Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente F.D.S. Srl è proprietaria di alcuni terreni nel territorio del Comune di Roncade che sono stati concessi al Consorzio Intercomunale di Treviso per lo smaltimento di rifiuti solidi urbani.
Essendosi manifestati problemi di contaminazione del sito il Consorzio Intercomunale di Treviso nel 2002 ha presentato al Comune di Roncade un piano di caratterizzazione ed analisi del rischio, approvato con deliberazione della Giunta comunale n. 38 del 21 aprile 2004, in esecuzione del quale il Comune, con ordinanza n. 22 del 13 ottobre 2004, ha ordinato al Consorzio l’avvio delle procedure di caratterizzazione previste dal piano approvato, entro il termine di sessanta giorni, successivamente prorogato con ordinanza n. 22 del 13 ottobre 2004.
Il Comune con nota prot. n. 2255 del 7 febbraio 2005, ha trasmesso per conoscenza alla ricorrente F.D.S. Srl, copia delle predette ordinanze.
Con il ricorso in epigrafe la deliberazione della Giunta di approvazione del piano di caratterizzazione, le ordinanze con cui è stata disposta l’esecuzione della medesima, i verbali delle conferenze di servizi e gli atti che hanno preceduto l’approvazione del piano, sono impugnati per le seguenti censure:
I) violazione del principio di imparzialità e di tutela dell’affidamento, illogicità, contraddittorietà, carenza di istruttoria e difetto di motivazione perché, in base agli accordi intercorsi, il Comune di Roncade e il Consorzio Intercomunale di Treviso, si erano assunti direttamente gli oneri per il ripristino ambientale del terreno;
II) violazione dell’art. 17 del Dlgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e degli artt. 7, 8 e 9 del 25 ottobre 1999, n. 471, violazione del principio di imparzialità e tutela dell’affidamento, illogicità, contraddittorietà e difetto di motivazione perché la bonifica dei terreni inquinati spetta, in applicazione del principio "chi inquina paga" al responsabile dell’inquinamento, e non al proprietario incolpevole;
III) violazione dell’art. 17 del Dlgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e degli artt. 6, 7, 8, 9 e 10 del DM 25 ottobre 1999, n. 471, illogicità per mancanza di presupposti, carenza di istruttoria e difetto di motivazione, perché nessun onere per la bonifica può essere posto a carico del proprietario incolpevole delle aree inquinate;
IV) sviamento perché il Comune non si è addossato alcuna responsabilità per aver concorso all’inquinamento gestendo la discarica;
V) violazione degli artt. 2946 e 2947 c.c. per l’omessa considerazione che è maturata la prescrizione dell’eventuale obbligo ripristinatorio e risarcitorio, difetto ed erroneità del presupposto;
VI) violazione degli artt. 7, 8, 9 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per l’omessa instaurazione del contraddittorio procedimentale.
Si è costituito in giudizio il Comune di Roncade eccependo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, l’irricevibilità, e chiedendone la reiezione perché infondato.
La ricorrente espone che successivamente sono intercorse delle trattative per una soluzione della vertenza, che tuttavia non sono andate a buon fine.
Il Comune con ordinanza n. 3 del 26 febbraio 2007, ha disposto l’occupazione temporanea delle porzioni delle aree di proprietà della ricorrente occorrenti per l’esecuzione del piano di caratterizzazione.
Con i primi motivi aggiunti tale atto è impugnato, oltre che per illegittimità derivata, per le seguenti censure:
VII) violazione dell’art. 49, comma 5, del DPR 8 giugno 2001, n. 327, difetto di presupposti, erronea valutazione dei fatti, carenza di motivazione e illogicità, perché mancano i presupposti di necessità ed urgenza richiesti dalla norma e l’inquinamento sussiste da lungo tempo;
VIII) violazione dell’art. 50 del DPR 8 giugno 2001, n. 327, violazione degli artt. 2279 e 2452 c.c., carenza ed illogicità della motivazione per la mancata previa determinazione dell’indennità, e la mancata considerazione che il Consorzio Intercomunale di Treviso è insolvente;
IX) contraddittorietà, carenza di motivazione e sviamento perché sono state ampliate le aree interessate dall’occupazione rispetto a quanto inizialmente previsto;
X) violazione del punto 4) dell’ordinanza n. 3 del 26 febbraio 2007, perché l’avviso di comunicazione della data di inizio dell’occupazione non indica l’identità dei soggetti che devono materialmente eseguire l’occupazione.
Nel frattempo, poiché il Consorzio Intercomunale di Treviso è stato posto in liquidazione, i Consigli comunali del Comune di Treviso con deliberazione n. 30 del 28 aprile 2010, e del Comune di Roncade con deliberazione n. 24 del 30 aprile 2010, hanno deciso di nominare, in luogo dell’organo di liquidazione, un commissario straordinario cui affidare il compito di reperire le risorse per la messa in sicurezza delle aree.
Conseguentemente il Consorzio ha deliberato la nomina del Commissario straordinario, per la quale, con nota congiunta dei Sindaci dei Comuni di Treviso e Roncade, si è provveduto alla pubblicazione di un avviso per la nomina del commissario straordinario.
Tali atti sono impugnati con i secondi motivi aggiunti oltre che per illegittimità derivata, per le censure di contraddittorietà, sviamento e carenza di motivazione, perché i dati analitici raccolti attestano l’inesistenza di una contaminazione in atto, e non è stato revocato lo stato di liquidazione.
Alla pubblica udienza del 7 luglio 2011, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni in rito sollevate dal Comune con le quali si sostiene che:
– relativamente al ricorso originario, è irricevibile per tardività l’impugnazione della deliberazione della Giunta comunale n. 38 del 21 aprile 2004, con la quale è stato approvato il piano di caratterizzazione;
– è inammissibile l’impugnazione della nota di trasmissione dell’ordinanza con la quale è stata ordinata al Consorzio Intercomunale di Treviso l’esecuzione del piano di caratterizzazione approvato, perché priva di contenuto provvedimentale;
– è inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse l’impugnazione dell’ordinanza n. 16 del 25 giugno 2004 con la quale è stata ordinata al Consorzio intercomunale l’esecuzione del piano di caratterizzazione e dell’ordinanza n. 22 del 13 ottobre 2004 di proroga del termine, perché è inammissibile l’impugnazione dell’atto presupposto, costituito dalla deliberazione della Giunta comunale di approvazione del piano, e perché le predette ordinanze hanno come destinatario unicamente il Consorzio Intercomunale di Treviso e non la Società ricorrente, proprietaria delle aree;
– è inammissibile l’impugnazione di tutti gli altri atti impugnati con il ricorso originario perché non sono autonomamente lesivi.
1.1 Le eccezioni sono fondate per la parte in cui lamentano l’impugnazione di atti non lesivi, come la nota di trasmissione delle ordinanze e gli atti endoprocedimentali, mentre devono essere respinte per la parte in affermano la tardività dell’impugnazione della deliberazione della Giunta comunale di approvazione del piano di caratterizzazione, e l’inammissibilità per difetto di legittimazione ed interesse delle ordinanze che ordinano al Consorzio Intercomunale l’esecuzione del piano.
1.2 Infatti va considerato che si tratta di atti destinati a produrre effetti diretti nella sfera giuridica del proprietario dell’area interessata dalle operazioni di caratterizzazione dei terreni, con conseguente necessità di una loro comunicazione individuale e possibilità di impugnazione nel termine decadenziale decorrente dalla piena conoscenza.
2. Nel merito le censure del ricorso originario sono infondate.
Infatti con i motivi dal primo al quinto la parte ricorrente lamenta a vario titolo l’illegittimità degli atti impugnati per avergli imposto lo svolgimento le attività di caratterizzazione dei terreni e di bonifica dei medesimi.
E’ tuttavia sufficiente la semplice lettura degli atti impugnati per verificare che in realtà il Comune si è limitato ad impartire gli ordini al Consorzio Intercomunale di Treviso, autore dell’inquinamento, senza coinvolgere la parte ricorrente in qualità di proprietaria dei terreni.
L’erroneità della premessa da cui muovono tali censure ne comporta la reiezione.
Anche il sesto motivo, con il quale la parte ricorrente lamenta l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, deve essere respinto, in quanto è provato che la ricorrente ha avuto tempestiva notizia del procedimento, potendo dare il proprio apporto attraverso la partecipazione alla conferenza di servizi del 19 settembre 2003, indetta per l’approvazione del piano di caratterizzazione.
3. Con i primi motivi aggiunti la ricorrente impugna l’ordinanza n. 3 del 26 febbraio 2007 con cui il Comune ha disposto l’occupazione temporanea delle porzioni delle aree di sua proprietà occorrenti per dare esecuzione al piano di caratterizzazione.
Con la prima censura lamenta la violazione dell’art. 49, comma 5, del DPR 8 giugno 2001, n. 327, il difetto di presupposti, l’erronea valutazione dei fatti e la carenza di motivazione, perché mancano i presupposti di necessità ed urgenza richiesti dalla norma, e perché l’inquinamento sussiste ormai da lungo tempo, cosicché non è più configurabile l’urgenza.
La doglianza deve essere respinta perché la norma citata consente l’occupazione temporanea di beni non soggetti ad esproprio "per urgenti ragioni di pubblica utilità", che non implicano la sussistenza di quei pericoli gravi ed imminenti richiesti invece per giustificare l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti, né i più pregnanti requisiti della "forza maggiore" o della "assoluta urgenza" che invece erano richiesti dall’abrogato art. 71 della legge 25 giungo 1865, n. 2359.
L’esistenza di un pericolo di contaminazione delle falde per il rischio di infiltrazione del percolato costituisce pertanto una ragione sufficientemente urgente di pubblica utilità atta a giustificare l’occupazione temporanea del terreno (cfr. Tar Veneto, Sez. III, 5 ottobre 2007, n. 3180), ed è del tutto irrilevante che la condizione di pericolo sia risalente, in quanto il decorso del tempo può rendere ancor più urgente l’intervento (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 28 settembre 2009, n. 5807, riferita alle ordinanze contingibili ed urgenti).
4. Con il secondo dei motivi aggiunti, sopra rubricato come ottavo motivo, la parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 50 del DPR 8 giugno 2001, n. 327, per la mancata previa determinazione dell’indennità provvisoria di occupazione.
Secondo la ricorrente benché l’art. 49 del DPR 8 giugno 2001, n. 327, non menzioni la necessità di provvedere alla previa determinazione dell’indennità, il relativo obbligo dovrebbe ricavarsi in via analogica dall’art. 22 bis del medesimo testo unico.
La doglianza deve essere respinta perché l’art. 22 bis prevede la necessità di determinare l’indennità provvisoria per i casi di occupazioni d’urgenza preordinata all’esproprio, e non è estensibile all’occupazione temporanea di aree disposta ai sensi dell’art. 49 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327.
L’occupazione temporanea infatti è finalizzata a soddisfare un’esigenza temporanea nei limiti strettamente funzionali alla corretta esecuzione di determinati lavori, il che implica che l’esatta individuazione della consistenza, estensione e qualità delle aree da occupare, e del sacrificio da imporre al proprietario, è di fatto posticipata al momento dell’effettiva immissione in possesso, in quanto mancano inizialmente dati attendibili per determinare l’indennità.
Inoltre la fattispecie disciplinata dal comma 5 dell’art. 49 del DPR 8 giugno 2001, n. 327, è giustificata da ragioni di urgenza, e non appare quindi congruo richiedere, data la celerità che caratterizza la procedura, che la legittimità dell’occupazione sia subordinata alla contestuale determinazione della relativa indennità, che può essere contenuta in un atto distinto e successivo.
Pertanto, nel silenzio dell’art. 49 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, circa la necessità di una previa determinazione provvisoria dell’indennità, in ragione della specialità delle norme, non appare analogicamente applicabile la disposizione di cui all’art. 22 bis del medesimo testo unico.
4.1 Nell’ambito del medesimo motivo la parte ricorrente lamenta la violazione degli artt. 2279 e 2452 c.c., per la mancata considerazione che il Consorzio Intercomunale di Treviso è ormai in liquidazione, e pertanto non può assolvere agli oneri che gli vengono imposti.
Il vizio dedotto non è configurabile perché la solvibilità o meno del Consorzio attiene ad aspetti esecutivi del rapporto, inidonei refluire sulla legittimità dell’ordinanza di occupazione temporanea.
Per completezza va anche osservato che, come chiarito dal Comune nelle proprie difese, la natura pubblicistica del Consorzio costituito tra enti pubblici comunque solidalmente responsabili, rende difficile ipotizzare uno stato di insolvenza.
4.2 Sempre nell’ambito del medesimo motivo la ricorrente lamenta la mancata considerazione di risarcimenti per l’ipotesi di danni alle colture o di perdita di frutti pendenti.
Sul punto va osservato che la materia è regolata dal codice civile, e pertanto non necessita di un’espressa regolamentazione negli atti della procedura.
5. Con il terzo dei motivi aggiunti, sopra rubricato come nono motivo, la ricorrente lamenta che l’ordinanza di occupazione individua ulteriori mappali non indicati nei precedenti avvisi di avvio del procedimento, estendendo i confini indicati nel piano di caratterizzazione ad aree non interessate dalla discarica.
La doglianza deve essere respinta, perché l’individuazione degli ulteriori mappali non costituisce una modifica del piano, ma l’esito degli approfondimenti istruttori compiuti che hanno determinato la necessità di procurare dati in zone estranee alla discarica dalle quali ottenere dei parametri di riferimento per valutare l’effettiva incidenza dell’inquinamento dato dalla discarica (c.d. bianco riferimento).
6. Con il quarto dei motivi aggiunti, sopra rubricato come decimo motivo, la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’ordinanza n. 2797 del 21 marzo 2007, con la quale è stata comunicata la data di inizio dell’occupazione temporanea, perché ha omesso di indicare le generalità dei soggetti che avrebbero materialmente provveduto all’occupazione per conto del Consorzio, invece preannunciata nella precedente ordinanza n. 3 del 26 febbraio 2007.
La censura deve essere respinta perché l’art. 49, comma 2, del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, dispone sia notificato un avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione dell’ordinanza che dispone l’occupazione temporanea, ma non la necessità di indicare anche le generalità di chi esegue le operazioni materiali, e l’omissione non integra pertanto alcuna illegittimità.
7. Con i secondi motivi aggiunti la parte ricorrente impugna le deliberazioni dei Consigli comunali del Comune di Treviso n. 30 del 28 aprile 2010, e del Comune di Roncade n. 24 del 30 aprile 2010, con le quali si è deciso di nominare, in luogo dell’organo di liquidazione, un commissario straordinario cui affidare il compito di reperire le risorse per la messa in sicurezza delle aree, la deliberazione del Consorzio avente ad oggetto la nomina del Commissario straordinario, e la nota congiunta dei Sindaci dei Comuni di Treviso e Roncade con cui si è provveduto alla pubblicazione di un avviso per la sua nomina.
Le censure proposte sono inammissibili perché si tratta di atti privi di lesività per la parte ricorrente, che non subisce alcun pregiudizio dall’adozione delle soluzioni organizzative più idonee ad assicurare l’esecuzione delle operazioni di bonifica con oneri a carico degli enti pubblici.
In definitiva deve essere dichiarata l’inammissibilità dell’impugnazione della nota del Segretario generale del Comune di Roncade prot. n. 2255 del 7 febbraio 2005, degli atti endoprocedimentali impugnati con il ricorso originario, e dell’unico motivo con il quale la parte ricorrente lamenta l’illegittimità per vizi propri degli atti impugnati con il secondo atto di motivi aggiunti, mentre devono essere respinte le restanti doglianze unitamente alle domande di risarcimento dei danni subiti.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe e relativi motivi aggiunti, lo dichiara in parte inammissibile, e in parte lo respinge, nel senso indicato in motivazione.
Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Roncade liquidandole in complessivi Euro 4.000,00, per spese, diritti ed onorari, oltre oneri di legge, oltre i.v.a. e c.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Di Nunzio, Presidente
Stefano Mielli, Primo Referendario, Estensore
Marco Morgantini, Primo Referendario
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