Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di Salerno, sez. II, con la sentenza n. 957 del 20 giugno 2001, nella resistenza del Comune di Volturara Irpina e del signor E. C., anche quale erede e donatario del sig. A. C., definitivamente pronunciando su due separati ricorsi proposti dal sig. F. C., il primo (NRG. 952/1987) per l’annullamento della concessione edilizia in sanatoria n. 2/1987 del 6 maggio 1987, rilasciata dal Comune di Volturara Irpina al signor A. C. per il completamento di un fabbricato ubicato alla via Cupa, il secondo (NRG. 525/2000) per l’annullamento dell’autorizzazione n. 436 del 14 ottobre 1999 del dirigente dell’Ufficio tecnico del predetto Comune di Volturara Irpina rilasciata al sig. E. C. per la ricostruzione con propri fondi di una unità immobiliare sita in via Cupa danneggiata dal sisma del 23 novembre 1980, dopo averli riuniti, li respingeva, ritenendo infondate le censure mosse (quanto al primo di violazione dell’art. 31 della legge 28 febbraio 1985, n. 47; di violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modificazioni nonché della legge 2 febbraio 1974, n. 64 e successivi D.M. contenenti le norme tecniche relative alle costruzioni sismiche; di eccesso di potere e sviamento, travisamento dei fatti e contraddittorietà e difetto di motivazione; quanto al secondo di inesistenza di potenzialità edificatoria del fondo su cui era stata autorizzata la costruzione; di violazione di legge, sviamento ed eccesso di potere; di violazione delle norme sulle distanze tra costruzioni contenute nello strumento urbanistico vigente presso il Comune di Volturara Irpina, nonché nell’art. 6 della L. n. 1684/62 e nel D.M. 2.4.1968; di illegittimità del procedimento seguito per l’adozione dell’impugnato provvedimento di autorizzazione alla ricostruzione ed inesistenza dei presupposti previsti dalla legge 219/81).
2. Il sig. F. C. ha chiesto la riforma di tale sentenza deducendone l’erroneità alla stregua di due serie di motivi, con cui sono state sostanzialmente riproposte le censure già sollevate in primo grado, malamente apprezzate, superficialmente esaminate senza il necessario approfondimento del materiale probatorio versato in atti ed inopinatamente respinte con motivazione approssimativa, lacunosa e niente affatto condivisibile.
3. Ha resistito al gravame il solo sig. E. C., deducendone l’inammissibilità e l’infondatezza e chiedendone pertanto il rigetto.
4. Con atto depositato in data 19 ottobre 2010 l’appellante, in relazione all’avviso di perenzione del ricorso pervenuto il 15 maggio 2010, ha dichiarato di aver ancora interesse alla decisione dello stesso.
Le parti costituite hanno quindi illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.
5. All’udienza del 21 giugno 2011, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
6. Ai fini della decisione della controversia in esame è necessario preliminarmente ricostruire, sia pur sommariamente, i fatti che ne costituiscono il substrato materiale.
6.1. Quanto alla controversia concernente la legittimità della concessione in sanatoria n. 2/87 rilasciata il 16 maggio 1987 dal Comune di Volturara Irpina, occorre rilevare che, accogliendo l’istanza in data 11 ottobre 1982, con la quale il sig. A. C. aveva chiesto di poter costruire un’abitazione di tipo popolare su un lotto di terreno di sua proprietà sito in quel comune, alla località Pezze, in via Cupa (mappali 49 e 50, foglio 11), in data 10 maggio 1983 il sindaco del Comune di Volturara Irpina rilasciava la concessione n. 5/83 (prot. n. 1395/82), prescrivendo al beneficiario, tra l’altro, di munirsi del nulla osta del Genio Civile prima dell’inizio dei lavori e di asservire la restante superficie al servizio del fabbricato.
Successivamente con ordinanza n. 15/85 prot. 1776 dell’11 aprile 1985, sulla base degli esposti presentati da alcuni cittadini, tra cui anche il sig. F. C., e degli accertamenti eseguiti dagli uffici comunali, la predetta concessione veniva revocata, essendo emerso "…1) che il progetto presentato non rispetta i rapporti volumetrici, né il rapporto di copertura previsto nella zona dal Vigente Programma di Fabbricazione; 2) che non è rispettata la distanza minima prevista dai fabbricati esistenti", così che essa era illegittima "…per violazione delle norme del Programma di Fabbricazione ed in particolare dell’indice di fabbricabilità territoriale del rapporto di copertura e delle distanze dei fabbricati esistenti".
Il sig. A. C. avanzava in data 22 maggio e 9 dicembre 1985 domanda di condono edilizio per il fabbricato in questione "…finito allo stato rustico" e mancante "…soltanto del solaio di copertura…da destinare ad abitazione…", precisando che lo stesso era stato "…autorizzato con regolare concessione edilizia e poi sospeso perché in contrasto con il P.d.F. avente una semplice eccedenza di mq. 12,13".
Veniva così rilasciata in data 6 maggio 1987 la concessione edilizia in sanatoria n. 2/87 per il completamento del fabbricato esistente, sul presupposto che i lavori (ancora) da eseguire fossero sanabili e che non vi fossero vincoli particolari.
Giova aggiungere che i lavori assentiti con l’originaria concessione edilizia n. 5/83 del 10 maggio 1983 erano stati sospesi con appositi provvedimenti sindacali, prima in data 9 settembre 1983 e poi agli inizi del successivo mese di ottobre 1983; al momento della definitiva sospensione (come emerge dal verbale dei carabinieri di Volturara Irpina in data 14 ottobre 2003, citato nella sentenza n. 74 del 1° aprile 1987 resa dal vice pretore di Chiusano San Domenico, proprio nel processo promosso nei confronti del sig. A. C. imputato del reato p. e p. dall’art. 17, lett. a), della legge 28 gennaio 1977, n. 10, per aver costruito in Volturara Irpina un manufatto che, benché assentito in concessione, era in contrasto, per violazione del rapporto plano – volumetrico, con gli strumenti urbanistici vigenti), il predetto fabbricato "…era di due piani fuori terra (piano terra e primo piano) costruito al rustico, privo della copertura e composto di solaio di calpestio del sottotetto e della muratura di gronda".
6.2. Quanto alla questione della legittimità dell’autorizzazione n. 436 del 14 ottobre 1999, rilasciata al signor E. C. per la ricostruzione sui propri fondi di una unità immobiliare sita in via Cupa, danneggiata dal sisma del 23 novembre 1980, dalla documentazione in atti risulta che effettivamente il Sindaco del Comune di Volturara Irpina, con provvedimento n. 619/81 del 3 aprile 1981, aveva ordinato lo sgombero e la demolizione del fabbricato (distrutto dal terremoto del novembre del 1980) sito in via Cupa di proprietà del sig. A. C., costituito, come emerge dall’allegata scheda n. 106, da un fabbricato rurale destinato a deposito per il ricovero di scorte animali.
Con decreto n. 436 del 14 ottobre 1999 il dirigente dell’ufficio tecnico del Comune di Volturara Irpina autorizzava il sig. E. C. (che ne aveva fatto domanda) ad eseguire i lavori di ricostruzioni con fondi propri dell’unità immobiliare di via Cupa, danneggiata dal sisma, secondo il progetto presentato, essendo stato espresso in data 17 settembre 1999 parere favorevole sotto l’aspetto urbanistico da parte dell’apposita commissione ex art. 14 della legge n. 219 del 1981.
I lavori, iniziati il 15 dicembre 1999, terminavano il 28 gennaio 2000, come certificato dal direttore dei lavori.
7. Ciò precisato in punto di fatto, la Sezione è dell’avviso che l’appello sia fondato e che debba essere accolto, alla stregua delle osservazioni che seguono.
7.1. Sussiste innanzitutto la dedotta illegittimità della concessione edilizia in sanatoria n. 2/87 del 6 maggio 1987.
7.1.1. Diversamente da quanto sostenuto dai primi giudici, la giurisprudenza sul punto ha avuto modo di precisare che la nozione di ultimazione delle opere, cui occorre far riferimento ai fini dell’applicabilità della disciplina sul condono edilizio, coincide con l’esecuzione del rustico (da intendersi come muratura priva di rifinitura (Cass. pen., sez. III, 2 dicembre 1998, n. 10082) e da non confondere con lo scheletro, le pareti esterne non potendo considerarsi mere rifiniture (C.d.S., sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1474)) e comprende anche il necessario completamento della copertura (Cass. pen. Sez. III, 2 dicembre 2008, n. 8064; 15 febbraio 2005, n. 10896; C.d.S., sez. IV, 7 settembre 2006, n. 5212; sez. V, 18 novembre 2004, n. 7547; 20 ottobre 2000, n. 5638).
Nel caso di specie, come emerge proprio dalla lettura della ricordata sentenza del vice – pretore di Chiusano San Domenico n. 74 del 1° aprile 1987, i carabinieri di Volturara Irpina in data 14 ottobre 1983 nel proprio rapporto avevano rilevato che il fabbricato realizzando dal signor A. C. "…era di due piani fuori terra (piano terra e primo piano) costruito al rustico, privo della copertura e completo di solaio di calpestio del sottotetto e della muratura di gronda".
Tale situazione di fatto (in particolare la mancanza della copertura del rustico) trova conferma anche nella relazione in data 9 maggio 1985 del tecnico di propria fiducia del sig. A. C., che nelle proprie osservazioni dà puntualmente atto che la "…sua (id est, del fabbricato) consistenza allo stato attuale è la seguente: è stato realizzato l’intero piano terra, l’intero primo piano con la relativa scala che parte da piano terra e arriva al sottotetto, completo delle strutture, verticali, portanti della copertura (quinte laterali e centrali) mentre l’unico elemento mancante per rendere organico e funzionale il fabbricato è la struttura orizzontale della copertura che non potè essere realizzata a causa del sopraggiungere dell’atto amministrativo impeditivo".
Alla data del 1° ottobre 1983 il fabbricato in questione era pertanto privo della copertura e non poteva essere considerata quale opera ultimata, così che non rientrava tra le opere cui potesse legittimamente applicarsi la speciale disciplina del condono edilizio di cui all’articolo 31 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
7.1.2. Né, a sostegno della correttezza dell’impugnata concessione in sanatoria, può invocarsi, come eccepito dalla parte appellata l’articolo 43 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, secondo cui "possono ottenere la sanatoria le opere non ultimate per effetto di provvedimenti amministrativi o giurisdizionali limitatamente alle strutture realizzate e ai lavori che siano strettamente necessari alla loro funzionalità…" (comma 5).
Invero, è stato più volte precisato che, poiché oggetto della norma sono i lavori attinenti alle "strutture realizzate" e che essi "siano strettamente necessari alla loro funzionalità", ciò implica che la norma può essere applicata ai soli lavori necessari per assicurare la funzionalità di quanto già costruito e non consente, invece, di integrare le opere con interventi edilizi che diano luogo di per sé a nuove strutture (C.d.S., sez. IV, sez. IV, 18 giugno 2009, n. 4011; 30 giugno 2005, n. 3542; sez. V, 20 dicembre 2001, n. 6327 e 11 agosto 1998, n. 1240; sez. VI, 27 giugno 2008 n. 328): nel caso di specie, come si è già avuto modo di sottolineare, alla data del 1° ottobre 1983 il fabbricato non era stato ultimato e le opere da realizzare non integravano per ciò stesso un semplice completamento funzionale.
7.1.3. La fondatezza dell’esaminato motivo è sufficiente a determinare l’illegittimità dell’impugnata concessione in sanatoria, essendo pertanto inutile l’esame degli ulteriori due motivi di gravame, il primo concernente la violazione delle distanze dai confini e dai fabbricati limitrofi, il secondo relativo al preteso mancato esame da parte dei giudici di primo grado del motivo di ricorso attinente la violazione dell’ordine contenuto nella citata sentenza del vice – pretore di Chiusano San Domenico n. 74 del 1° aprile 1987, di adeguare il fabbricato alle norme tecniche di cui al D.M. e marzo 1975, art. 5, lett. d) e h).
In ogni caso per completezza espositiva è sufficiente osservare, per un verso, che la violazione delle norme sulle distanze legali con gli edifici finitimi non costituisce causa d’illegittimità del condono edilizio (quest’ultimo essendo rivolto esclusivamente a regolare i rapporti tra il privato e la pubblica amministrazione, con salvezza dei diritti dei terzi, C.d.S., sez. IV, 16 ottobre 1998, n. 1306; Cass. civ., sez. II, 23 novembre 1999, n. 12984) e, per altro verso, che l’ulteriore motivo di censura per l’asserito omesso rispetto della sentenza del vice – pretore di Chiusano San Domenico è inammissibile per genericità e carenza di qualsiasi ragionevole elemento di prova, anche solo a livello indiziario.
7.2. E" ugualmente illegittima l’autorizzazione edilizia n. 436 del 14 ottobre 1999, con cui è stata consentita la ricostruzione dell’unità immobiliare sita in via Cupa, danneggiata dal terremoto del 23 novembre 1980, essendo fondata ed assorbente, ad avviso della Sezione, la censura con la quale è stata denunciata la mancanza di potenzialità edificatoria del fondo.
Premesso che il fondo interessato alla ricostruzione dell’unità immobiliare oggetto dell’autorizzazione edilizia impugnata era distinto in catasto al foglio 11, particella 49, dalla documentazione in atti (in particolare dalla nota di trascrizione in data 9 agosto 1983) risulta che con scrittura privata autenticata da notaio in data 2 agosto 1983, registrata il 5 agosto al n. 736, mod. 71 M, serie IIa, il signor A. C. aveva "…vincolato a verde inedificabile i tre quarti del terreno di cui in seguito, pari a circa duecentoquattordici metri quadrati, a servizio della costruzione di un fabbricato per civile abitazione che lo stesso intende fare sul terreno di sua proprietà sito in Volturara Irpina alla località Pezze, esteso complessivamente circa metri quadrati duecentottantacinque. Il vincolo derivante è perpetuo ed immodificabile, ma cesserà ipso iure allorquando, per modifica o abrogazione delle attuali norme urbanistiche, esso non avrà più ragione di esistere"; come pure emerge dalla citata nota di trascrizione il terreno asservito era costituito da "un appezzamento di terreno sito in Volturara Irpina alla località Pezze, della estensione complessiva di circa metri quadrati duecentottantacinque, confinante con proprietà degli eredi di C. F., con beni di M. E., con quelli dei coniugi C. R. e C. P.. Rilevato nel N.C.T. alle partite 6107 e 2609, foglio 11, particelle 49 e 50 per la suddetta estensione complessiva di metri quadrati duecentottantacinque. L’altro quarto di detto terreno sarà occupato dal fabbricato costruendo: ed ha una superficie pari a circa settantuno metri quadrati".
L’esistenza di tale vincolo era ben presente al Comune di Volturara Irpina, tant’è che esso era stato oggetto di apposita prescrizione apposta alla originaria concessione edilizia n./83 del 10 maggio 1983; il fatto che esso non fosse stato riportato nella successiva concessione edilizia in sanatoria n. 2/87 del 6 maggio 1987 è del tutto ininfluente, così come è del tutto irrilevante anche l’illegittimità della predetta concessione in sanatoria (rilevata al precedente par. 7.1.), ciò non facendo venir meno in alcuno modo il predetto vincolo, espressamente definito nel ricordato atto di trascrizione, come "perpetuo ed immodificabile" e destinato a cessare solo "allorquando, per modifica o abrogazione delle attuali norme urbanistiche", esso non avrebbe avuto più ragione di esistere.
Deve poi aggiungersi che la parte appellata non ha minimamente provato che si siano verificati eventi che, secondo la citata scrittura privata autenticata, determinavano la decadenza del vincolo sull’area in questione; né in tal senso è sufficiente la (mera) deduzione contenuta nella memoria difensiva del 19 maggio 2011, depositata il 25 maggio 2011, secondo cui l’approvazione da parte del Comune di Volturara Irpina con la delibera consiliare n. 71 del 16 aprile 1983, del piano di recupero (che consentiva la ricostruzione in sito degli edifici urbani e rurali con una volumetria pari a quella posseduta in epoca precedente al sisma) integrerebbe la previsione della scrittura privata di "modifica o abrogazione delle attuali norme urbanistiche" che comportava il venir meno del vincolo, in quanto la decadenza del vincolo è invero da ricollegarsi non già alle semplici modificazioni delle prescrizioni urbanistiche, quanto alla sua sopravvenuta inutilità ("…non avrà più ragione di essere…") derivante dalle modificazioni delle prescrizioni urbanistiche e quindi ragionevolmente a nuove prescrizioni urbanistiche che avrebbero consentito la realizzazione di nuove costruzioni (circostanza di cui non è stata fornita alcuna prova).
Non è pertanto sufficiente a rendere legittima l’impugnata autorizzazione n. 436 del 14 ottobre 1999 la mera circostanza che essa aveva assentito la ricostruzione di una unità immobiliare pacificamente esistente al momento del terremoto (23 novembre 1980), tanto più che, per un verso, non vi è in atti alcuna prova della legittima originaria edificazione della stessa, e che, per altro verso, essa era costituita da una mera baracca, adibita ad uso stalla, edificata in legno e pietrame.
In ogni caso la parte appellata non ha minimamente provato che, malgrado il predetto vincolo, l’area interessata alla costruzione dell’unità immobiliare in questione, secondo le allora vigenti previsioni urbanistiche, avesse una capacità edificatoria tale da consentire la contestata edificazione.
8. In conclusione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata devono essere accolti i ricorsi proposti in primo grado dal signor F. C. e devono essere annullati gli atti impugnati.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal signor F. C. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, sez. II, n. 957 del 20 giugno 2001, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie i ricorsi proposti dallo stesso signor F. C. in primo grado e annulla la concessione in sanatoria n. 2/1987 del 6 maggio 1987 e l’autorizzazione n. 436 del 14 ottobre 1999.
Condanna la parte appellata al pagamento in favore del sig. F. C. delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano complessivamente in Euro. 4.000,00 (euro quattromila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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