Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. L’odierno appellato si gravava, in sede di giudizio di primo grado, avverso l’ingiunzione comunale n. 14199 del 10 maggio 1995, vidimata e resa esecutiva dal Pretore di Mascalucia e notificata il 19 maggio 1995, con la quale gli era stato ingiunto di pagare la somma complessiva di Lire 101.055.842 per mancato pagamento oneri di urbanizzazione per concessione edilizia e contributo costo di costruzione, oltre alle sanzioni per ritardato pagamento, in ordine ai fabbricati meglio descritti oltre.
Con concessione edilizia n. 38 del 27 agosto 1985, veniva autorizzata al ricorrente l’edificazione di un complesso di quattro palazzine, denominate "A", "B", "C" e "D". Successivamente, senza dare inizio all’edificazione, il suddetto cedeva il terreno, con annessa facoltà di edificare, alla società il Roseto s.r.l., limitatamente alle prime tre palazzine, mentre riservava a sé medesimo l’edificazione della quarta palazzina, e la corrispondente quota di terreno.
Perveniva così la richiesta di pagamento degli oneri di urbanizzazione, rivolta però solo all’originario ricorrente e non alla detta società "il Roseto", che aveva invece edificato, e nonostante la replica con cui il ricorrente medesimo faceva presente di non essere tenuto, nei confronti del Comune, ad alcun pagamento, al quale era obbligata, invece, la sola società "il Roseto", seguiva la notifica della ordinanza avversata in prime cure.
A fondamento della propria tesi, il ricorrente deduceva che, essendo stato volturato l’originario titolo edilizio a favore della società "il Roseto" s.r.l., prevedendosi che quest’ultima avrebbe realizzato, come poi in effetti ha realizzato, tre dei quattro corpi di fabbrica concessi, sarebbe dovuta essere solo quest’ultima a rispondere dei corrispondenti oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione ivi connesso; mentre, non essendo stato mai realizzato il quarto edificio, che era rimasto nella piena ed esclusiva disponibilità del dante causa, l’odierno appellato nulla avrebbe dovuto corrispondere al Comune.
La difesa dell’Ente comunale, invece, opponeva alle tesi dell’originario ricorrente, a sostegno della legittimità della pretesa azionata con l’ingiunzione avversata, che il fenomeno della cessione della concessione edilizia insieme al terreno, sia pure per la sola quota corrispondente a tre fabbricati su quattro, avrebbe integrato un fenomeno di solidarietà verso il Comune delle parti della cessione, entrambe quindi tenute per l’intero, e fatte salve le azioni reciproche di regresso.
2. Con la sentenza impugnata, in epigrafe indicata, il ricorso, dopo diffusa esposizione di argomentazioni, è stato giudicato fondato e quindi accolto, muovendo, in quanto eccezione preliminare di merito, dall’accoglimento dell’eccezione di prescrizione del credito, relativamente agli oneri come alle sanzioni.
La fondatezza dell’eccezione di prescrizione, tuttavia, non ha impedito di affrontare il principale argomento difensivo della parte in quella sede ricorrente, secondo la quale, nella fattispecie in esame, la voltura della originaria concessione edilizia implicherebbe che il dante causa del terreno e del relativo titolo edificatorio, non è più tenuto al pagamento degli oneri concessori.
Orbene, pur dando conto che la giurisprudenza è divisa e non sussiste un univoco orientamento, il primo Collegio, anche per evidenti ragioni di giustizia sostanziale, ha aderito alla tesi secondo la quale la voltura del titolo edilizio implica liberazione del cedente dall’obbligo di corrispondere gli oneri di concessione ed il contributo di costruzione di cui alla L. n. 10/77, laddove quest’ultimo non abbia realizzato, neppure in minima parte, la costruzione degli edifici. Così, la solidarietà potrebbe, dunque, sussistere solo laddove il presupposto di esigibilità del credito, ossia l’edificazione, abbia avuto consistenza in capo al dante causa ed al cessionario, in quanto, in tal caso, l’identico fenomeno urbanistico ed edilizio avrebbe tratto origine da due coautori.
Quando, invece, come nel caso di specie, è solo il cessionario ad iniziare e completare l’edificazione, nessun obbligo si sarebbe mai formato sul dante causa, a meno di non voler sostenere l’inaccettabile tesi che l’obbligazione sorge per il solo possesso del titolo edilizio.
Il presupposto di esigibilità degli oneri e del costo di costruzione sarebbe, infatti, la materiale trasformazione urbanistica del territorio. La giurisprudenza non univoca sul tema della solidarietà del pagamento degli oneri in caso di voltura della concessione edilizia ha costituito, tuttavia, giusta causa per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.
3. Il Comune di San Giovanni La Punta ha interposto l’appello in trattazione avverso la predetta pronunzia, soffermandosi sia sul profilo della prescrizione, propalando al riguardo la tesi della soggezione all’ordinario termine decennale, che su quello della legittimazione passiva del Ba. in ordine all’obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione relativi agli atti edilizi in questione.
4. Il sig. Ba. si è costituito in giudizio per resistere all’appello, controdeducendo alle censure dedotte in sede di gravame con memoria, da ritenersi però tardiva in quanto presentata oltre i termini fissati dall’art. 73, comma 1, c.p.a.
Al riguardo, la proposizione della memoria sotto forma di "note di replica", in assenza, però, della correlata memoria difensiva dell’appellante a cui dovrebbe essere rivolta la replica medesima, non consente di per sé sola di far ritenere assolto l’onere di produzione dell’atto difensivo nei termini di legge (più favorevoli, appunto, nel caso di note di replica). Alla pubblica udienza del 7 aprile 2011, il ricorso in appello è stato introitato per la decisione.
5. L’appello non può essere accolto, anche se la motivazione deve essere correttamente puntualizzata.
In effetti anche se, in ordine al primo motivo di appello, incentrato sulla questione dell’applicabilità della prescrizione quinquennale, il Comune appellante può avvalersi di giurisprudenza costante e consolidata circa l’applicabilità, a differenza delle sanzioni, della prescrizione decennale (ex art. 2946 c.c.) del diritto agli oneri concessori (cfr. per tutte Cons. Stato, IV, 15 gennaio 2009, n. 216), e quindi a somme riferite ad un debito che è in base alla legge unico e non frazionabile, in disparte la rateizzabilità del relativo pagamento (con la conseguenza che il richiamo dei primi Giudici alla prescrizione quinquennale ex art. 2948 c.c., con riguardo agli "interessi e, in generale, tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi", appare effettivamente fuorviante), tuttavia, il profilo decisivo per cui l’appello, nella sostanza, non può essere comunque favorevolmente definito nei sensi auspicati dal Comune ricorrente è costituito dalla circostanza che nel caso di specie, volturato il titolo edilizio, il dante causa non può essere chiamato a rispondere del pagamento degli oneri concessori.
6. Il TAR giunge a tali conclusioni muovendo da ragioni di giustizia sostanziale, ed aderendo all’opzione interpretativa giurisprudenziale, invero minoritaria, secondo la quale la voltura del titolo edilizio implica liberazione del cedente dall’obbligo di corrispondere oneri di urbanizzazione e contributo di costruzione, laddove il cedente medesimo non abbia realizzato, neppure in minima parte, la costruzione degli edifici assentiti. Un’obbligazione, dunque, di natura reale, che si incorpora nel bene immobile la cui realizzazione è il suo presupposto di esigibilità.
L’esercizio del potere di edificare costituirebbe, dunque, il necessario presupposto di esigibilità del credito, non potendosi rimettere il sorgere dell’obbligazione al solo possesso del titolo edilizio.
Non a caso, la giurisprudenza d’appello richiamata dai primi Giudici ha affermato che ove la concessione edilizia non venga utilizzata divengono ripetibili le somme pagate al Comune a titolo di oneri concessori.
Con l’effetto ulteriore che, nel caso di specie, la differenziazione giuridica e sostanziale del titolo comporta la divisione parziaria delle obbligazioni nascenti dalla concessione, che seguono pro quota la sorte degli edifici, senza vincolo di solidarietà.
7. Ciò premesso, il Collegio è consapevole che con un precedente dictum, particolarmente conferente, questo Consiglio si è trovato ad affermare che la volturazione del titolo edilizio, costituente atto dovuto in caso di alienazione del fondo cui inerisce il permesso di costruzione, indipendentemente da quali siano stati gli accordi in proposito stipulati tra alienante ed acquirente, non comporta ex se la liberazione del cedente dall’obbligazione relativa al pagamento del contributo di costruzione, di cui all’art. 3 della legge n. 10 del 1977, ove esso non sia stato ancora pagato, in tutto o in parte, al momento della voltura, e che l’unica eccezione al principio della perdurante solidarietà passiva tra dante e avente causa del fondo edificabile è costituita dal caso in cui il Comune abbia espressamente dichiarato, in modo non equivoco, di aderire alla liberazione del debitore originario, ipotesi, peraltro, che non sembra ricorrere nemmeno nel caso in esame (CGA 18 maggio 2007, n. 395).
8. In realtà, deve muoversi dalla natura indubbiamente pubblicistica di entrambi i contributi (per oneri di urbanizzazione e per costo di costruzione, il secondo peraltro, senza dubbio, più strettamente legato all’attività edificatoria concretamente realizzata rispetto al primo, corrispettivo parimenti di diritto pubblico posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae), la cui disciplina è stata peraltro unificata nell’art. 16 del T.U. n. 380 del 2001.
La natura giuridica di corrispettivo di diritto pubblico di entrambi i contributi in questione comporta l’applicabilità del tutto recessiva dei principi civilistici dell’accollo, mancando tra l’altro un vincolo pattizio alla base, necessario ai sensi dell’art. 1273 c.c.
I contributi in questione vanno, dunque, più correttamente inquadrati nell’ambito delle prestazioni patrimoniali imposte, con la conseguenza che non può prescindersi da un’espressa previsione di legge.
In altri termini, pur non caratterizzandosi per la causa impositionis tipica dei tributi, bensì per la presenza dell’elemento formale dell’imposizione, trattandosi di prestazioni patrimoniali all’Ente autoritativamente determinate, va salvaguardata, nell’individuazione di tali corrispettivi di diritto pubblico, l’esigenza di rispettare l’art. 23 Cost., secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. Infatti, in linea generale, la sottoposizione a controprestazione economica di attività svolte da enti pubblici, nell’esercizio di pubbliche potestà, comporta, nel vigente ordinamento, il rispetto del principio di legalità ai sensi dell’art. 23 Cost., applicabile anche a fattispecie distinte ed ulteriori rispetto alla materia tributaria (in verità, il contributo commisurato agli oneri di urbanizzazione è stato da alcuni avvicinato ai tributi, perché prescinde totalmente dall’esistenza, o meno, delle singole opere di urbanizzazione, ed essendo determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario trae dal titolo edificatorio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere), allorquando un qualche aspetto sostanziale della disciplina del rapporto sia fissato autoritativamente.
Ne consegue, in definitiva, che, non offrendo la legge, che ne disciplina il regime, alcun indicatore normativo speciale che faccia ritenere comunque applicabile la disciplina civilistica della solidarietà derivante dalla fattispecie dell’accollo, la parte cedente che non ha iniziato l’edificazione e quindi non abbia realizzato, neppure in minima parte, la costruzione degli edifici, viene a trovarsi liberata, in virtù della voltura del titolo edilizio, dall’obbligo di corrispondere gli oneri di concessione ed il contributo di costruzione di cui alla L. n. 10 del 1977, non essendosi verificato il presupposto di esigibilità del credito pubblico, ovvero la materiale trasformazione urbanistica del territorio.
9. In tal senso, dunque, l’appello non può essere favorevolmente definito, dovendosi confermare, per i suddetti motivi, il responso di accoglimento formulato in prime cure.
Ritiene, altresì, il Collegio che ogni altro motivo od eccezione di rito e di merito possano essere assorbiti in quanto ininfluenti ed irrilevanti ai fini della decisione. Attesa la peculiarità della controversia e la non linearità dei precedenti giurisprudenziali, possono compensarsi le spese di giudizio tra le parti, relativamente al presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in appello in epigrafe, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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