Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.1. I Signori S. S., S. B., D. A., Salvatore R., Giuseppe Doati, F. A., G. G., A. U., A. T., G. D., A. T., M. C. (nato a Fisciano, prov. di Salerno, il 19 gennaio 1954),N. S., M. D. L., A. B., M. C. (nato a Mercato San Severino, prov. di Salerno, il 25 giugno 1963) e T. L. C. sono sottufficiali e guardie appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza che prestavano servizio nel territorio provinciale di Rovigo presso i Comandi Brigata Litoranea di Porto Levante (sito nel comune di Porto Viro), di Gnocchetta (sito nel comune di Porto Tolle) e di Porto Caleri (sito nel comune di Rosolina).
Dovendo tali sedi essere soppresse per "revisione riorganizzativa della 7^ Legione di Venezia e per necessità di sopperire a carenze organiche", con radiomessaggio n. 90700 del 1998 il Comando della stessa ha invitato il personale ivi prestante servizio a presentare apposita domanda di trasferimento, precisando che il "reimpiego predetti militari avverrà, fatte salve specifiche esigenze organiche e di servizio, tenendo in debita considerazione specifiche e motivate aspettative di carattere familiare che interessati argomenteranno istanze in tal senso", contestualmente chiedendo di "indicare nominativi dei militari che non presenteranno istanza".
Gli anzidetti militari hanno aderito all’invito testè descritto, presentando la domanda di trasferimento.
Con determinazione n. 2804/1241 dd. 22 gennaio 1999 e con susseguente radiomessaggio n. 20972/1341 dd. 22 marzo 1999 il Comando di Legione ha quindi disposto, rispettivamente con effetto 1 marzo 1999 e 1 aprile 1999, il trasferimento " a domanda" del predetto personale, il quale è stato pertanto destinato presso il Comando Tenenza di Adria (nel territorio comunale di Adria), presso il Comando Brigata di Loreo (nel territorio comunale di Loreo) e presso la Compagnia di Rovigo, ossia in località che distano dalle precedenti sedi di servizio da un minimo di venti ad un massimo di sessanta chilometri.
A circa cinque anni di distanza, ossia nell’aprile del 2004, il predetto personale ha chiesto al Reparto Tecnico Logistico Amministrativo per il Veneto della Guardia di Finanza la corresponsione dell’indennità di trasferimento contemplata dall’art. 1 della L. 10 marzo 1987 n. 100 e di prima sistemazione di cui alle leggi 18 dicembre 1973 n. 836 e 26 luglio 1978 n. 417.
Con nota Prot. n. 22572 dd. 13 aprile 2004 il Reparto predetto ha respinto tali richieste, evidenziando che le indennità anzidette non potevano essere corrisposte in quanto i trasferimenti erano nella specie avvenuti "a domanda" e non "d’autorità".
1.2. Con ricorso proposto sub R.G. 2072 del 2004 innanzi al T.A.R. per il Veneto i predetti militari hanno pertanto chiesto l’accertamento del proprio diritto alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 1 della L. 100 del 1987 e dell’indennità di prima sistemazione di cui alla L. 836 del 1973 e alla L. 417 del 1978, con la conseguente condanna del Ministero dell’Economia e delle Finanze al pagamento delle indennità medesime nella misura a ciascuno spettante, con interessi legali e rivalutazione monetaria, nonché l’annullamento del diniego loro opposto con l’anzidetta comunicazione Prot. N. 22572 dd. 13 aprile 2004 prot. n. 22572.
Nell’atto introduttivo del relativo giudizio i militari anzidetti hanno rivendicato il diritto a percepire i richiesti emolumenti rappresentando che il loro trasferimento trovava causa in uno specifico interesse dell’Amministrazione, ossia la funzionalità dell’organizzazione, e non già in loro esigenze personali.
In tale grado di giudizio si è costituito il Ministero dell’Economia e delle Finanze, argomentando l’infondatezza del ricorso e chiedendone la reiezione.
1.3. Con sentenza n. 891 dd. 26 marzo 2009 la Sezione I^ del T.A.R. per il Veneto ha accolto il ricorso, denotando che esso investiva la qualificazione giuridica del predetto trasferimento, reputato sostanzialmente d’ufficio dal personale ivi ricorrente, ovvero a domanda dall’Amministrazione ivi convenuta.
In tal senso, il giudice di primo grado ha innanzitutto osservato, con puntuali richiami alla giurisprudenza di questo Consiglio (ad es., Sez. VI, 27 dicembre 2007 n. 6664; Sez. IV, 22 dicembre 2007 n. 6611; 12 settembre 2006 n. 5314; 12 maggio 2006 n. 2670; 20 aprile 2006 n. 2247; 1 marzo 2006 n. 970; 5 ottobre 2005 n. 5347) che la distinzione tra i trasferimenti d’ufficio ed i trasferimenti a domanda trova fondamento nella diversa rilevanza che in essi assumono i contrapposti interessi in gioco: quello dell’Amministrazione, diretto ad assicurare il regolare ed ordinato funzionamento degli uffici pubblici, e quello del dipendente, volto al più diretto soddisfacimento delle proprie esigenze personali e familiari, interessi che debbono entrambi trovare la giusta composizione nel rispetto dei principi costituzionali fissati dall’art. 97 della Costituzione. Pertanto, mentre i trasferimenti d’ufficio perseguono in via immediata ed esclusiva l’interesse specifico dell’Amministrazione alla funzionalità dell’ufficio, al quale è completamente subordinata la posizione del pubblico dipendente- le cui aspirazioni possono essere eventualmente tenute presenti nei limiti delle preferenze espresse circa la sede di servizio – nei trasferimenti a domanda risulta prevalente il perseguimento del soddisfacimento delle necessità personali e familiari del dipendente, rispetto alle quali l’interesse pubblico si configura, per l’appunto, esclusivamente come limite esterno di compatibilità, dovendo in ogni caso essere sempre assicurato il rispetto dei principi dell’art. 97 della Costituzione.
In forza di ciò, quindi, secondo il giudice di primo grado non è pertanto sufficiente la mera presentazione di una domanda del pubblico dipendente affinchè l’assegnazione ad una nuova sede di servizio possa essere sicuramente qualificata come trasferimento a domanda, dovendo essere acclarato quale interesse sia stato perseguito immediatamente e prioritariamente: e nel caso di specie, sempre secondo lo stesso giudice, sarebbe "incontrovertibile che i trasferimenti sono intervenuti d’autorità, in quanto disposti a seguito di necessità operative dell’Amministrazione consistenti nella decisione di sopprimere le sedi di servizio dei ricorrenti; né il fatto che sia stato loro chiesto di presentare una domanda e di esprimere un gradimento influirebbe sulla natura del trasferimento, posto che la decisione di sopprimere le sedi, adottata dall’Amministrazione, ha reso il trasferimento stesso indispensabile" (cfr. pag. 5 sentenza cit., con espresso richiamo a puntuale precedente costituito dalla predetta decisione n. 4442 resa in data 31 luglio 2003 da questa stessa Sezione e riguardante omologa fattispecie segnatamente relativa alla stessa Guardia di Finanza).
In tal modo, sempre secondo il T.A.R., dovrebbe nella specie escludersi che abbiano potuto avere rilevanza le esigenze personali e familiari degli interessati che, come si è detto, connotano la fattispecie del trasferimento a domanda, non ravvisandosi alcun nesso di causalità necessaria, diretto ed immediato, tra la domanda formulata dal personale ed il trasferimento di questo disposto dall’Amministrazione.
Il giudice di primo grado ha condannato il Ministero dell’Economia e delle Finanze al pagamento delle spese e degli onorari del giudizio, complessivamente liquidandoli nella misura di Euro 5.000,00.- (cinquemila/00) oltre ad I.V.A. e C.P.A.
2.1. Con l’appello in epigrafe il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha impugnato tale sentenza chiedendone la riforma sia eccependo l’irricevibilità del ricorso proposto in primo grado, sia – nel merito – sulla base di una diversa evoluzione più recentemente avvenuta al riguardo nella giurisprudenza di questo giudice, reputando in tal senso discriminante il consenso al trasferimento prestato dagli interessati.
2.2. A loro volta, si sono costituiti in giudizio gli appellati, replicando puntualmente alle censure avversarie e concludendo per la conferma della sentenza impugnata.
3. Alla pubblica udienza del 7 giugno 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
4. Il Collegio deve innanzitutto farsi carico di disaminare l’eccezione di irricevibilità del ricorso proposto in primo grado, dedotta dall’appellante Ministero in considerazione della circostanza che gli attuali appellati non hanno impugnato innanzi al T.A.R. i rispettivi provvedimenti di trasferimento, tutti recanti in via incontrovertibile l’indicazione che i relativi movimenti avvenivano "a domanda" e non già "d’autorità", ma hanno contestato soltanto a termini decadenziali ormai irreparabilmente consunti la qualificazione dei trasferimenti così disposti.
Tale eccezione va respinta, in quanto la pretesa sostanzialmente azionata dai ricorrenti si identifica con l’accertamento del proprio diritto a percepire le indennità di trasferimento e di prima sistemazione, in ordine alle quali è necessario il rispetto del termine prescrizionale quinquennale di cui all’art. 2948 c.c., e non già di quello decadenziale contemplato per la tutela delle posizioni di interesse legittimo.
5.1. Nel merito, tuttavia, l’appello va accolto.
5.2. In effetti, secondo un pregresso orientamento giurisprudenziale, il discrimine tra trasferimento d’ufficio e trasferimento a domanda andava rintracciato nel diverso rapporto che intercorre nelle due ipotesi tra interesse pubblico ed interesse personale, nel senso che nel primo caso il trasferimento era reputato indispensabile per la migliore realizzazione dell’interesse pubblico, mentre nel secondo caso era soltanto riconosciuto compatibile con le esigenze amministrative, essendo irrilevante la circostanza che l’interessato abbia dichiarato la propria disponibilità (cfr. in tal senso, ad es., Cons. St., IV, 20 aprile 2006 n. 2247).
Questa stessa Sezione, peraltro, ha già avuto modo di evidenziare in proposito, con successive pronunce rese in omologhe fattispecie e di segno opposto a quella considerata dal giudice di primo grado, che ai fini della corretta qualificazione di un determinato movimento di un militare appartenente al Corpo della Guardia di Finanza, come trasferimento d’ufficio ovvero a domanda, deve aversi riguardo alle specifiche modalità con cui esso è avvenuto: e ciò in quanto l’interesse pubblico alla funzionalità degli uffici e, di conseguenza, all’adeguata ripartizione e assegnazione del personale ai vari uffici e servizi è comunque presente in entrambi i tipi di trasferimenti, quantunque, in quello a domanda, esso costituisca il limite esterno dell’interesse privato del militare (cfr. sul punto, ad es., la decisione n. 2259 dd. 21 maggio 2007).
Nel caso di specie, l’Amministrazione ha previamente comunicato a tutto il personale in servizio nelle sedi destinate ad essere soppresse l’ineludibile necessità di provvedere ai trasferimenti, invitando previamente tutti gli interessati a scegliere una nuova destinazione compatibile con le proprie esigenze personali.
In questo modo la volontà del personale non è stata forzata, poiché – ferma ovviamente restando la necessità di lasciare la sede di servizio destinata alla soppressione – in via reciprocamente collaborativa tra la stessa Amministrazione e il personale che ha aderito all’invito è stata comunque garantita una scelta agli interessati nel M. del possibile, come in effetti è avvenuto; e risulta altrettanto evidente che, aderendo all’invito, il personale che è stato trasferito nella sede richiesta si è per certo trovato a sopportare un disagio quanto mai contenuto e in alcun modo omologabile rispetto a quello subito da coloro che, non aderendo all’invito anzidetto, hanno consapevolmente assunto il rischio del trasferimento d’autorità in sedi meno gradite, scelte comunque in via meramente autoritativa dall’Amministrazione con conseguente titolo alla remunerazione del disagio medesimo mediante la corresponsione delle indennità di cui dell’indennità di cui all’art. 1 della L. 100 del 1987 e dell’indennità di prima sistemazione di cui alla L. 836 del 1973 e alla L. 417 del 1978: remunerazione che, per contro, non compete nelle ipotesi di trasferimento a domanda (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2009 n. 6457).
Ciò posto, non può pertanto negarsi che, nel caso degli appellati, sono stati comunque disposti trasferimenti "a domanda"; né va sottaciuto che, come si evince dallo stesso predetto radiomessaggio n. 90700 del 1998, solo in un secondo tempo, ossia dopo l’esaurimento delle adesioni all’invito a presentare le domande di trasferimento da parte degli interessati, sarebbe subentrata la fase dei trasferimenti "d’autorità" per la sistemazione del personale ancora esuberante.
In questo contesto, quindi, la dichiarazione di gradimento, ossia la dichiarazione di accettazione del trasferimento a domanda, impedisce ex se la configurabilità di un trasferimento d’ufficio: e ciò in quanto non si è in presenza di una mera dichiarazione di disponibilità al trasferimento; né ha alcun autonomo rilievo la circostanza che con il predetto trasferimento l’Amministrazione ha perseguito un interesse proprio, posto che questa, attivando le procedure di reperimento del personale con la richiesta di espressa disponibilità al trasferimento a domanda, ha inteso far coincidere, nel pieno rispetto dei principi di legalità, buon andamento ed imparzialità che devono guidare l’azione amministrativa, l’interesse privato con quello pubblico, senza che quest’ultimo in concreto possa considerarsi prevalente.
6. Le spese e gli onorari del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensati tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari di entrambi i gradi del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.