Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Col ricorso introduttivo del presente giudizio le società E. 2002 a r.l. e E. ". a r.l. chiedono la revocazione, ex art. 395 n. 4) c.p.c., della decisione n. 1635/2010 del 22 marzo 2010 di questa Sezione, di reiezione ai sensi di cui in motivazione di tre distinti ricorsi in appello (incardinati sub nn. 3539, 6374 e 6375 del 2009), tra di loro riuniti (oltre che con altri due ricorsi in appello interposti nei confronti delle società F. a r.l. e W. E. a r.l.), proposti dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG) avverso le sentenza nn. 1887/2009, 1889/2009 e 1888/2009 (nonché, quanto alle società F. a r.l. e W. E. a r.l., avverso le sentenze nn. 1885 e 1884 del 2009) del T.a.r. per la Lombardia.
Con tali sentenze del T.a.r. sono stati accolti i ricorsi proposti da suddette società avverso le delibere di rigetto delle istanze di certificazione dei progetti di risparmio energetico attuati dalle ricorrenti, volti a promuovere, in funzione del conseguimento di titoli di efficienza energetica (c.d. certificati bianchi), la diffusione presso gli utenti domestici di prodotti a basso consumo energetico (in particolare, di erogatori per doccia a basso flusso, di kit idrici e di lampade ad incandescenza con lampade fluorescenti), tramite l’invio di tre buoni per cliente, con la possibilità per le società promotrici dei progetti, secondo la disciplina normativa e regolatoria vigente all’epoca di avvio dei progetti (v. deliberazione 103/2003 l’AEEG – contenente le linee guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di risparmio energetico e per il rilascio dei relativi titoli di efficienza energetica -, attuativa del d.m. 24 aprile 2001 in prosieguo sostituito dal d.m. 20 luglio 2004), di dimostrare, in alternativa al numero di prodotti effettivamente consegnati agli utenti finali, il numero dei buoni inviati, con rendicontazione forfettaria dei risparmi commisurata al 50% dei buoni inviati.
1.1. Tale metodo di valutazione standardizzata dei progetti di risparmio energetico è stato modificato con successiva delibera dell’AEEG 2 febbraio 2007 n. 18/07, sul presupposto che la pregressa esperienza aveva dimostrato che il tasso di ritorno dei buoni fosse nettamente inferiore al criterio forfetario del 50%. Pertanto, con detta delibera n. 18/07 l’AEEG ha eliminato il coefficiente forfetizzato – c.d. coefficiente b) – nelle predisposte schede tecniche nn. 1, 13a, e 14, e dunque la regola secondo cui "nel caso di realizzazione dell’intervento tramite invio di buoni d’acquisto agli utenti il valore del risparmio specifico lordo per singola unità fisica di riferimento viene ridotto del 50%". La delibera, per suo espresso dettato, era applicabile solo alle richieste di verifica e certificazione presentate dopo la data di prima pubblicazione della delibera medesima, e non anche, dunque, ai procedimenti in corso. Quanto ai procedimenti di verifica e certificazione relativi a interventi realizzati mediante distribuzione e rendicontazione dei buoni acquisto già distribuiti, pendenti da data anteriore all’entrata in vigore della delibera n. 18/07, l’AEEG con ulteriore deliberazione 12 luglio 2007 n. 173/07 ha deciso di procedere al riesame delle relative richieste ancora in corso di valutazione, al fine di approfondire le modalità di realizzazione dei progetti (onde verificare che non siano stati realizzati con finalità deliberatamente speculative e con modalità artatamente elusive) e di valutare, in particolare, l’impegno e la diligenza profusi nell’assicurare il conseguimento di risparmi energetici reali attraverso la massimizzazione del tasso di ritorno dei buoni acquisto inviati.
Detta delibera fissava il termine di durata dell’istruttoria in 150 giorni decorrenti dalla notifica individuale e il termine di conclusione del procedimento in 60 giorni dalla conclusione dell’istruttoria; in considerazione della complessità dei procedimenti di riesame, l’AEEG con delibera 6 dicembre 2007 n. 309/07 ha prorogato fino al 31 maggio 2008 il termine di chiusura dell’istruttoria.
L’odierna controversia inerisce ai procedimenti di riesame avviati nei confronti delle odierne ricorrenti in relazione a progetti pendenti alla data di entrata in vigore della nuova disciplina.
1.1.1. Con riguardo alla posizione di E. ". s.r.l. (appello n. 3539/2009) – il cui progetto riguardava l’installazione di erogatori per doccia a basso flusso e l’installazione di rompigetto aerati per rubinetti (schede tecniche n. 13a. e n. 14) -, l’AEEG con nota 24 agosto 2007 aveva chiesto integrazioni e chiarimenti in relazione alla documentazione in precedenza presentata, e con la comunicazione delle risultanze istruttorie inviata il 29 maggio 2008 aveva evidenziato le principali discrepanze e contraddizioni emerse nel corso dell’istruttoria; con memoria 30 maggio 2008 E. ". s.r.l. ha rettificato, verso il basso, il tasso di ritorno dei buoni; nel corso dell’audizione finale tenutasi il 20 giugno 2008 E. ha depositato un documento volto a dimostrare la veridicità del tasso di ritorno allegato e del numero di kit effettivamente spediti. Con delibera 16 luglio 2008 n. EEN 22/08 l’AEEG ha ritenuto inammissibile l’integrazione documentale depositata nel corso dell’audizione finale, perché tardiva rispetto al termine di conclusione dell’istruttoria, e ha respinto la richiesta di verificazione e certificazione del progetto di risparmio energetico con la seguente motivazione "impossibilità di verificare l’acquisto di una quantità di unità fisiche di riferimento sufficiente a soddisfare almeno le richieste dei consumatori desumibili dal tasso di ritorno dei buoni dichiarato dalla stessa società, nonché di verificare l’effettiva consegna di unità fisiche di riferimento in quantità sufficiente a soddisfare tali richieste".
1.1.2. Per quanto concerne la posizione di E. 2002 s.r.l. (appelli nn. 6374/2009 e 6375/2009) – i cui progetti riguardavano l’installazione di erogatori per doccia a basso flusso, l’installazione di rompigetto aerati per rubinetti, la sostituzione di lampade ad incandescenza con lampade fluorescenti compatte con alimentatore incorporato (schede tecniche nn. 13a, 14 e 1) -, l’AEEG, nell’ambito di due procedimenti di riesame che hanno investito tale società, con note 23 febbraio 2007, 8 marzo 2007 e 24 agosto 2007 aveva chiesto integrazioni e chiarimenti in relazione alla documentazione in precedenza presentata. Ritenuti i documenti e chiarimenti prodotti insufficienti, con delibera 13 marzo 2008 l’Autorità ha disposto una verifica ispettiva nei confronti della società, aventi ad oggetto i due progetti oggetto di riesame. Ad avviso dell’AEEG, dalla verifica ispettiva emergevano ulteriori discrepanze e contraddizioni, segnatamente la tendenza della società a utilizzare i medesimi documenti per dimostrare la correttezza di entrambi i progetti, contestate alla società, la quale, con nota 29 luglio 2008, rettificava verso il basso il tasso di ritorno, fornendo ulteriori giustificazioni. Con delibere 27 ottobre 2008 rispettivamente n. EEN 32/08 e n. EEN 33/08 l’AEEG ha rigettato per i due progetti la richiesta di verifica e certificazione con la seguente, identica, motivazione "impossibilità di verificare l’effettivo tasso di ritorno dei buoni utilizzati, l’effettiva disponibilità di unità fisiche di riferimento in quantità sufficiente per soddisfare le richieste dei clienti finali, nonché la quantità di esse effettivamente spedite ai clienti finali".
1.2. In linea di fatto, giova poi rilevare che sia i progetti di E. s.r.l., sia il progetto di E. s.r.l., erano stati realizzati sulla base delle schede tecniche nn. 1, 13a e 14, le quali, attraverso il c.d. coefficiente b), prevedevano la possibilità di rendicontare all’Autorità in alternativa ai buoni acquisto effettivamente utilizzati dai clienti finali, il numero dei buoni inviati ai consumatori, ottenendo dall’Autorità il riconoscimento forfetario del 50% di tale quantità (v. delibera dell’AEEG n. 18/07), in forza di quanto espressamente previsto nell’art. 4 punto 4.6 delle linee guida adottate dall’Autorità con delibera n. 103/2003. In altri termini, le odierne ricorrenti avevano optato per il c.d. metodo standardizzato di rendicontazione (anziché per il metodo analitico o quello a consuntivo), sulla cui base ai fini del rilascio dei c.d. certificati bianchi veniva riconosciuto in via forfetaria il 50% dei buoni inviati ai consumatori finali, a prescindere dall’accertamento del tasso di ritorno effettivo.
1.3. Il T.a.r. annullava le gravate delibere, ritenendo sussistenti, sotto svariati profili, il difetto di istruttoria ovvero il difetto di adeguata valutazione delle risultanze istruttorie da parte dell’AEEG.
2. Per quanto qui interessa – tenuto conto dei limiti oggettivi delle questioni devolute a questo Collegio con l’impugnazione per revocazione -, la decisione n. 1635/2010 del 22 marzo 2010 di questa Sezione, di reiezione degli appelli proposti dall’AEEG e di conferma delle impugnate sentenze del T.a.r. "nei sensi e nei limiti di cui in motivazione" (v. così, testualmente, la parte dispositiva della decisione), testualmente statuiva:
"… 15. Prima dell’esame degli appelli il Collegio ritiene doveroso delimitare l’ambito dell’interesse delle parti, sia con riguardo ai ricorsi di primo grado, sia con riguardo agli appelli.
Come già esposto nella parte in fatto, anche nel metodo di valutazione standardizzata, e anche nel vigore del c.d. coefficiente b), era prevista la possibilità di un controllo a campione postumo (art. 14, linee guida).
Questo implica che anche prima dell’abolizione del coefficiente b), nel metodo di valutazione standardizzata l’AEEG aveva la possibilità, con il controllo a campione, di verificare il tasso di ritorno effettivo, e di rettificare, conseguentemente, l’ammontare dei certificati bianchi spettanti.
Questa interpretazione è l’unica coerente con il sistema del mercato dei certificati di risparmio energetico e con gli obiettivi di contenimento dell’inquinamento mediante il risparmio energetico, fissati a livello internazionale.
E, invero, i c.d. certificati bianchi vengono rilasciati in favore di imprese che dimostrano il conseguimento di obiettivi di risparmio energetico; essi possono essere utilizzati dalle medesime imprese o da altre imprese a cui vengono ceduti verso corrispettivo, per superare i limiti di inquinamento imposti a ciascuna impresa. In sintesi, in ossequio al principio chi inquina paga, il cui rovescio è il principio chi non inquina è pagato, il livello massimo di inquinamento non può comunque essere superato, salvo compensazioni interne tra soggetti che inquinano di più e soggetti che inquinano meno. Questo meccanismo postula che i progetti di riduzione di inquinamento siano effettivi, altrimenti i c.d. certificati bianchi, rilasciati a fronte di mancata riduzione dell’inquinamento, porterebbero al paradossale risultato, opposto all’obiettivo per cui sono nati, di consentire l’aumento del tasso complessivo di inquinamento, con evidente danno per l’umanità e l’ambiente a livello globale.
Tanto chiarito quanto alla ratio dell’istituto, ne consegue che l’interesse che regge i ricorsi di primo grado può essere solo ed esclusivamente l’interesse ad una corretta istruttoria, non anche l’interesse a conseguire comunque, in sede di procedimento di riesame, un numero di certificati bianchi corrispondenti al tasso di ritorno forfetario anziché al tasso di ritorno effettivo.
Infatti tale secondo interesse, in quanto in radicale contrasto con gli interessi generali e collettivi alla tutela della salute e dell’ambiente, sottesi al quadro normativo, non è (e non potrebbe essere) tutelato e non può in radice trovare ingresso nel processo.
A seguito di una corretta istruttoria, l’AEEG mantiene integro il potere (e il dovere) di fissare il numero di certificati bianchi spettanti in base al tasso di ritorno effettivo….";
"… 20. Per quanto esposto gli appelli vanno respinti.
Restano salvi gli ulteriori provvedimenti dell’AEEG, con la precisazione, a fini conformativi, che il procedimento di riesame trova il suo fondamento nel "controllo a campione" previsto dall’art. 14 delle linee guida, anche nel caso di metodo di valutazione standardizzato.
Dalla circostanza che sia previsto il controllo a campione anche nel caso di metodo di valutazione standardizzato si desume che il riconoscimento forfetario del tasso di ritorno nella misura del 50% dei buoni inviati, si applica se ed in quanto non vi sia controllo a campione ovvero se ed in quanto sia confermato in sede di controllo a campione. Ove, invece, in sede di controllo a campione il tasso di ritorno risulti inferiore, i certificati bianchi vanno riconosciuti in misura corrispondente all’effettivo risparmio energetico come commisurabile in base al tasso di ritorno effettivo. E, tanto, per le ragioni più approfonditamente esposte nel paragrafo 15 della presente decisione, cui si rinvia….".
3. Con l’impugnazione per revocazione, le odierne ricorrenti insorgono avverso la citata decisione n. 1635/2010 di questa Sezione, nella parte in cui la stessa, pur rigettando gli appelli dell’Autorità, ha adottato la citata statuizione a fini conformativi, che impone all’Autorità di rilasciare i c.d. certificati bianchi commisurati esclusivamente al tasso di ritorno effettivo. Le ricorrenti deducono correlativo errore revocatorio ex art. 395 n. 4) c.p.c., in quanto l’oggetto delle controversie non sarebbe mai stato incentrato sulla determinazione della quantità dei c.d. certificati bianchi da rilasciare in riferimento ai progetti presentati dalle odierne ricorrenti – mai posta in discussione dalla stessa Autorità a fronte dell’applicazione, nei casi in esame, del c.d. metodo standardizzato secondo le linee guida e le schede predisposte dall’Autorità e all’epoca vigenti (metodo che, anche in caso di controllo a campione dei progetti realizzati, implicava l’obbligo dell’Autorità di riconoscere il 50% dei buoni inviati) -, bensì sulla corretta realizzazione dei progetti. In altri termini, secondo l’assunto delle odierne ricorrenti il tasso di ritorno dei buoni ai fini della quantificazione dei c.d. certificati bianchi da rilasciare dall’Autorità non avrebbe costituito un punto controverso del giudizio, e su tale punto non avrebbe avuto modo di dispiegarsi il contraddittorio tra le parti. La questione dell’accertamento del tasso di ritorno effettivo sarebbe, invece, stata unicamente rilevante ai fini dell’accertamento della corretta attuazione del progetto, nel senso che, secondo le contestazioni dell’Autorità, il tasso (in ogni caso di gran lunga inferiore al 50%) indicato dalle società non sarebbe stato conforme a quello reale, con conseguente inaffidabilità dei dati forniti dalle società in sede di riesame e di verifica dei progetti, ma fermo restando il rilascio dei c.d. certificati bianchi sulla base del computo del tasso di ritorno secondo il metodo standardizzato (nella misura forfetaria del 50% dei buoni inviati), applicabile ratione temporis alle fattispecie in esame.
Le ricorrenti in revocazione chiedono dunque che questo Collegio, previa rescissione della decisione n. 1635/2010 nella parte in cui ha statuito che l’AEEG, nel conformarsi al giudicato, dovrà rilasciare i certificati bianchi in misura corrispondente all’effettivo risparmio energetico come commisurabile in base al tasso di ritorno effettivo, voglia "emendare la sentenza del riscontrato errore nella parte motiva, confermandola nella parte in cui rigetta gli appelli dell’AEEG e, dunque, rigettati gli stessi, confermare le pronunce di primo grado che hanno accolto i ricorsi di E. 2002 e di E. "." (v. così, testualmente, le conclusioni rassegnate nel ricorso per revocazione).
4. Si costituiva l’AEEG con comparsa di stile, resistendo. Sebbene ritualmente evocate in giudizio, omettevano di costituirsi le società F. a r.l. e W. E. a r.l.
5. All’udienza pubblica del 21 giugno 2011 la causa veniva trattenuta in decisione.
6. L’impugnazione per revocazione deve ritenersi inammissibile.
Col ricorso per revocazione, le odierne istanti censurano l’operato del giudice d’appello, nella parte in cui lo stesso, d’ufficio, ha affermato il principio secondo cui l’AEEG dovrà rilasciare i certificati bianchi in misura corrispondente all’effettivo risparmio energetico come commisurabile in base al tasso di ritorno effettivo, in tal modo fondando la decisione in parte qua sulla supposizione di una circostanza – ossia, della natura controversa della persistente operatività, nelle fattispecie dedotte in giudizio, del metodo standardizzato ai fini del rilascio dei c.d. certificati bianchi – incontestabilmente esclusa dagli atti di causa, non essendo l’applicabilità del metodo standardizzato alle fattispecie sub iudice contestata tra le parti.
6.1. Orbene, rileva il Collegio che la censurata affermazione, contenuta nella qui impugnata pronuncia d’appello, non è causalmente riconducibile a un vizio di formazione del giudizio dovuto ad errore di fatto revocatorio basato su una falsa percezione dell’esistenza o del contenuto degli atti processuali, ma si fonda su una ricostruzione interpretativa della disciplina regolatoria del rilascio dei certificati di efficienza energetica in applicazione del c.d. metodo standardizzato, ritenuta "l’unica coerente con il sistema del mercato dei certificati di risparmio energetico e con gli obiettivi di contenimento dell’inquinamento mediante il risparmio energetico, fissati a livello internazionale" (v. così, testualmente, l’impugnata decisione), esaurendosi dunque nella risoluzione di una questione di diritto.
Già sotto tale profilo deve escludersi il denunziato vizio revocatorio ex art. 395, n. 4). c.p.c., presupponente una deviazione percettiva incidente su elementi di fatto, emergente ex actis e causalmente determinante l’ingiustizia della decisione (sotto il profilo processuale o sostanziale).
6.2. La censurata affermazione è, poi, funzionale alla precisazione dei limiti degli effetti conformativi dell’azione dell’AEEG, scaturenti dall’annullamento giudiziale (per difetto d’istruttoria, e dunque per motivi d’illegittimità formale) dei gravati provvedimenti, disposto dalla sentenza di primo grado confermata in appello, eppertanto – in applicazione del principio iura novit curia – costituisce espressione dei poteri del giudice di qualificare e ricostruire, sia sotto il profilo strutturale sia sotto quello degli effetti giuridici che vi sono collegati, la fattispecie dedotta in giudizio. In particolare, nel processo amministrativa di tipo impugnatorio – idoneo a travolgere, con l’annullamento dell’atto impugnato, interessi pubblici anche di particolare rilievo -, va ricondotta nell’alveo di detti poteri giudiziali la delimitazione degli effetti conformativi incidenti sull’azione amministrativa in sede di riedizione dell’esercizio del potere, dovendosi in tale tipo di processo ritenere attenuato il principio dispositivo a fronte della tendenziale natura indisponibile dell’oggetto del giudizio.
6.3. Da ultimo, giova rimarcare che, anche qualora la qui censurata pronuncia dovesse ritenersi affetta da un vizio di ultra- o extrapetizione e di violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (e dunque della garanzia del contraddittorio), giammai si verterebbe in fattispecie di vizio revocatorio ex art. 395, n. 4), c.p.c., attesa la mancata riconducibilità causale del vizio stesso, nella fattispecie in esame, a una falsa rappresentazione della realtà fattuale, risultante dagli atti o documenti di causa (v. sopra sub 6.1.), ma risolvendosi esso, tutt’al più, in un error in procedendo esulante dall’ambito applicativo dello strumento impugnatorio della revocazione, a pena di un’inammissibile trasformazione del giudizio di revocazione in un terzo grado di giudizio.
6.4. Le esposte considerazioni valgono ad escludere l’ammissibilità della proposta impugnazione per revocazione per l’inconfigurabilità del dedotto vizio revocatorio, con assorbimento di ogni altra questione.
7. Considerata ogni circostanza connotante la presente controversia e la peculiarità delle questioni versate in giudizio, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del presente giudizio di revocazione interamente compensate fra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile; dichiara le spese del presente giudizio di revocazione interamente compensate fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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