Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
L’odierna ricorrente ha risposto all’avviso pubblico PROVBR 3/2010 pubblicato sul BUR Puglia n. 135 del 19.8.2010 dalla Provincia di Brindisi, con cui la stessa ha indetto una procedura finalizzata all’assegnazione di fondi rientranti nel POR Puglia 20072013 di cui all’Asse 1 – "Adattabilità", che si prefigge l’obiettivo della formazione e dell’adattabilità dei lavoratori, della promozione della competitività e dell’imprenditorialità attraverso una migliore organizzazione e qualità del lavoro, nonché lo sviluppo di politiche e servizi innovativi.
A tal fine, l’Amministrazione provinciale ha ritenuto di dover erogare un voucher del valore massimo di Euro 20.000,00 alle imprese che avrebbero presentato progetti ammissibili in base ai criteri indicati nell’avviso medesimo, pervenuti nei termini e valutati idonei dal Nucleo di valutazione istituito presso il Servizio Politiche attive del lavoro/formazione professionale della Provincia di Brindisi.
Alla lettera G), punto 4, dell’avviso pubblico si è precisato che i progetti suddetti sarebbero stati finanziati in base all’ordine cronologico di arrivo (giorno, ora, minuti), fino ad esaurimento delle risorse disponibili.
Alla lettera I) del medesimo avviso si sono stabilite le procedure ed i criteri di valutazione dei progetti, ossia l’ordine cronologico di arrivo ed i requisiti qualitativi delle proposte, alle quali sarebbe stato attribuito fino ad un massimo di 600 punti complessivi. Non sarebbero stati ammessi i progetti a cui sarebbe stato assegnato un punteggio al di sotto della soglia minima stabilita e non sarebbero stati valutati i progetti non idonei in quanto incoerenti rispetto agli obiettivi dell’Asse di riferimento.
Sempre alla lettera I) dell’avviso si è stabilito che "tutti i progetti che superano la soglia di punteggio minimo indicata (progetti idonei) vengono selezionati sulla base dell’ordine cronologico (giorno, ora e minuti) di arrivo delle istanze al protocollo dell’Amministrazione Provinciale e fino all’esaurimento delle risorse disponibili per l’azione oggetto del presente avviso".
Ciò posto, la ricorrente ha presentato il proprio progetto in data 25.8.2010, nel rispetto del duplice criterio della rispondenza agli standards qualitativi minimi per poter essere dichiarato ammissibile ed idoneo e del minor tempo possibile in considerazione della modalità "a sportello" di valutazione delle relative istanze.
Tuttavia, nonostante il progetto sia stato ritenuto ammissibile e collocato cronologicamente al sedicesimo posto al protocollo della Provincia, la società ricorrente è risultata tra quelle ammesse ma non finanziate per esaurimento fondi. Ciò in quanto l’Ente, dopo la pubblicazione dell’avviso e dopo che il progetto era già stato presentato, ha pubblicato sul proprio sito internet (in data 1.9.2010, quando ancora non erano scaduti i termini per partecipare) una nota di chiarimenti in cui ha precisato che il criterio dell’ordine cronologico di arrivo delle domande avrebbe operato solo a parità di punteggio per i progetti già dichiarati ammissibili (nota di chiarimenti che la ricorrente asserisce di aver conosciuto solo a seguito della pubblicazione della graduatoria).
Avverso gli atti epigrafati è stato proposto il presente ricorso, con cui si lamenta l’illegittimità dell’operato della P.A. per violazione dell’avviso pubblico, violazione degli artt. 12 della legge n. 241/1990 e 97 Cost., per eccesso di potere sotto distinti profili e per violazione dei principi generali in materia di procedure selettive e del principio di par condicio tra i partecipanti. Asserisce la ricorrente che l’Amministrazione, attraverso la pubblicazione postuma (ossia a procedura selettiva già iniziata) di quella che viene definita una nota di chiarimenti, altro non avrebbe fatto che introdurre – illegittimamente – un nuovo criterio valutativo, atteso che le disposizioni della lex specialis sarebbero chiare nello stabilire che, superato lo sbarramento della soglia di ammissibilità, tutti i progetti sarebbero stati finanziati secondo il criterio cronologico di arrivo al protocollo dell’Ente.
Con atto depositato in data 15.4.2011 si è costituita in giudizio la Provincia di Brindisi, la quale ha eccepito che il criterio cronologico è uno dei criteri applicabili, non l’unico o il principale, e pertanto non poteva che essere applicato a parità di punteggio; detto criterio, cioè, opererebbe per la formazione di una prima graduatoria, quella di ammissibilità dei progetti, che verrebbe necessariamente ad essere integrata con la seconda graduatoria di merito, formulata con riferimento ai punteggi attribuiti in base ad un criterio qualitativo, necessario affinchè si sarebbero potuti finanziare i progetti maggiormente rispondenti agli standards di qualità richiesti. Peraltro, asserisce la difesa dell’Amministrazione provinciale, la nota di chiarimenti è stata pubblicata prima ancora del termine di scadenza per la presentazione delle candidature, previsto per il 18.9.2010.
Nessuno si è costituito per la Regione Puglia, né per i controinteressati.
A seguito dell’accoglimento dell’istanza cautelare avanzata dalla ricorrente con ordinanza n. 320/2011, alla pubblica udienza del 27 luglio 2011 la causa, su istanza delle parti costituite, è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
Al fine di stabilire se la nota pubblicata sul sito internet della Provincia di Brindisi in data 1.9.2010, con cui l’Ente ha precisato che "la procedura "a sportello" con ammissione a finanziamento in ordine cronologico di arrivo (giorno, ora, minuto) opera esclusivamente a parità di punteggio attribuito alle candidature presentate e dichiarate ammissibili", contenga un mero chiarimento alle prescrizioni della lex specialis o se essa introduca un nuovo criterio di valutazione dei progetti rispetto a quelli già indicati nell’avviso, è necessario porre in essere un’operazione ermeneutica dell’avviso medesimo e delle clausole in esso contenute.
Ed invero, da un’attenta lettura del bando ed, in particolare, delle lettere G), punto 4, H) ed I), si ricava che tutti i progetti valutati idonei dal Nucleo di Valutazione appositamente istituito sarebbero stati finanziati in base all’ordine cronologico di arrivo, fino ad esaurimento delle risorse disponibili. Ciò sta ad indicare che un primo criterio di valutazione delle domande era quello dell’ammissibilità delle stesse, in base a quanto indicato alla lettera H) del bando – ossia la presentazione delle stesse nei tempi e modi previsti da parte del soggetto ammissibile secondo le prescrizioni della lettera D), la corretta compilazione delle domande e la completezza della documentazione allegata, secondo quanto previsto alla lettera G), l’ssenza di comportamenti discriminatori da parte del soggetto proponente – mentre un secondo criterio di valutazione era quello dell’idoneità del progetto a rispettare gli standards qualitativi minimi prescritti; questi ultimi sono stati puntualmente indicati alla lettera I) dell’avviso, dove si stabilisce la non finanziabilità dei progetti che non avessero raggiunto la soglia minima di punteggio, ossia il 60% del punteggio massimo attribuibile, fissato in 600 punti, ovvero che non avessero raggiunto il 50% in riferimento a più della metà degli indicatori. Sempre alla lettera I) si stabilisce che "tutti i progetti che superano la soglia di punteggio minimo indicata (progetti idonei) vengono selezionati sulla base dell’ordine cronologico (giorno, ora e minuti) di arrivo delle istanze stesse al protocollo dell’Amministrazione Provinciale e fino all’esaurimento delle risorse disponibili per l’azione oggetto del presente avviso".
Come può evincersi dal tenore letterale del bando, quindi, l’Amministrazione ha mostrato di ritenere rispondenti allo standard qualitativo necessario per l’attuazione degli obiettivi perseguiti dall’Asse di riferimento i progetti (tutti) che avrebbero superato la soglia minima di punteggio stabilito, essendo a questo punto indifferente il possesso di un livello qualitativo più elevato. Il possesso degli standards qualitativi minimi atti a superare il giudizio di idoneità, quindi, già costituisce garanzia per l’Amministrazione della rispondenza del progetto agli obiettivi perseguiti, cosicchè, al fine di stilare una graduatoria di tutti i progetti ritenuti idonei, soccorre il criterio suppletivo dell’ordine cronologico di arrivo delle proposte, secondo la procedura c.d. "a sportello".
Erra pertanto la difesa dell’Amministrazione provinciale quando afferma che la valutazione doveva avvenire con la compilazione di due graduatorie, la prima valutando l’ordine di arrivo delle proposte e la seconda, quella di merito, attraverso l’attribuzione dei relativi punteggi; la lex specialis, al contrario, sembra piuttosto aver scelto il metodo opposto, vale a dire che la graduatoria avrebbe dovuto essere compilata, stanti le prescrizioni dell’avviso, prima individuando i progetti ammissibili ed idonei secondo quanto stabilito alle lettere H) ed I) del bando, e poi applicando il criterio cronologico per tutti i progetti già valutati idonei.
Ciò posto, la nota dell’1.9.2010 pubblicata dalla Provincia di Brindisi sul proprio sito internet, nello stabilire che il criterio cronologico avrebbe operato solo a parità di punteggio, stravolge i criteri di valutazione già predeterminati nell’avviso, cosicchè essa, piuttosto che costituire una mera nota di chiarimenti, introduce un nuovo criterio di valutazione delle proposte che si pone in contrasto con quanto stabilito, in maniera chiara, dal bando. Da quest’ultimo, infatti, non si evince che l’intento dell’Amministrazione era quello di applicare il criterio cronologico solo a parità di punteggio, ma, al contrario, che detto criterio sarebbe stato applicato per tutti i progetti dichiarati idonei.
Né si concorda con quanto asserito dall’Amministrazione provinciale nella propria difesa, secondo cui detta interpretazione dell’avviso finirebbe col penalizzare le proposte che, pur essendo qualitativamente superiori, sono state presentate in ritardo rispetto ad altre cui è stato attribuito un punteggio più basso; detto assunto, ancorchè in astratto sia condivisibile, non può ritenersi tale nel caso di specie, atteso che, come sopra detto, la previsione di una soglia minima di punteggio da parte dell’Amministrazione è già idonea a selezionare le proposte che raggiungono un livello qualitativo sufficiente a realizzare gli obiettivi previsti, non rilevando, per la lex specialis, l’attribuzione di un punteggio ulteriore.
Alla luce di quanto sopra esposto, quindi, è illegittima la nota con cui l’Amministrazione provinciale, a procedura già avviata, ha introdotto un vero e proprio criterio selettivo per l’attribuzione del finanziamento, atteso che tale criterio avrebbe dovuto essere introdotto prima dell’avvio della procedura medesima. Ciò trova conforto nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui "ai fini dell’adozione di provvedimenti tesi a concedere sovvenzioni, contributi, sussidi, ecc., le amministrazioni devono attenersi ai criteri ed alle modalità stabilite da predisposto apposito regolamento ai sensi dell’art. 12, l. 7 agosto 1990 n. 241; infatti, tanto la predeterminazione di detti criteri, quanto la dimostrazione del loro rispetto da parte delle singole amministrazioni in sede di concessione dei relativi benefici, sono rivolte ad assicurare la trasparenza della azione amministrativa e si atteggiano a principio generale, in forza del quale l’attività di erogazione della p.a. deve in ogni caso rispondere a referenti oggettivi (e quindi definiti prima della adozione di ogni singolo provvedimento)" (T.A.R. Molise Campobasso, sez. I, 3 marzo 2011, n. 95; T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 18 giugno 2010, n. 9415; T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 12 aprile 2010, n. 3590; T.A.R. Molise Campobasso, sez. I, 20 novembre 2008, n. 934; T.A.R. Lazio Latina, 27 ottobre 2006, n. 1380).
Per le considerazioni che precedono, quindi, il ricorso deve essere accolto.
La novità della questione trattata costituisce un valido motivo per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda – definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 27 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Costantini, Presidente
Enrico d’Arpe, Consigliere
Simona De Mattia, Referendario, Estensore
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