Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con ricorso, notificato alla Regione Autonoma della Sardegna, Assessorato dei lavori Pubblici, all’E.N.A.S. – Ente Acque Sardegna e al Consorzio di Bonifica dell’Oristanese, la Provincia di Oristano, premesso che in qualità di proprietaria terriera consorziata faceva parte del Consorzio di Bonifica dell’Oristanese e del Consorzio per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo, impugnava dinnanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche i seguenti atti: 1) la delibera n. 51/57 del 20 dicembre 2007 della Giunta regionale, avente ad oggetto il subentro della Regione nella titolarità delle concessioni di derivazione delle opere del sistema idrico multisettoriale regionale ai sensi degli artt. 11 e 30 della legge regionale n. 19 del 2006; 2) il decreto del Presidente della Regione del 27 dicembre 2007, n. 135, avente ad oggetto, ai sensi del citato art. 30, il trasferimento all’E.N.A.S., quale ente strumentale della Regione, della gestione del sistema idrico in questione; 3) la deliberazione della Giunta della Regione Autonoma della Sardegna del 18 marzo 2008, n. 16/19, relativa al piano di recupero dei costi relativi ai servizi idrici effettuati dall’Ente delle Acque della Sardegna per l’acqua all’ingrosso di cui alla L.R. n. 19 del 2006, art. 17, commi 1 e 2, nonchè gli ulteriori atti emanati in esecuzione di tali provvedimenti.
1.1. La Provincia ricorrente premetteva che il Consorzio di Bonifica dell’Oristanese era stato costituito con D.P.G.R.S. 6 dicembre 1996, n. 239 mediante la fusione dei preesistenti consorzi di bonifica (Consorzio di Bonifica del Campidano di Oristano, Consorzio di Bonifica della Piana di Terralba e Arborea e Consorzio di Bonifica di 2 grado), subentrando nei rispettivi diritti ed obblighi, compresi quelli derivanti dalla concessione di derivazione delle acque del fiume Tirso e del rio Flumineddu ad uso irriguo e industriale mediante la costruzione della Diga "Cantoniera" e della Traversa "Nuraghe Pranu Antoni", delle quali opere uno dei predetti consorzi, il Consorzio di Bonifica di 2 Grado di Oristano, era pure concessionario per l’esecuzione.
In particolare, il Consorzio di Bonifica dell’Oristanese, in forza della concessione di derivazione di cui al D.A. n. 701 del 7 giugno 1985 poteva derivare ad uso irriguo e industriale 140,72 moduli medi annui, pari a circa 443 milioni di metri cubi idi acqua nella prospettiva di poter irrigare ha 44.651; aveva "infrastrutturato con impiantì di distribuzione irrigua" circa ha 32.000, di cui effettivamente irrigati ha 16.000. Inoltre, la titolarità delle concessioni idroelettriche relative alle centrali "Tirso 1" e "Tirso 2", ottenute con le D.D. n. 130 e n. 131 del 29 luglio 2005, era in grado di portare ad un azzeramento dei costi energetici del Consorzio di bonifica, così da tener indenni gli agricoltori consorziati dai relativi oneri. Attraverso il pieno utilizzo delle risorse idriche del territorio, era stato, quindi, reso possibile il rilancio del comparto agricolo dell’Oristanese, costituente il settore economico prevalente dell’economia dell’intera provincia.
La ricorrente premetteva altresì di essere socia, unitamente al Comune di Bosa, de Consorzio per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo.
1.2. La Provincia evidenziava poi che la L.R. 6 dicembre 2006, n. 19 aveva previsto, all’art. 11, il subentro della Regione nella titolarità di tutte le concessioni di derivazione in capo ad enti pubblici inerenti il servizio idrico integrato e la trasformazione dei precedenti concessionari in semplici utenti del gestore unico del sistema idrico multisettoriale regionale, dal quale avrebbero dovuto acquistare l’acqua grezza per l’uso settoriale di competenza e, agli artt. 18-21 e 29, la costituzione di E.R.I.S., attualmente denominato E.N.A.S., quale ente strumentale della Regione, incaricato della gestione del sistema idrico multisettoriale regionale, nonchè il mantenimento, in capo alla Regione, della titolarità degli impianti e delle concessioni di derivazione relative al sistema idrico multisettoriale regionale; inoltre, all’art. 30, la legge in parola aveva dettato le norme relative al trasferimento di gestione dei singoli impianti del detto settore.
Successivamente erano stati emanati dal nuovo gestore, dal Presidente della Regione e dalla Giunta Regionale vari atti in tema di risorse idriche, di tariffe dell’acqua grezza, di ricognizione e definizione della dotazione organica dell’E.N.A.S., di subentro della Regione nella titolarità delle concessioni di derivazione delle opere del sistema idrico multisettoriale e di trasferimento di gestione, nonchè gli atti impugnati e sopra specificati.
1.3. La ricorrente precisava quindi di voler, in particolare, contestare gli effetti pregiudizievoli del Decreto del Presidente della Regione n. 135 del 2007, unitamente agli atti ad esso presupposti, connessi e conseguenti, comportando lo stesso:
– il subentro della Regione nella titolarità della concessione di derivazione pluriuso delle acque del Tirso, rilasciata in favore del Consorzio di Bonifica dell’Oristanese con D.A. 701/85 e delle concessioni di derivazione idroelettriche rilasciate in favore del detto consorzio con determinazioni dirigenziali nn. 130 e 131 del 2005;
– il trasferimento ad E.N.A.S. della gestione dell’intero sistema idrico del Tirso e delle relative opere classificate come multisettoriali insistenti sul territorio provinciale, nonchè della gestione della diga sul Fiume Temo;
– l’imposizione al Consorzio di Bonifica dell’Oristanese dell’obbligo di acquistare dal gestore unico regionale, E.N.A.S., l’acqua grezza ad uso irriguo prodotta dal fiume Tirso, che in precedenza veniva erogata agli agricoltori consorziati a mero prezzo di costo;
– l’imposizione al predetto consorzio e, quindi, agli agricoltori consorziati, dei limiti alle quantità di acqua grezza utilizzabile, così da pregiudicare la possibilità di irrigare oltre ha 16.000 di superfici già attrezzate;
– la sottrazione al consorzio in questione e, quindi, all’intero territorio, delle risorse economiche derivanti dallo sfruttamento idroelettrico delle acque del fiume Tirso;
– il trasferimento ad E.N.A.S. del personale del consorzio in parola.
1.4. La ricorrente sosteneva l’illegittimità costituzionale della L.R. n. 19 del 2006 e l’illegittimità del Decreto Presidenziale n. 135 del 2007.
Quanto alla dedotta questione di legittimità costituzionale, la ricorrente in particolare denunciava il contrasto di tale normativa:
1) con l’art. 117 Cost., comma 3, per violazione dei principi che attengono al governo del territorio di cui alla parte 3^ del D.Lgs. n. 152 del 2006 e con l’art. 117 Cost., comma 2, per violazione della potestà esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile;
2) con l’art. 116 Cost. e con l’art. 3 dello Statuto della Regione, per violazione dei principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica contenuti, quanto all’istituto della concessione di derivazione, nel R.D. n. 1775 del 1933 e nel D.Lgs. n. 152 del 2006, nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica contenute, quanto all’istituto della concessione di derivazione, nel citato R.D. n. 1775 del 1933 e nel D.Lgs. n. 152 del 2006;
3) con il titolo 5^ della Costituzione e con i principi posti a tutela delle autonomie locali, di sussidiarietà e di decentramento delle competenze e della gestione dei servizi;
4) con gli artt. 41, 42, 43 e 117 Cost. e con i principi comunitari della libera concorrenza nella gestione dei servizi idrici, comportando a carico degli enti concessionari una sostanziale espropriazione, senza indennizzo, a danno degli enti concessionari;
5) con l’art. 117 Cost., comma 1, comma 2, lett. l) e m), e comma 4, Cost. nonchè con gli artt. 3 e 39 Cost., per violazione del principio di uguaglianza e della libertà e delle prerogative del sindacato.
1.5. In relazione al Decreto del Presidente della Regione n. 135/07, la ricorrente lamentava il vizio di violazione di legge sotto sei profili: 1) per essere stato il trasferimento disposto prima che fosse effettiva la capacità operatività del nuovo soggetto gestore, 2) in coincidenza con la stipula delle convenzioni di gestione provvisoria, prima del momento della sua effettiva operatività e 3) con un unico decreto per i vari gestori, anzichè con una pluralità di decreti; 4) e 5) perchè tale decreto non conteneva l’individuazione del personale necessario e dei costi per la gestione delle strutture da trasferire all’E.N.A.S. e, infine, 6) perchè e opere trasferite non potevano farsi rientrare ne sistema idrico multisettoriale della Regione.
1.6. A tanto la ricorrente aggiungeva che, pur a voler ritenere infondata la censura di illegittimità costituzionale della L.R. n. 19 del 2006, art. 30, nella parte in cui esclude l’applicazione delle disposizioni di cui alla L. n. 428 del 1990, art. art. 47, commi 1, 2, 3 e 4, comunque gli atti del procedimento per cui è causa, con i quali era stato disposto il passaggio degli impianti e delle opere idriche ad E.N.A.S., dovevano ritenersi illegittimi, perchè adottati in violazione del citato art. 30 e dell’art. 2112 cod. civ., ai sensi dei quali, ad avviso della ricorrente, "in caso di trasferimento o conferimento di attività da un soggetto ad un altro, tutto il personale addetto agli impianti e/o impiegato nelle attività oggetto di cessione transita, senza soluzione di continuità, alle dipendenze del soggetto cessionario, senza possibilità che questo, anche in accordo con il soggetto cedente, possa disporre della dimensione dei contingenti di personale, che seguono i beni e le attività trasferiti", laddove, invece, nella vicenda in esame, si era "preteso di selezionare un contingente di personale, pari a 94 unita, che sarebbe transitato dagli enti precedenti gestori degli impianti idrici ad ENAS … procedendo sulla base di una ricognizione effettuata dall’Assessore ai lavori pubblici, … compiuta sulla base di arbitrarie quanto parziali indicazioni provenienti dai ridetti enti precedenti gestori".
Qualora, invece, sempre secondo la ricorrente, si fosse ritenuto che l’omesso richiamo, nella L.R. n. 19 del 2006, art. 30, alle disposizioni di cui alla L. n. 428 del 1990, art. 47, commi 1, 2, 3 e 4, non ne escludeva l’applicazione, allora ai vizi sopra evidenziati se ne sarebbero aggiunti altri. Ed invero, mentre le disposizioni richiamate dell’art. 47 citato stabiliscono l’obbligo, a carico del cedente e del cessionario, di espletare una articolata fase di informazione e consultazione sindacale, da espletarsi preventivamente all’atto disponente il trasferimento, tanto non era avvenuto nel caso di specie, essendo stata disposta, con Delib. Giunta regionale 20 dicembre 2007, n. 51/57 e relativi allegati e con il D.P. Giunta regionale n. 135 del 2007 del 27 dicembre 2007 e relativi allegati, l’acquisizione coattiva degli impianti idrici e delle opere dagli enti precedenti titolari, senza esperire alcuna procedura sindacale, nè a tanto era possibile rimediare – come era avvenuto – posticipando l’inizio della gestione degli impianti idrici da parte dell’E.N.A.S. e "promettendo che la ricognizione del personale effettuata dall’assessore dei Lavori pubblici sarebbe stata la base per non meglio precisate procedure di informativa sindacale".
Ne conseguiva, secondo la ricorrente, che i predetti vizi affliggevano gli atti specificamente indicati alle pp. 92-93 e 94-95 del ricorso depositato in Cassazione.
Infine, la Provincia di Oristano deduceva che la L.R. n. 19 del 2006 non dettava nessuna norma relativa alle concessioni di derivazione idroelettrica e alle relative opere, sicchè le disposizioni di detta legge, in esse compresi gli artt. 11 e 30, non risultavano applicabili alle concessioni idroelettriche ed alle relative opere.
1.7. Con successivo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente impugnava ulteriori successivi atti indicati specificamente a pp. 97- 98 del più volte citato ricorso.
2. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, con sentenza n. 198/2009 del 23 dicembre 2009, ha rigettato il ricorso e ha compensato le spese di lite.
2.1. Il giudice adito ha evidenziato che, con il primo motivo, la ricorrente aveva sostenuto la violazione dei principi fondamentali contenuti nella parte 3^ del D.Lgs. n. 152 del 2006, che disciplina la materia "difesa del suolo e lotta alla desertificazione, tutela delle acque dall’inquinamento e gestione delle risorse idriche", oggetto di legislazione ripartita o concorrente, per la quale le Regioni sono tenute ad uniformarsi ai principi fondamentali previsti dalle leggi dello Stato, ed aveva, altresì, asserito, al riguardo, che la legge regionale, conteneva svariati richiami a tale disciplina, mentre nessun "aggancio" alla stessa normativa era riscontrabile nelle disposizioni con cui la legge in questione aveva riservato alla Regione (art. 4) "la disciplina del sistema idrico multisettoriale regionale e delle opere che lo costituiscono", il che costituiva "un’assoluta novità di cui si censurava la legittimità costituzionale". Tanto precisato, il predetto Tribunale ha ritenuto tale censura inammissibile, in quanto il mero richiamo ad una innovazione legislativa non costituisce, di per sè, motivo di incostituzionalità, nè la ricorrente aveva indicato motivi tali da far ritenere che la legge contrastasse con i parametri costituzionali o con i principi generali dell’ordinamento.
Il T.S.A.P. ha comunque rilevato che la materia, consistente nell’esercizio dei "diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche", rientrava nell’ambito della competenza legislativa esclusiva della Regione sarda, prevista dall’art 3, lett. l), dello statuto speciale della Regione Sardegna, e che non erano state individuate violazioni dei principi generali dell’ordinamento o di norme fondamentali, al di fuori di quella di cui al secondo motivo.
Quanto poi all’ulteriore profilo sottolineato dalla ricorrente, e cioè che il subentro della Regione, quale amministrazione concedente, nella titolarità delle concessioni, avrebbe comportato l’abolizione dell’istituto della concessione di derivazione, in contrasto con i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico, il T.S.A.P. ha ritenuto lo stesso parimenti infondato, subentrando la Regione, ai sensi della L.R. n. 19 del 2006, art. 11, nella titolarità di alcune soltanto delle concessioni di acqua pubblica, senza che ciò comportasse l’abolizione dell’istituto della concessione di derivazione.
2.2. Il secondo motivo, in base al quale le norme della legge regionale citata sarebbero in contrasto con i principi dell’ordinamento giuridico e con le norme fondamentali delle riforme economiche sociali, richiamando sostanzialmente la censura di cui al primo motivo, è stato ritenuto infondato per le medesime motivazioni esposte a confutazione del predetto motivo.
2.3. Il T.S.A.P. ha poi disatteso il terzo motivo – con il quale si deduceva che la previsione di un unico gestore dell’intero sistema idrico con accentramento, a livello regionale, di tutte le competenze avrebbe impedito che delle stesse potesse occuparsi il sistema delle autonomie locali, con violazione del principio di sussidiarietà -, sul rilievo che il sistema idrico multisettoriale non contrasta con tale principio, in quanto lo stesso va contemperato con altri principi di pari livello costituzionale, quali quelli di efficienza ed economicità per realizzare un bilanciamento degli interessi contrapposti.
2.4. Il T.S.A.P. ha ritenuto infondato anche il quarto motivo, relativo alla dedotta violazione del principio di concorrenza nella gestione del servizio, a tutela dei principi di efficienza ed economicità, osservando che l’affidamento ad un solo gestore pubblico (cd. affidamento in house) è riconosciuto come legittimo dall’ordinamento comunitario e nazionale e che il medesimo affidamento non fa venir meno le finalità di efficienza ed ottimizzazione del processo produttivo, tenuto, altresì, conto che i Consorzi di bonifica sono soltanto gestori delle opere idrauliche, la cui titolarità spetta al demanio regionale, sicchè nessuna estromissione senza ristoro si era verificata nella fattispecie, potendo, peraltro gli utilizzatori, non più titolari della concessione, disporre di un medesimo quantitativo di acqua per le loro finalità senza subire alcun danno.
2.5. Il T.S.A.P. ha quindi ritenuto inammissibile, per difetto di giurisdizione, la censura relativa al dedotto mancato rispetto delle procedure sindacali in relazione al trasferimento del personale.
2.6. Passando alle doglianze relative alla illegittimità del decreto n. 135/07, il Tribunale adito ha ritenuto inammissibile la censura di cui al primo motivo, con cui si lamentava che, malgrado la gestione E.N.A.S. non fosse ancora operativa, per mancanza di personale, era stato comunque disposto il trasferimento, in suo favore, di tutte le opere e strutture del sistema idrico multisettoriale; al riguardo il Tribunale ha rilevato che la delibera definiva solo la prima dotazione organica del personale e non risultava dimostrato che tale dotazione precludesse, ne breve periodo, la piena operatività dell’ente, considerato peraltro che, in base a quanto previsto dalla stessa delibera, non appariva ancora definito il piano temporale di investimenti e di acquisizione di nuovi impianti per ottimizzare il processo produttivo.
2.7. Il T.S.A.P. ha poi ritenuto infondate le censure mosse con il secondo motivo – con cui si sosteneva che illegittimamente sarebbero state stipulate convenzioni di gestione provvisoria con gli attuali gestori, pur in difetto della effettiva operatività dell’E.N.A.S. – sul rilievo che le convenzioni non davano luogo al definitivo trasferimento di gestione, essendo preordinate a regolare la provvisoria gestione in capo agli attuali titolari, onde permettere il passaggio al nuovo ente.
2.8. Parimenti infondati sono stati ritenuti gli ulteriori motivi. In particolare il T.S.A.P., quanto al terzo motivo, ha rilevato che i vari decreti di trasferimento erano stati ricompresi nell’unico decreto impugnato del quale, però, facevano parte integrante 18 allegati che individuavano, per ogni ente gestore, le varie attività da trasferire; quanto al quarto motivo, ha osservato che il decreto rinviava, per la individuazione del personale necessario e dei costi, alla data di scadenza delle convenzioni (31 maggio 2008) tra l’E.N.A.S. e gli attuali gestori e che, comunque, sulla questione vi era il difetto di giurisdizione del Tribunale adito; quanto al quinto motivo, con il quale si sosteneva che le opere trasferite non sarebbero rientrate nel sistema idrico multisettoriale, ha evidenziato che, ai sensi della L.R. n. 19 del 2006, art. 3, comma 1, lett. c), non poteva escludersi che tali opere potessero contribuire alla perequazione delle quantità e dei costi di approvvigionamento.
3. Avverso detta sentenza la Provincia di Oristano ha proposto ricorso a queste Sezioni Unite, sulla base di dieci motivi con i quali si censura la sentenza impugnata in tutti i punti in cui si è pronunciata rigettando i singoli motivi formulati dai ricorrenti nel ricorso iniziale dinanzi al T.S.A.P..
Hanno resistito, con distinti controricorsi, la regione autonoma della Sardegna – Assessorato ai Lavori Pubblici, e l’E.N.A.S.; non ha svolto attività difensiva l’intimato Consorzio di bonifica dell’Oristanese.
Motivi della decisione
1. Con i primi quattro motivi di ricorso, focalizzati sulla questione di legittimità costituzionale della L.R. n. 19 del 2006, la ricorrente deduce che, per esprimere un’adeguata valutazione su tali questioni, il giudice del primo grado avrebbe dovuto procedere all’esame delle singole norme di detta legge laddove, invece, la sentenza impugnata si sarebbe limitata alla semplice menzione di alcuni articoli della stessa che, singolarmente considerati, non consentirebbero alcuna valutazione di legittimità costituzionale; la ricorrente, inoltre, ripropone le medesime argomentazioni già formulate al riguardo in primo grado, evidenziando che l’illegittimità costituzionale della citata legge regionale verrebbe a travolgere, viziandoli di illegittimità per violazione di legge, anche gli atti amministrativi applicativi impugnati con il ricorso davanti al T.S.A.P..
1.1. In particolare, con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione di legge: – art. 117 Cost., comma 3, in relazione alla violazione dei principi fondamentali della materia del governo del territorio contenuti nella 3 parte del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152; – art. 117 Cost., comma 2, in relazione alla violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia dell’ordinamento civile, quanto all’istituto della concessione di derivazione contenuta nel R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, quale modificato dal D.Lgs. n. 152 del 2006; art. 116 Cost. e art. 3 dello Statuto speciale della Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), in relazione alla violazione dei principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica contenuti, quanto all’istituto della concessione di derivazione, nel R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 e nel D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica contenute, quanto all’istituto della concessione di derivazione, nel R.D. n. 1775 del 1933 e nel D.Lgs. n. 152 del 2006; nonchè omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un fatto decisivo della controversia.
Con il secondo motivo la Provincia di Oristano deduce violazione e falsa applicazione di legge: "contrasto con il nuovo titolo 5 della Costituzione e i principi costituzionali di tutela delle autonomie locali, di sussidiarietà e decentramento delle competenze e della gestione dei servizi", nonchè omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un fatto decisivo della controversia.
Con il terzo motivo viene lamentata una ulteriore violazione e falsa applicazione di legge: per contrasto della legge regionale con gli artt. 41, 42 e 43 e 117 Cost., nonchè con i principi comunitari della libera concorrenza nella gestione dei servizi idrici, comportando a carico degli enti concessionari una sostanziale espropriazione senza indennizzo; nonchè omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un fatto decisivo della controversia.
Con il quarto motivo la Provincia deduce ancora violazione e falsa applicazione di legge: per contrasto con l’art. 117 Cost., comma 1, (violazione del limite costituzionale all’esplicazione della potestà legislativa regionale), con l’art. 117 Cost., comma 2, lett. l) e lett. m), e comma 4,. (invasione delle competenze legislative statali in materia di "ordinamento civile e determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni essenziali dei diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale"), nonchè con l’art. 3 Cost. (violazione del principio di uguaglianza) e art. 39 Cost. (violazione della libertà e delle prerogative del sindacato; con il R.D. n. 1775 del 1933, art. 143); nonchè omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un fatto decisivo della controversia.
1.2. Gli ulteriori motivi di impugnazione censurano la sentenza nei punti in cui ha rigettato le doglianze proposte nell’iniziale ricorso al T.S.A.P., volti a far valere la illegittimità del D.P. Regione 27 dicembre 2007, n. 135 nonchè degli atti amministrativi conseguenti, sostanzialmente reiterando le argomentazioni già svolte in primo grado.
1.3. Concludendo la Provincia di Oristano chiede a queste Sezioni Unite di annullare l’impugnata sentenza, e, per l’effetto, in accoglimento dell’iniziale ricorso al T.S.A.P., di pronunciare l’annullamento di tutti gli atti amministrativi impugnati, con ogni conseguente pronuncia e/o provvedimento di legge e con vittoria di spese e competenze del presente grado di giudizio.
2. Preliminare all’esame dei motivi di ricorso ora succintamente richiamati, è la valutazione della sussistenza o no della legittimazione attiva della Provincia di Oristano a proporre le domande introdotte dinnanzi al T.S.A.P..
2.1. Il Collegio ritiene che detta legittimazione sia insussistente.
Dalla lunga esposizione contenuta nel ricorso e dalla ricostruzione dell’incidenza della legge regionale n. 19 del 2006, e degli altri provvedimenti amministrativi che ad essa hanno dato attuazione e che hanno formato oggetto di impugnazione dinnanzi al T.S.A.P., emerge invero con chiarezza che la Provincia fa parte del Consorzio di Bonifica dell’Oristanese e del Consorzio per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo, e che ha agito quale "proprietario terriero consorziato".
Le questioni poste dalla ricorrente, peraltro, concernono la denunciata incidenza della L. n. 19 del 2006, e degli atti di questa attuativi, sulle funzioni in precedenza attribuite ai Consorzi e da questi espletate, con particolare riferimento alla possibilità di assicurare ai consorziati la medesima quantità di acqua a fini irrigui in precedenza disponibile, ovvero ad altri profili organizzativi dei medesimi Consorzi e del nuovo Ente regionale E.N.A.S..
2.2. In particolare, i motivi di impugnazione dinnanzi al T.S.A.P., prima, e di ricorso per cassazione, poi, attengono, in primo luogo, alla previsione del subentro della Regione nella titolarità di tutte le concessioni di derivazione in capo ad enti pubblici inerenti il servizio idrico integrato e della trasformazione dei precedenti concessionari in semplici utenti del gestore unico del sistema idrico multisettoriale regionale, dal quale detti concessionari dovrebbero acquistare l’acqua grezza per l’uso settoriale di competenza; la previsione della costituzione di E.R.I.S., attualmente denominato E.N.A.S., quale ente strumentale della Regione, incaricato della gestione del sistema idrico multisettoriale regionale, nonchè del mantenimento, in capo alla Regione, della titolarità degli impianti e delle concessioni di derivazione relative al sistema idrico multisettoriale regionale; le modalità del trasferimento di gestione dei singoli impianti del detto settore.
2.3. Il D.P. Regione n. 135 del 2007, e gli altri atti attuativi della citata legge regionale, sono stati impugnati in quanto con essi si è data attuazione:
– al subentro della Regione nella titolarità della concessione di derivazione pluriuso delle acque del Tirso, rilasciata in favore del Consorzio di Bonifica dell’Oristanese con D.A. 701/85 e delle concessioni di derivazione idroelettriche rilasciate in favore del detto consorzio con determinazioni dirigenziali nn. 130 e 131 del 2005;
– al trasferimento ad E.N.A.S. della gestione dell’intero sistema idrico del Tirso e delle relative opere classificate come multisettoriali insistenti sul territorio provinciale, nonchè di quelle affidate alla gestione del Consorzio per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo, essendosi provveduto prima che fosse effettiva la capacità operativa del nuovo soggetto gestore, in coincidenza con la stipula delle convenzioni di gestione provvisoria, prima del momento della sua effettiva operatività, e con un unico decreto per i vari gestori, anzichè con una pluralità di decreti;
– all’imposizione al Consorzio di Bonifica dell’Oristanese dell’obbligo di acquistare dal gestore unico regionale, E.N.A.S., l’acqua grezza ad uso irriguo prodotta dal fiume Tirso, che in precedenza veniva erogata agli agricoltori consorziati a mero prezzo di costo;
– all’imposizione al predetto consorzio e, quindi, agli agricoltori consorziati, dei limiti alle quantità di acqua grezza utilizzabile, così da pregiudicare la possibilità di irrigare oltre ha 16.000 di superfici già attrezzate;
– alla sottrazione al consorzio in questione e, quindi, all’intero territorio, delle risorse economiche derivanti dallo sfruttamento idroelettrico delle acque del fiume Tirso;
– al trasferimento ad E.N.A.S. del personale del Consorzio di bonifica.
3. Tale essendo il contenuto delle censure proposte dalla Provincia ricorrente, appare evidente come legittimato a proporle fossero il Consorzio di Bonifica dell’Oristanese e quello per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo, e non anche i singoli soggetti aderenti a tali Consorzi.
3.1. I Consorzi di bonifica – secondo la disciplina dettata dalla L.R. 14 maggio 1984, n. 21, art. 15 – erano persone giuridiche pubbliche.
La legge ora citata è stata abrogata dalla L.R. 23 maggio 2008, n. 6, la quale, all’art. 14, sotto la rubrica "Natura e ordinamento", ai comma 1, definisce i Consorzi di bonifica "enti pubblici al servizio dei consorziati, per la valorizzazione del territorio, in un rapporto di collaborazione operativa con gli enti locali del relativo comprensorio", stabilendo altresì che essi "operano secondo criteri di efficienza, efficacia, trasparenza ed economicità". Al comma 2, il medesimo art. 14 dispone che "i Consorzi di bonifica sono retti da uno statuto che ne disciplina le modalità di funzionamento".
Ai sensi dell’art. 27 della medesima legge, "il presidente ha la legale rappresentanza del Consorzio di bonifica". 3.2. La Provincia ricorrente, nella ricostruzione della situazione di fatto sviluppata nelle pagine iniziali del ricorso, riferisce notizie relative alla costituzione del Consorzio di Bonifica dell’Oristanese e di quello per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo, precisando che al primo sono state rilasciate le concessioni di derivazione di acqua che, secondo la prospettazione della ricorrente, avrebbero formato oggetto di nuova disciplina – asseritamente illegittima costituzionalmente e lesiva degli interessi dei concessionari di derivazione di acqua – ad opera della L.R. 6 dicembre 2006, n. 19, così come illegittimamente sarebbe stato disposto il trasferimento della gestione delle opere affidate ai due Consorzi.
Come è reso palese in modo particolare dalle censure concernenti i provvedimenti attuativi adottati in base alla legge regionale n. 19 del 2006, le questioni che vengono dedotte concernono la sorte delle concessioni di derivazione assentite al Consorzio di Bonifica e la sottrazione a quest’ultimo, e al Consorzio per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo, della gestione delle opere in precedenza affidate alla loro gestione; nonchè la consistenza della residua attività dei Consorzi stessi, ivi compresa la dotazione di personale.
3.3. Alla luce del richiamato contesto normativo non appare in alcun modo identificabile il titolo di legittimazione in forza del quale la Provincia di Oristano ha agito a tutela delle competenze dell’attività de Consorzio di bonifica dell’Oristanese e di quello per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo in sostituzione dei Consorzi stessi, qualificati dalle leggi regionali dapprima come persone giuridiche pubbliche e, poi, enti pubblici al servizio dei consorziati, la cui attività è ispirata a criteri di efficienza, efficacia, trasparenza ed economicità.
La questione del difetto di legittimazione attiva della ricorrente Provincia affiora nel controricorso dell’Ente Acque della Sardegna, essendosi posto in evidenza, con riferimento ad alcune specifiche censure, il fatto che la Provincia avrebbe agito in sostituzione del Consorzio di bonifica in assenza di alcuna disposizione che a tanto la abilitasse. La questione, a ben vedere, non può ritenersi limitata alle sole censure in relazione alle quali è stata eccepita la inammissibilità per difetto di legittimazione attiva della Provincia ricorrente, riguardando il complesso delle censure da quest’ultima proposte. Appare invero chiaro che gli stessi motivi di ricorso volti a sollecitare la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per l’esame della questione di legittimità costituzionale della L.R. n. 19 del 2006 in riferimento ai numerosi parametri evocati, sono finalizzati a porre in discussione il disposto subentro della Regione nella titolarità delle concessioni di derivazione delle opere del sistema idrico multisettoriale regionale, e la attribuzione delle relative funzioni di gestione all’ENAS. Sono cioè volte alla tutela delle concessioni già assentite in favore del Consorzio e della gestione delle opere idrauliche della quale erano titolari entrambi i Consorzi; ma una simile legittimazione processuale sostitutiva non trova fondamento nella legge istitutiva dei Consorzi di bonifica nell’ambito della Regione Sardegna; nè la ricorrente deduce l’esistenza di una diversa fonte attributiva di una simile legittimazione sostitutiva, pur in presenza della ricordata eccezione formulata dalla difesa dell’Ente acque della Sardegna nel proprio controricorso, sia pure con specifico riferimento ad alcuni soltanto dei numerosi motivi nei quali si articola il ricorso.
La ricorrente ha affermato (pag. 50 del ricorso) di avere agito, oltre che in qualità di consorziata del Consorzio di bonifica dell’Oristanese e del Consorzio per la sorveglianza della diga sul Fiume Temo, anche "nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali". Una simile affermazione, tuttavia, non appare idonea a fondare la legittimazione attiva della ricorrente, non risultando in alcun modo specificate le funzioni a tutela delle quali il ricorso è stato proposto, mentre le singole censure risultano direttamente rivolte alla tutela delle funzioni dei Consorzi ai quali la ricorrente aderisce o in qualità di proprietaria terriera o quale ente locale, ma anche tale ultima qualità non viene dalla ricorrente indicata quale oggetto della tutela richiesta con la intrapresa azione giudiziaria, e quindi per fare valere posizioni soggettive diverse rispetto a quelle dei Consorzi dei quali la medesima ricorrente fa parte.
Nè una siffatta legittimazione sostitutiva potrebbe trovare giustificazione, per quanto riguarda il Consorzio di bonifica dell’Oristanese, nella circostanza, riferita nello stesso periodo del ricorso, secondo cui il detto Consorzio sarebbe attualmente amministrato da un commissario straordinario regionale, non facendo una simile condizione venire meno la soggettività del Consorzio stesso.
3.4. Discende dalle considerazioni sin qui svolte il difetto di legittimazione attiva della ricorrente Provincia di Oristano.
Tale difetto di legittimazione non è stato rilevato dal Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, ma è rilevabile d’ufficio in sede di legittimità, alla luce del principio secondo cui "alla stregua della regola dettata dall’art. 81 cod. proc. civ., fuori dai casi espressamente previsti dalla legge di sostituzione processuale o di rappresentanza, nessuno può far valere in giudizio un diritto altrui in nome proprio. Ciò comporta, trattandosi di materia di ordine pubblico attinente alla legittima instaurazione del contraddittorio, la verifica, che può avvenire anche d’ufficio, in ogni stato e grado del giudizio, della titolarità, in capo all’attore e al convenuto, secondo la legge che regola il rapporto dedotto in giudizio, dei relativi diritti ed obblighi, salvo che sulla questione sia intervenuto giudicato interno" (Cass. n. 7337 del 1998). L’istituto della legittimazione ad agire o a contraddire in giudizio (legittimazione attiva o passiva) – invero – si ricollega al principio dettato dall’art. 81 cod. proc. civ., secondo cui nessuno può far valere nel processo un diritto altrui in nome proprio fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, e comporta – trattandosi di materia attinente al contraddittorio e mirandosi a prevenire una sentenza inutiliter data – la verifica, anche d’ufficio, in ogni stato e grado del processo (salvo che sulla questione sia intervenuto il giudicato interno) e in via preliminare al merito (con eventuale pronuncia di rigetto della domanda per difetto di una condizione dell’azione), circa la coincidenza dell’attore e del convenuto con i soggetti che, secondo la legge che regola il rapporto dedotto in giudizio, sono destinatari degli effetti della pronuncia richiesta (Cass. n. 11190 del 1995; Cass. n. 6160 del 2000; Cass. n. 11284 del 2010).
3.5. Da tale accertamento discende la cassazione senza rinvio della sentenza impugnata, ai sensi dell’art. 382 c.p.c., comma 3, atteso che la causa non poteva essere proposta. A norma dell’art. 382 c.p.c., u.c., infatti, va disposta la cassazione senza rinvio della sentenza impugnata ove si accerti il difetto di legittimazione dell’attore, che toglie in radice ogni possibilità di prosecuzione dell’azione (Cass. n. 2517 del 2000).
3.6. Poichè la causa di inammissibilità della originaria domanda è stata rilevata d’ufficio nel presente giudizio, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese dell’intero giudizio.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezioni Unite sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata; compensa le spese dell’intero giudizio.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.