio, è privo di mende che il progetto di cui si discute sia stato posto in approvazione tenendo separati i due tronconi di cui si compone, l’uno afferente al Comune di Montefiascone, l’altro afferente al Comune di Capodimonte.
Le competenze coinvolte nello specifico procedimento disciplinato dall’art. 3 della l.r. Lazio 7/94 si collocano, infatti, su un piano diverso da quello relativo alle ordinarie competenze assegnate agli enti territoriali.
Del resto, non può esservi dubbio che sul progetto complessivo in esame è stato raggiunto l’equilibrio voluto dall’art. 3 della l.r. Lazio 7/94 in ordine a tutti gli interessi territoriali coinvolti.
Tant’è che nel BURL del 30 dicembre 1995 risultano pubblicati sia il decreto del Presidente della Regione qui impugnato, che, nell’ambito della realizzazione del progetto "Difesa e valorizzazione del Lago di Bolsena", ha approvato specificamente l’accordo di programma relativo alla "Realizzazione di un parco urbano nel Comune di Capodimonte", sia il decreto di pari data della medesima Autorità che, sempre sulla scorta della stessa Conferenza di servizi del 12 ottobre 1995, e nell’ambito dello stesso progetto di difesa e valorizzazione del lago di Bolsena, ha approvato anche l’accordo di programma relativo alla realizzazione del tronco stradale in Comune di Montefiascone.
Quanto al resto, non è vero che in sede di Conferenza di servizi del 12 ottobre 1995 non siano stati acquisiti i pareri delle autorità preposte alla tutela archeologica ed ambientale.
Risulta, infatti, sempre dal verbale sopra citato, che sia l’Assessorato all’urbanistica e assetto del territorio, sia la Soprintendenza archeologica per l’Etruria meridionale erano rappresentati alla Conferenza di servizi svoltasi in data 12 ottobre 1995, nelle persone, rispettivamente, del sig. F. e della dr.ssa I.B..
Inoltre, si osserva che la delibera provinciale n.1255 del 31 ottobre 1995, che ha approvato il progetto dell’intervento in via definitiva, dà atto a pag. 3 che, rispetto alla precedente approvazione di massima di cui alla delibera n. 63 del 24 gennaio 1995, l’intervento volto alla difesa e valorizzazione del lago di Bolsena (prevedente originariamente la realizzazione di due tronchi della S.P. lago di Bolsena, come specificato a pag. 2 dello stesso atto), proprio per effetto delle prescrizioni impartite dalla Soprintendenza e dall’Assessorato regionale preposto alla tutela ambientale, è stato modificato, prevedendosi, infine, la realizzazione di un solo tronco stradale in Comune di Montefiascone e la realizzazione del parco urbano nel Comune di Capodimonte.
Infine, sempre con la terza censura in trattazione, i ricorrenti tornano a sostenere che la realizzazione del parcheggio è opera distinta ed autonoma dall’intervento di valorizzazione del lago di Bolsena e dalla realizzazione del parco urbano, e pertanto il relativo progetto non poteva essere oggetto di accordo di programma nell’ambito della conferenza di servizi indetta dalla Provincia.
Si tratta di argomentazione ripetitiva, che può essere respinta per le stesse motivazioni già esternate al precedente punto 4.2..
Conclusivamente, il terzo motivo di gravame del ricorso 3434/1996 deve essere respinto.
6. Con la quarta censura (violazione della l.r. 7/94 – eccesso di potere per erroneità di presupposto – illogicità – difetto di istruttoria e di motivazione) i ricorrenti rimarcano che il parcheggio di cui trattasi è localizzato a tre chilometri di distanza dal parco urbano di cui è asseritamente posto a servizio, e che tale distanza manifesta l’autonomia dell’opera e le carenze istruttorie e valutative che hanno inficiato la procedura.
Il rilievo non convince.
Basti, al riguardo, richiamare le difese svolte dall’amministrazione provinciale, che lumeggia che i servizi connessi ad un intervento di valorizzazione e riassetto paesaggistico vanno a collocarsi ove possono rappresentare il minor impatto ambientale, e che, nella specie, dal parcheggio, posto a distanza dal luogo di intervento, si accede all’area naturalistica costituente il parco, raggiungibile attraverso il passaggio pedonale.
Il rilievo è comprovato dagli atti del procedimento.
Infatti, come si evince dalla relazione tecnica allegata alla nota del Comune di Capodimonte del 17 giugno 1994 già sopra richiamata, il progetto di realizzazione del parco coinvolge una vasta area del Comune di Capodimonte, località Paieto e parte del lungolago, e prevede la realizzazione all’interno di tutta tale area, sistemata a verde, di camminamenti in pietra locale con allettamento su sabbia senza muratura, dotati di adeguati impianti di illuminazione, panchine, fontane, tavoli in legno.
Per il lungolago, in particolare, l’intervento principale consiste nello spostamento del parcheggio, posto a ridosso della fascia dell’arenile, in una zona più interna, al fine di rendere l’area a ridosso della spiaggia maggiormente fruibile ed eliminare il serpentone di auto che ostruisce, tra altro, anche la vista del lago.
La realizzazione del nuovo parcheggio, conclude la relazione, da reperire all’interno di zone già urbanisticamente destinate all’uso, prevede interventi di minimo impatto ambientale, quali piccoli livellamenti e ricariche dell’area, piantumazione, recinzione.
La rappresentazione della situazione dei luoghi effettuata dalle parti resistenti ovvero desumibile dagli atti del procedimento rende chiara ragione della logicità delle avversate determinazione ai fini assunti dall’intervento, e non risulta superata dalle repliche effettuate in memoria dai ricorrenti, che si limitano, sostanzialmente, a proporre soluzioni diverse da quelle adottate mediante gli atti impugnati, in inammissibile sostituzione della valutazione discrezionale effettuata dalle autorità competenti.
7. Esaurita sfavorevolmente per i ricorrenti la disamina delle censure introdotte con il ricorso 3434/1996, deve ora passarsi alla disamina dei relativi mezzi aggiunti, con i quali si avversano la delibera della Giunta provinciale di Viterbo n. 1255 del 31 ottobre 1995, che ha approvato il progetto esecutivo dell’intervento, e la delibera dello stesso organo n. 63 del 24 gennaio 1995, che ha approvato il progetto di massima dell’intervento, di cui i ricorrenti affermano di avere avuto conoscenza solo mediante la notifica degli atti espropriativi (che hanno impugnato con l’autonomo ricorso 54/94, riunito a quello in trattazione).
8. In relazione ai detti motivi aggiunti, va, com’è d’uopo, preliminarmente esaminata l’eccezione di tardività spiegata dalla resistente Provincia, che fa constare che i motivi aggiunti sono stati notificati in data 21 dicembre 1996, a distanza di oltre un anno dalla data di esecutività della delibera n. 1255 del 31 ottobre 1995.
Dalla detta delibera n. 1255 del 31 ottobre 1995 di approvazione del progetto in esame l’amministrazione provinciale ha derivato, come emerge dalla successiva delibera n. 1287 del 16 ottobre 1996, impugnata con il ricorso 54/94), la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e di indifferibilità ed urgenza dei lavori (ex lege 1/78).
Ciò posto, l’eccezione non può essere accolta, non avendo l’amministrazione resistente fornito la prova, come pure era suo onere, della piena conoscenza, in capo ai ricorrenti, della delibera in parola, necessaria ai fini della decorrenza del termine d’impugnazione.
Per costante giurisprudenza, infatti, ai fini della decorrenza del termine d’impugnazione dell’approvazione del progetto di un’opera pubblica, avente valore di dichiarazione di pubblica utilità, non è sufficiente la mera pubblicazione dell’atto ma è necessaria la notifica o, almeno, la piena conoscenza dello stesso, in quanto esso ha effetti specifici e circoscritti all’area da espropriare per l’esecuzione dell’opera e, quindi, è rivolto a soggetti determinati per quanto non esplicitamente nominati (tra tante, C. Stato, IV, 20 settembre 2005, n. 4836; 31 marzo 2005, n. 1417; 4 marzo 2003, n. 1196/03; Tar Campania, Napoli, I, 1° febbraio 2007, n. 828).
8. Acclarata l’inidoneità della sopra esaminata eccezione pregiudiziale a paralizzare l’esame di merito delle censure introdotte con i mezzi aggiunti al ricorso n. 3434/1996, si rileva che, mediante le due prime doglianze dei mezzi aggiunti (illegittimità della delibera 1255/95 per violazione dell’art. 13 della l. 2359/1865), i ricorrenti denunziano che la delibera provinciale 1255/95, che ha approvato il progetto esecutivo dell’intervento di cui trattasi:
– è carente della espressa dichiarazione della pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle relative opere, sulla cui base procedere all’espropriazione e, ancor prima, all’occupazione di urgenza delle aree private;
– è carente anche del richiamo alla l. 1/78, ovvero alla legge dalla quale farla discendere implicitamente;
– è carente ulteriormente dell’indicazione dei termini iniziali e finali del procedimento espropriativo.
Sul punto, deve essere rilevato sia che tutti gli assunto sopraelencati risultano confermati dall’esame della delibera impugnata, sia che alla delibera stessa è stata dall’amministrazione provinciale espressamente ricondotta, ai sensi della l. 3 gennaio 1978, n. 1, la dichiarazione implicita di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle relative opere, sulla base della quale procedere all’espropriazione ed all’occupazione dell’area dei ricorrenti, come si evince dalla deliberazione della Giunta provinciale di Viterbo n. 1287 del 16 ottobre 1996 (impugnata con il ricorso riunito 54/1997), recante la determinazione di procedere all’espropriazione dell’area di proprietà dei ricorrenti, della quale si autorizza contestualmente l’occupazione d’urgenza, nonchè dalle difese svolte in giudizio dall’amministrazione stessa.
Ciò posto, le doglianze in esame, aventi valore assorbente di ogni altra censura pure avanzata con gli stessi mezzi aggiunti, sono fondate.
Rileva, in primo luogo, la carenza, nel provvedimento in esame, della dichiarazione espressa ovvero mediante richiamo alla l. 3 gennaio 1978, n. 1, della dichiarazione della pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle relative opere.
Ad abundantiam, può aggiungersi che non risulta richiamata neanche la l.r. Lazio 29 dicembre 1978, n. 79, testo unico delle norme sulle espropriazioni per pubblica utilità, che, all’art. 1, recirta che l’approvazione dei progetti relativi ad opere pubbliche della Regione e degli enti locali equivale a dichiarazione di pubblica utilità, d’urgenza ed indifferibilità delle opere stesse, ove tali effetti non siano già previsti dalla vigente legislazione statale o regionale.
L’atto di approvazione, da parte dell’amministrazione, del progetto di un’opera pubblica, effettuato ai sensi della l. 1/78, e che pertanto costituisce dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, essendo a questa equivalente ed assumendone tutti gli effetti tipici, deve essere congruamente motivato in ordine alla ritenuta pubblica utilità dell’opera, tale da giustificare l’imposizione di vincolo espropriativo (C. Stato, IV, 8 giugno 1992, n. 592).
Rileva, ancor più decisivamente, la carenza dell’indicazione dei termini dell’espropriazione.
L’indicazione dei termini di inizio e di compimento dei lavori e delle espropriazioni, ai sensi dell’art. 13 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, assolve notoriamente ad una insostituibile funzione garantistica, diretta a provare l’attualità dell’interesse pubblico che si intende soddisfare, nonché l’effettività e la serietà del progetto che si intende realizzare: detti termini, perciò, devono essere indicati anche quando la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da eseguire derivi direttamente dalla legge, con la conseguenza che, in tal caso, essi devono essere indicati nel primo atto con cui l’amministrazione manifesta in concreto la sua intenzione di esercitare il potere ablatorio (ex pluribus, C. Stato, IV, 17 luglio 2002, n. 3991; 21 novembre 1991, 5904; 11 luglio 2001, n. 3880; 9 marzo 2000, n. 1235; 14 gennaio 1999, n. 22).
Nel caso di dichiarazione di pubblica utilità implicita, ai sensi dell’articolo 1 della l. 1/78, l’indicazione dei predetti termini deve essere contenuta nello stesso atto di approvazione del progetto, che rappresenta il primo atto del procedimento espropriativo (C. Stato, IV, 14 dicembre 2002, n. 6917; 11 novembre 2002, n. 6193; 17 luglio 2002, n. 3991; 5 luglio 2000, n. 3733; 26 novembre 1993, n. 1029).
Né può essere valorizzata la circostanza che tali termini siano stati poi inseriti nella già citata delibera n. 1287 del 1996.
Invero, una siffatta omissione non può essere oggetto di successiva integrazione (C. Stato, V, 30 settembre 1998, n. 1369; C.G.A., 22 luglio 1998, n. 445) ovvero di convalida o di sanatoria attraverso l’emanazione di atti successivi (C. Stato,. IV, 21 novembre 2001, n. 5904; 22 maggio 2000, n. 2936; 21 novembre 1994, n. 940).
In forza dell’accertamento della sussistenza dei predetti vizi in capo alla delibera 1255/95, che ne inficiano la legittimità, la stessa deve essere annullata.
9. Va precisato che, diversamente da quanto sembrano ritenere i ricorrenti, i vizi accertati in capo alla delibera 1255/95, e che attengono alla inidoneità della stessa a fungere da atto fondante il procedimento espropriativo avviato nei loro confronti, non si estendono né all’accordo di programma, approvato con il più volte citato decreto del Presidente della Giunta regionale Lazio 16 novembre 1995, n. 2140, né al provvedimento di approvazione di massima del progetto, atti che sono risultati immuni dalle censure rivoltegli in via autonoma o derivata e che si inseriscono in un diverso ed autonomo procedimento, disciplinato dalla più volte richiamata l.r. 7/94, rispetto a quello espropriativo.
Del resto, il disposto annullamento in sede giurisdizionale della dichiarazione di pubblica utilità (o, meglio, dell’atto nel quale essa è stata contemplata in modo implicito) ha effetto caducante, e non solo viziante, sui successivi atti del procedimento espropriativo, che trovano in essa indefettibile presupposto (C. Stato, IV, 19 marzo 2009, n. 1651; IV, 29 gennaio 2008, n. 258; 30 maggio 2002, n. 3016).
Di talchè l’annullamento della più volte richiamata delibera 1255/95 risulta pienamente satisfattivo dell’interesse dai ricorrenti azionato in ricorso.
10. Resta da aggiungere che con il ricorso riunito 54/97 i medesimi ricorrenti domandano l’annullamento della già citata deliberazione della Giunta provinciale di Viterbo n. 1287 del 16 ottobre 1996, recante la determinazione di procedere all’espropriazione dell’area di proprietà dei ricorrenti, della quale si autorizza contestualmente l’occupazione d’urgenza, nonché della comunicazione del Servizio espropri della Provincia di Viterbo del 25 ottobre 1996, con la quale si rende noto il giorno in cui si procederà all’immissione in possesso degli immobili ed alla redazione dello stato di consistenza.
Il ricorso si articola in due motivi di gravame (illegittimità della delibera 1287/96 per mancanza della dichiarazione di p.u. dell’opera ed indifferibilità ed urgenza dei lavori – violazione dell’art. 42 Cost., degli artt. 1 e ss. e 71 della l. 2359, dell’art. 1 della l. 1/78; violazione dell’art. 13 della l. 2359/1865).
Con il primo motivo i ricorrenti affermano che la delibera 1287/96 assume, erroneamente, che la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzarsi e della indifferibilità ed urgenza dei lavori sia contenuta nella delibera 1255/95 di approvazione del progetto esecutivo dell’intervento.
Con il secondo motivo i ricorrenti assumono che la delibera 1287/96 indica i termini per il completamento dei lavori e delle espropriazioni, che avrebbero dovuto, invece, essere indicati nella dichiarazione di pubblica utilità dei lavori.
Trattasi di vizi di illegittimità che, per quanto sopra esposto, la delibera 1287/96 deriva evidentemente dalla delibera 1255/95, della quale si è già disposto l’annullamento.
Anche di tale atto, pertanto, deve essere disposto l’annullamento.
Quanto, invece, alla comunicazione del Servizio espropri, né allegata al ricorso, né versata al fascicolo di causa dalla resistente Provincia, essa sembrerebbe priva, alla luce della descrizione che ne reca il gravame, di autonomo contenuto provvedimentale.
11. Per tutto quanto precede, i ricorsi riuniti di cui in epigrafe devono essere parzialmente accolti, disponendosi, per l’effetto, l’annullamento in parte qua, nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, della delibera n. 1255 del 31 ottobre 1995 della Giunta provinciale di Viterbo, nonché l’annullamento della deliberazione della Giunta provinciale di Viterbo n. 1287 del 16 ottobre 1996.
Tenuto conto della reciproca soccombenza, le spese di lite possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti di cui in epigrafe, li accoglie parzialmente, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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