Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dai seguenti provvedimenti (impugnati in primo grado dall’odierno appellato con ricorso principale ed atto di motivi aggiunti):
a) delibere in data 31 marzo e 20 – 23 luglio 2010 del comitato dei garanti istituito – ex art. 5 del regolamento comunale di disciplina dell’istituto del referendum consultivo – per il controllo sulla ammissibilità dei quesiti e sulla validità delle operazioni di raccolta delle firme dei sottoscrittori, recanti:
I) l’ammissione, previa parziale rettifica, di tre dei cinque quesiti proposti dal comitato "Taranto Futura", del seguente testuale tenore:
il primo "Volete voi cittadini di Taranto, al fine di tutelare la vostra salute nonché la salute dei lavoratori contro l’inquinamento, proporre la chiusura dell’ILVA?";
il secondo " Volete voi cittadini di Taranto, al fine di tutelare la vostra salute quella dei lavoratori, proporre la chiusura dell’area a caldo dell’ILVA, maggiore fonte di inquinamento, con conseguente smantellamento dei parchi minerali?";
il terzo "Volete voi cittadini che il Comune di Taranto chieda all’ILVA Spa il risarcimento dei danni, in seguito alla condanna definitiva da parte della Corte di Cassazione dei responsabili del citato impianto siderurgico per inquinamento ambientale, tenendo presente che gli interessi diffusi, come quelli dell’ambiente e della salute, non possono essere oggetto di accordo da parte dell’ente locale, così come sancito dalla Coorte di Cassazione e dalla Magistratura Amministrativa?";
II) l’accertamento della regolarità della raccolta delle sottoscrizioni a sostegno di ciascun quesito;
b) decreto del sindaco di Taranto n. 53 del 1° settembre 2010 – emanato ai sensi degli artt. 8, t.u. enti locali, 52 statuto comunale, nonché 7 e 8, del regolamento comunale di disciplina dell’istituto del referendum consultivo – recante l’indizione del referendum per il giorno 27 marzo 2011.
2. L’impugnata sentenza:
a) ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di annullamento delle delibere del comitato dei garanti;
b) ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di annullamento del decreto di indizione del referendum;
c) previa reiezione delle eccezioni di inammissibilità sollevate, sotto il profilo della carenza di legittimazione e del difetto di interesse ad agire, per contrastare le censure proposte nei confronti del decreto sindacale, lo ha annullato;
d) ha compensato fra le parti le spese del giudizio.
3. Ha interposto appello principale il comitato promotore "Taranto Futura" articolando una pluralità di mezzi di gravame; la Cgil – Camera del lavoro di Taranto – ha resistito proponendo, a sua volta, appello incidentale.
4. Nell’economia del presente giudizio assume rilievo pregiudiziale l’esame della questione di giurisdizione.
Si contendono il campo tre tesi.
4.1. La prima, propugnata dall’appellante, è che non siano configurabili posizioni soggettive di terzi estranei alla procedura referendaria, giuridicamente tutelabili o, in subordine, che sia configurabile unicamente la giurisdizione del giudice ordinario venendo in rilievo diritti pubblici soggettivi.
4.2. La seconda tesi, fatta propria dal T.a.r., è che sia possibile scindere, all’interno del procedimento referendario, fra atti che incidono sull’ammissibilità della pretesa referendaria (in sostanza quelli emanati dal comitato dei garanti), impugnabili sia dai promotori che dai terzi che vi si oppongono, e atti amministrativi che conservano la natura propria dei provvedimenti autoritativi (nella specie il decreto sindacale di indizione della consultazione); i primi attratti alla potestas iudicandi del giudice ordinario; i secondi a quella del giudice amministrativo.
4.3. Un terza tesi, infine, diffusamente illustrata dall’appellante incidentale, sostiene che solo l’impugnativa dei promotori del referendum avverso il diniego di ammissione sia devoluta alla cognizione del giudice ordinario, restando intatta la giurisdizione del giudice amministrativo, di legittimità o esclusiva, in tutti gli altri casi in cui si chiede semplicemente un controllo sulla correttezza del procedimento referendario.
5. Il collegio ritiene che nelle controversie aventi ad oggetto l’impugnativa dei provvedimenti costitutivi della procedura referendaria comunale consultiva, siano essi positivi o negativi (per i promotori o per coloro che ad essi si oppongono), si configuri sempre la giurisdizione del giudice ordinario.
Questi gli snodi essenziali del ragionamento.
5.1. In una con il più recente indirizzo della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato (cfr. Cass., sez. un., 3 febbraio 2004, n. 1991; sez. un., 6 giugno 1994, n. 5490; Cons. Stato, sez. VI, 31 marzo 1987, n. 194), si osserva che sono configurabili posizioni di diritto soggettivo pubblico in capo ai promotori di referendum consultivi e propositivi (ma anche abrogativi di leggi regionali), che siano menomati da atti della procedura referendaria organizzata da enti territoriali politici (a differenza di quanto affermato in materia di referendum per la modificazione territoriale delle regioni previsti dall’art. 132 Cost. dove si nega la giurisdizione amministrativa attesa la funzione di legislazione negativa in forma di democrazia diretta esercitata attraverso il referendum, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2552; sez. V, 16 giugno 2009, n. 3834, relative ad impugnative di delibere dell’Ufficio centrale per il referendum rese in base alla l. n. 352 del 1970).
5.2. I promotori agiscono, nel relativo procedimento, in posizione di parità con gli organi dell’ente territoriale preposti al controllo di legalità della richiesta referendaria che operano, al pari del comitato promotore, a tutela dell’ordinamento in generale e non di uno specifico interesse della p.a.
5.3. Il diritto soggettivo pubblico dei promotori può essere affermato o negato ma non degradato né inciso da atti posti in essere dagli organi di controllo della procedura referendaria; in particolare tale diritto non è limitato all’iniziativa referendaria estendendosi all’intero arco della relativa procedura. In particolare deve ritenersi del tutto privo di autonoma valenza funzionale e portata lesiva il provvedimento di indizione della consultazione, attesa la sua natura interamente vincolata (rispetto alle determinazioni dell’organo che ha deliberato circa l’ammissibilità del referendum) e strumentale (rispetto all’esercizio del diritto soggettivo pubblico allo svolgimento della consultazione politica).
5.4. Gli atti che intervengono fino alla celebrazione della consultazione popolare ed alla proclamazione dei risultati, costituiscono un unicum del relativo procedimento referendario che non è divisibile, sul piano logico giuridico; esso, infatti, risponde ed è vincolato a specifiche previsioni normative statutarie e regolamentari e si sostanzia in attività di natura e contenuti squisitamente neutrali e non di gestione dei tradizionali interessi di indole amministrativa la cui cura è affidata alla pubblica autorità.
5.5. I soggetti che si oppongono, per qualsivoglia ragione (sostanziale, procedurale, politica), all’ammissibilità del quesito referendario, indipendentemente dal petitum introdotto in giudizio, propongono nella sostanza una domanda di accertamento negativo la cui causa petendi si traduce nella negazione di una o più delle condizioni di esercizio del diritto soggettivo pubblico vantato dal comitato promotore del referendum; l’interesse materiale di chi si oppone al referendum ha natura e contenuto omogeneo a quello dei promotori ma è speculare nella direzione.
5.6. Il giudice amministrativo è sfornito di giurisdizione esclusiva in materia di operazioni elettorali e procedure referendarie (come si evince dal combinato disposto degli artt. 126 e 133, c.p.a.), senza che sia possibile individuare, in via esegetica, nuove ipotesi stante il carattere eccezionale e tassativo delle norme che prevedono la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. Cons. St., ad. plen., 30 luglio 2007, n. 10).
6. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni l’appello principale del comitato "Taranto Futura" deve essere accolto mentre deve essere respinto quello incidentale proposto dalla Cgil – Camera del lavoro di Taranto -.
7. Nella novità e complessità delle questioni sottese al presente giudizio, il collegio ravvisa eccezionali motivi per compensare integralmente fra tutte le parti costituite, a mente degli artt. 26, co.1, c.p.a. e 92 c.p.c., le spese, le competenze e gli onorari di ambedue i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe, accoglie l’appello principale, respinge quello incidentale e, per l’effetto, in riforma parziale dell’impugnata sentenza:
a) dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di annullamento del decreto del sindaco di Taranto in data 1° settembre 2010;
b) dichiara la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di cui al precedente punto;
c) dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado avverso il su menzionato decreto sindacale;
d) dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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