Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. In data 30 luglio 2008 la società ricorrente I.C. di Z.M. & C. sas, titolare del bar "C.D.L.", ha chiesto al Comune di Salò (secondo una prassi seguita più volte in precedenza) l’autorizzazione a svolgere trattenimenti musicali presso il proprio locale nelle serate di venerdì 1 agosto e sabato 2 agosto 2008.
2. La disciplina di questo tipo di attività complementari alla somministrazione di alimenti e bevande era stata fissata dal Comune tramite l’ordinanza del sindaco n. 167 del 23 giugno 2008. In particolare la suddetta ordinanza, dopo aver richiamato i limiti di accettabilità sonora dell’art. 6 del DPCM 1 marzo 1991 (nelle more dell’approvazione del piano di zonizzazione acustica comunale), ha limitato gli spettacoli musicali in spazi aperti entro la fascia oraria 16.0023.00 (con prolungamento alle ore 24.00 per i soli spettacoli musicali organizzati o patrocinati dall’amministrazione comunale). Per i trasgressori sono state previste sanzioni pecuniarie da Euro 1.032 a Euro 10.329, e in caso di recidiva la chiusura del locale da 3 a 15 giorni.
3. Pronunciandosi sulla richiesta del 30 luglio 2008 il Comune con provvedimento del segretario generale del 1 agosto 2008 ha respinto la richiesta di autorizzazione con la seguente motivazione: (a) da una relazione degli agenti del Comando di Polizia Locale è emerso che nella serata del 30 luglio 2008 il pubblico esercizio della ricorrente non aveva rispettato gli orari di diffusione sonora, in quanto alle ore 00.30 si poteva ancora udire musica ad alto volume dall’altra parte della strada; (b) la giunta comunale aveva emesso in data 31 luglio 2008 la direttiva di non autorizzare più trattenimenti con musica dal vivo o con DJ in spazi aperti.
4. La ricorrente ha poi chiesto l’autorizzazione a svolgere ulteriori trattenimenti musicali dal vivo e con DJ nelle serate di venerdì 8 agosto e sabato 9 agosto, nonché nel pomeriggio (17.002100) di domenica 10 agosto 2008.
5. Anche in questo caso la risposta del Comune è stata negativa. L’autorizzazione è stata infatti negata con provvedimento del vicesegretario dell’8 agosto 2008 sulla base della seguente motivazione: (a) vi sono problemi per la viabilità a causa dell’eccessivo assembramento di persone in via Pietro da Salò; (b) il disturbo arrecato alla quiete pubblica è eccessivo, come risulta dalle relazioni della Polizia Locale; (c) in precedenti occasioni non è stato rispettato l’orario di esecuzione della musica; (d) visto il numero delle richieste di autorizzazione si ritiene venuto meno il carattere occasionale dei trattenimenti musicali con la conseguente necessità di acquisire la licenza di pubblica sicurezza ex art. 80 del RD 18 giugno 1931 n. 773 per l’apertura di un luogo di pubblico spettacolo.
6. Contro i suddetti provvedimenti di diniego e contro la relazione della Polizia Locale la ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 29 ottobre 2008 e depositato il 31 ottobre 2008. Le censure possono essere sintetizzate come segue: (i) violazione del principio di buon andamento, a causa della prassi che impone di chiedere un’autorizzazione per ogni evento musicale; (ii) difetto di motivazione per quanto riguarda il primo diniego e insufficiente motivazione per quanto riguarda il secondo diniego; (iii) carenza dei requisiti di forma nella relazione della Polizia Locale; (iv) contraddittorietà tra l’ordinanza sindacale n. 167 del 23 giugno 2008 e la direttiva della giunta del 31 luglio 2008; (v) mancata applicazione della suddetta ordinanza sindacale. Oltre all’annullamento degli atti impugnati è stato chiesto il risarcimento del danno (Euro 50.000 per mancati incassi, Euro 6.617,50 per spese pubblicitarie sostenute inutilmente, una somma da determinare in via equitativa per il danno all’immagine, e in aggiunta l’eventuale lucro cessante per la stagione estiva 2009).
7. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione delle domande della ricorrente.
8. Sulle questioni riguardanti la parte impugnatoria del ricorso si possono formulare le seguenti considerazioni:
(a) circa la prassi del Comune di imporre una distinta autorizzazione per ogni singolo evento musicale (ovvero, nel caso specifico, per gli spettacoli di ogni singolo fine settimana), si può convenire sul fatto che la ripetizione degli adempimenti risulta inutilmente gravosa rispetto a un’autorizzazione unica per un pacchetto di eventi comprensivo dell’intera stagione estiva, e si può anche concordare sul carattere ingiustificato dello spezzettamento delle procedure autorizzative. In effetti vige in ambito amministrativo un principio di concentrazione che ha lo scopo di evitare disagio ai cittadini e intralcio all’iniziativa economica. Tuttavia il ricorso in esame è focalizzato su due specifici dinieghi di autorizzazione, rispetto ai quali la gravosità della prassi amministrativa seguita dal Comune non si trasforma in autonomo elemento viziante. Manca in realtà un qualsiasi nesso causale tra la prassi amministrativa e le valutazioni degli organi comunali che hanno determinato l’esito sfavorevole per la ricorrente;
(b) individua invece correttamente un vizio dell’atto la censura di difetto di motivazione rivolta al primo diniego (1 agosto 2008) e di insufficiente motivazione rivolta al secondo diniego (8 agosto 2008). Parimenti sono condivisibili anche i rilievi basati sull’erronea applicazione dell’ordinanza del sindaco n. 167 del 23 giugno 2008;
(c) l’elemento di fatto (correttamente accertato dalla Polizia Locale) che nella serata del 30 luglio 2008 il pubblico esercizio non aveva interrotto la diffusione sonora alle ore 23.00 come stabilito dall’ordinanza sindacale avrebbe dovuto condurre, in applicazione della medesima ordinanza e dei principi in materia di pubblici esercizi, a tre conseguenze: (1) la contestazione immediata della violazione dell’orario; (2) l’irrogazione della sanzione pecuniaria; (3) l’avvertimento che in caso di recidiva sarebbe stata disposta la chiusura temporanea del locale;
(d) la decisione della giunta comunale (31 luglio 2008) di non autorizzare più trattenimenti con musica dal vivo o con DJ in spazi aperti è del tutto sproporzionata se intesa come sanzione rispetto a infrazioni commesse precedentemente, e del tutto immotivata se intesa come disciplina a regime sostitutiva dell’ordinanza sindacale;
(e) non valgono a fornire un’adeguata base motivazionale neppure le considerazioni espresse nel secondo diniego. In proposito si osserva quanto segue: (1) relativamente ai problemi causati alla viabilità dall’eccessivo assembramento di persone in via Pietro da Salò, non è chiarito quando l’assembramento sia da considerare eccessivo e in relazione a quali parametri (l’affollamento dei mesi estivi in una località turistica dovrebbe al contrario essere ritenuto fisiologico, e al più trattato come un fenomeno da regolare ma certamente non da sottoporre a misure di contrasto); (2) il disturbo della quiete pubblica deve essere accertato tramite appositi misuratori delle immissioni sonore (la relazione della Polizia Locale prova la violazione dell’orario di svolgimento degli spettacoli musicali ma non è idonea a quantificare il livello di rumorosità); (3) il fatto che in precedenti occasioni non sia stato rispettato l’orario di esecuzione della musica può rilevare, come si è visto sopra, ai fini della recidiva nell’applicazione di successive sanzioni amministrative per analoghe violazioni ma non può costituire una base ragionevole per interdire in modo permanente un’attività economica; (4) i trattenimenti musicali presso pubblici esercizi non perdono il carattere occasionale se sono ripetuti a determinati intervalli, e neppure se la programmazione degli stessi copre la maggior parte dei fine settimana del periodo estivo (l’occasionalità è in questo caso una conseguenza della stagionalità), e quindi non sussiste il presupposto per l’equiparazione ai luoghi di pubblico spettacolo di cui all’art. 80 del RD 773/1931.
9. Dall’annullamento degli atti di diniego per le ragioni sopra esposte discende l’obbligo risarcitorio del Comune. In proposito si può osservare quanto segue:
(a) a favore dell’amministrazione non può essere riconosciuta l’assenza di colpa, in quanto i criteri giuridici in base ai quali doveva essere valutata la posizione della ricorrente erano chiari fin dall’inizio nei termini sopra esposti e non richiedevano particolari approfondimenti o elaborazioni;
(b) l’esistenza di un danno è stata provata innanzitutto mediante l’esibizione delle fatture relative alle spese pubblicitarie della stagione estiva 2008 (doc. 13). Questa voce di spesa (che ammonta complessivamente a Euro 5.677,20) può essere considerata risarcibile, in quanto la mancata autorizzazione degli spettacoli musicali ha vanificato la programmazione della ricorrente, la quale evidentemente aveva dimensionato il suo investimento pubblicitario anche in relazione al mese di agosto, il più importante di tutta la stagione;
(c) un secondo profilo di danno è costituito dalla perdita degli introiti veicolati dallo svolgimento degli spettacoli musicali. La ricorrente mette a confronto (doc. 12) il registro dei corrispettivi del mese di luglio 2008 (Euro 129.610,35) con quello del mese di agosto 2008 (Euro 93.743,30). La diminuzione è pari a Euro 35.867,05. Questa cifra fornisce un primo ordine di grandezza. Il dato viene poi raffinato dalla ricorrente attraverso il confronto tra il corrispettivo medio delle 8 serate (venerdì e sabato) con trattenimenti musicali di luglio 2008 (Euro 7.117,70) e il corrispettivo medio delle 10 serate rimaste senza trattenimenti musicali di agosto 2008 (Euro 3.955,39). Moltiplicando la differenza (Euro 3.162,31) per le 10 serate di agosto si arriva a un minore introito riferibile alla perdita dei trattenimenti musicali pari a Euro 31.623,13. Aggiungendo a quest’ultimo importo una stima approssimativa del normale incremento di clientela del mese di agosto la ricorrente quantifica il lucro cessante in circa Euro 50.000;
(d) il percorso logico seguito dalla ricorrente può essere considerato utile per dimostrare un decremento nel livello atteso degli introiti in corrispondenza con il mancato svolgimento delle serate musicali. Questo consente di mettere in relazione causale il diniego di autorizzazione con la perdita economica. Tuttavia la quantificazione del danno non poggia su basi certe, in quanto i dati offerti non sono confermati dalla produzione di ulteriore documentazione fiscale e non sono depurati della componente dei costi. Pertanto è possibile riconoscere in via equitativa un risarcimento non superiore al 10% del mancato introito stimato, ossia, arrotondando per difetto, un importo pari a Euro 3.000;
(e) non sono stati prodotti elementi per individuare e quantificare un danno all’immagine distinto da quello economico;
(f) la situazione pregiudizievole è rimasta circoscritta alla stagione estiva 2008, in quanto a partire dall’anno successivo, come riferito dalla ricorrente nella memoria depositata il 19 luglio 2011, il Comune ha assunto un atteggiamento più liberale consentendo ai gestori di pubblici esercizi di organizzare per il periodo estivo trattenimenti musicali serali fino alle ore 24.00 tutti i giorni della settimana anche nel centro storico (v. la nuova ordinanza sindacale n. 133 del 10 luglio 2009);
(g) per il pagamento degli importi liquidati alla ricorrente a titolo di risarcimento (Euro 5.677,20 + Euro 3.000) è fissato il termine di 30 giorni dal deposito della presente sentenza. Decorso inutilmente tale termine si applicheranno gli interessi legali.
10. In conclusione il ricorso deve essere accolto con il conseguente annullamento degli atti impugnati e la condanna del Comune a corrispondere il risarcimento quantificato sopra al punto 9(g). Le spese seguono la soccombenza e possono essere liquidate in Euro 3.000 oltre agli oneri di legge.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e conseguentemente annulla i provvedimenti impugnati e condanna il Comune al risarcimento del danno come precisato in motivazione.
Condanna inoltre il Comune a versare alla ricorrente, a titolo di spese di giudizio, l’importo di Euro 3.000 oltre agli oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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