Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Gli atti del giudizio di legittimità.
Il 11.3.2010 è stato notificato a M.L. un ricorso del Consorzio di Bonifica Val D’Era per la cassazione della sentenza descritta in epigrafe (depositata il 2.3.2009), che ha rigettato l’appello del Consorzio contro la sentenza della Commissione tributaria provinciale di Pisa n. 39/06/2007, che aveva integralmente accolto il ricorso della parte contribuente avverso cartella di pagamento avente ad oggetto contributi di bonifica relativi all’anno 2004.
La parte intimata non ha svolto difese.
La parte ricorrente ha anche depositato memoria illustrativa ex art. 378 c.p.c..
La controversia è stata discussa alla pubblica udienza del 20.12.2011, in cui il PG ha concluso per l’accoglimento del ricorso.
2. I fatti di causa.
Il contribuente, membro del consorzio qui ricorrente, ha impugnato avanti alla Commissione Provinciale competente la cartella esattoriale concernente la corresponsione dei contributi di bonifica relativi all’anno 2002, pretesi dal Consorzio in riferimento ad immobili di proprietà del contribuente e ricadenti nel comprensorio consortile, contestando sia il difetto del potere impositivo in capo al Consorzio, sia il difetto di indicazione del beneficio diretto e specifico procurato all’immobile di sua proprietà dall’attività del Consorzio, sia il difetto dei criteri di ripartizione della quota tra i consorziati in ragione dei coefficienti di vantaggio.
La Commissione di primo grado ha accolto l’impugnazione e ha dichiarato nulla la cartella di pagamento per non avere l’ente impostore fornito la prova sia che il singolo immobile oggetto della pretesa abbia tratto beneficio dall’opera di bonifica, sia che il contributo richiesto fosse contenuto nei limiti del 25% della spesa complessiva per l’opera effettuata; ed infine per il non corretto riparto del contributo tra i vari cespiti immobiliari.
L’appello proposto dal Consorzio avverso la sentenza del giudice di primo grado è stato disatteso dall’adita Commissione Regionale.
3. La motivazione della sentenza impugnata.
La sentenza della CTR, oggetto del ricorso per cassazione, è motivata nel senso che da un canto – non fosse ragione di nullità della sentenza il "mero errore materiale" con cui il giudice di primo grado aveva evidenziato che il consorzio non si era costituito nel giudizio; e nel senso che – d’altro canto – il beneficio di cui godeva il fondo appartenente al consorziato sia esso di bonifica ovvero idraulico, sia esso specifico e diretto ovvero indiretto, presente o futuro – deve comunque sussistere effettivamente, con onere di prova in ordine a detta sussistenza in capo all’ente impositore, che non vi aveva debitamente assolto, a fronte delle contestazioni del contribuente in merito ai reali benefici sia della sussistenza del beneficio sia della congruità del contributo richiesto.
4. Il ricorso per cassazione.
Il ricorso per cassazione è sostenuto con tre distinti motivi d’impugnazione e si conclude – previa indicazione del valore della lite in Euro 175,94 – con la richiesta che sia cassata la sentenza impugnata, e con la condanna di parte avversaria al pagamento delle spese di lite.
Motivi della decisione
5. Premessa all’esame dei motivi di ricorso.
Atteso che in proposito, sia la sentenza impugnata sia i motivi di ricorso in rassegna, presentano, quanto a richiami normativi e giurisprudenziali e riferimenti fattuali, profili di non appagante coerenza e perspicuità, il collegio reputa opportuno delineare, in premessa, il quadro disciplinare di riferimento.
In tale prospettiva, va rilevato che, rientrando la materia dei consorzi di bonifica nella competenza della legislazione regionale (cfr. l’art. 117 Cost.), nella specie viene in rilievo la L.R. Toscana 34 del 1994 e successive modificazioni (largamente ispirata alla corrispondente normativa statale: R.D. n. 215 del 1933).
Dal richiamato dato normativo emerge che – allo scopo della realizzazione di "un mezzo permanente finalizzato allo sviluppo, alla tutela e alla valorizzazione delle produzioni agricole, alla difesa del suolo, alla regimazione delle acque e alla tutela dell’ambiente e delle sue risorse naturale (art. 1, comma 1) – tutto il territorio regionale è suddiviso in comprensori, tendenzialmente rispondenti ai diversi bacini idrografici (art. 5), con istituzione in ciascuno di essi, con deliberazione del consiglio regionale (art. 14), di un consorzio di bonifica – eretto in persona giuridica pubblica (art. 12) – costituito tra i proprietari degli immobili agricoli ed extra- agricoli situati nell’ambito del relativo comprensorio di bonifica, che ricevono o possono ricevere benefici dall’attività di bonifica già realizzata ovvero da attuare secondo i piani generali di bonifica ed i programmi pluriennali (art. 15, comma 1).
Nell’ambito del comprensorio di pertinenza, ciascun consorzio svolge attività di bonifica, secondo le previsioni del piano generale di bonifica, adottato per quel comprensorio (art. 8), così concorrendo, con Regione ed enti locali, alla realizzazione delle finalità indicate dall’art. 1, attraverso l’esercizio delle funzioni di cui all’art. 12 della legge (ivi comprese quelle dei soppressi consorzi idraulici di difesa e di scolo di quarta e quinta categoria e dei consorzi idraulici di terza categoria di competenza regionale: art. 59).
Costituiscono "attività di bonifica" – ove previsti nei piani generali di bonifica di cui all’art. 8 della legge – "il complesso degli interventi finalizzati ad assicurare lo scolo delle acque, la sanità idraulica del territorio e la regimazione dei corsi d’acqua naturali, a conservare ed incrementare le risorse idriche per usi agricoli in connessione con i piani di utilizzazione idropotabile ed industriale, nonchè ad adeguare, completare e mantenere le opere di bonifica già realizzate" (art. 2, comma 1) ed altresì, se finalizzati ad attività di bonifica, "gli interventi volti ad assicurare la stabilità dei terreni declivi ed a realizzare infrastrutture civili (art. 2, comma 2).
I proprietari di immobili concorrono a sostenere gli oneri finanziari per la realizzazione "delle opere necessarie ai fini generali della bonifica, alla loro manutenzione ed esercizio fino al compimento delle stesse" solo qualora derivino loro benefici di particolare rilevanza e in misura (comunque non superiore al 25% del totale) proporzionale a questa (art. 3).
Le spese relative alla manutenzione e all’esercizio delle opere di bonifica dopo il loro compimento, sono a carico delle proprietà immobiliari in rapporto ai benefici che le medesime ricevono dalle opere di bonifica realizzate (art. 4).
Nell’ambito del comprensorio viene delimitato il "perimetro di contribuenza", di cui è data notizia al pubblico a mezzo trascrizione ai sensi del R.D. n. 215 del 1933, art. 58, teso ad individuare le proprietà immobiliari che presentano i due requisiti prescritti ai fini della contribuzione: a) l’insistenza sul comprensorio b) il conseguimento attuale o potenziale di benefici dall’attività di bonifica già realizzata o programmata.
L’iscrizione delle proprietà immobiliari nel "perimetro di contribuenza" comporta l’acquisizione della qualifica di consorziato e la partecipazione al consorzio ed ai relativi oneri, che è obbligatoria (art. 15, commi 2 e 3).
I consorziati "sono tenuti al pagamento del contributo consortile, pari alla quota dovuta da ciascun consorziato per le spese di cui all’art. 3, comma 2 (concorso alle spese di realizzazione delle opere di bonifica) e all’art. 4, comma 1, lett. b (spese di manutenzione e di esercizio) nonchè per le spese di funzionamento dal consorzio (art. 16, comma 1).
L’ammontare del contributo consortile, che costituisce onere reale sugli immobili (art. 16, comma 4), è determinato, con la deliberazione annuale di "riparto della contribuenza", in proporzione ai benefici derivanti a ciascun immobile (art. 16, comma 2).
A tal fine il consorzio elabora un "piano di classifica" degli immobili, che individua i benefici derivanti dalle opere di bonifica, stabilisce i parametri per la quantificazione dei medesimi e determina l’"indice di contribuenza" di ciascun immobile. Sia il "perimetro di contribuenza" sia il "piano di classifica" degli immobili sono approvati dal consiglio dei delegati, per due terzi eletti dai consorziati (artt. 20, 23).
Presso ciascun consorzio è istituito il catasto consortile al fine d’individuare tutti gli immobili situati nell’ambito del comprensorio (art. 18).
Dal riportato dato normativo, emerge, dunque, che i proprietari degli immobili siti nel comprensorio concorrono alle spese relative alle opere consortili solo se i beni di loro proprietà traggano beneficio dalle opere suddette e in proporzione alla misura di tale beneficio e che l’esercizio del corrispondente potere impositivo del consorzio si sviluppa attraverso: a) l’inclusione del bene nel "perimetro di contribuenza", che, definendo l’ambito delle proprietà che ricevono o possono ricevere benefici dalle opere ed attività di bonifica (comprese quelle di manutenzione e di esercizio) realizzate o programmate, incide suìVan dell’obbligo contributivo; b) l’elaborazione del "piano di classifica degli immobili" e dell’"indice di contribuenza" dei singoli immobili, che, individuando i benefici derivanti dalle opere di bonifica ai singoli immobili e la definizione dei parametri di relativa quantificazione, incide sul quantum dell’obbligo contributivo.
Con riferimento alla corrispondente normativa statale (cfr., in particolare, il R.D. n. 215 del 1933, artt. 10 e 11) – la giurisprudenza di questa Corte ha, d’altro canto, precisato che il beneficio che costituisce, unitamente all’ubicazione dell’immobile nel comprensorio consortile, il presupposto dell’obbligo di contribuzione e del corrisponde potere impositivo del Consorzio deve essere diretto e specifico e, quindi, strettamente inerente all’immobile e configurante una sua qualità specifica, tale da incrementarne il valore, non essendo sufficiente un beneficio che costituisca mero riflesso dell’inclusione del bene nel comprensorio di bonifica (cfr. Cass. 1386/11, 11722/10, 8770/09, s.u. 8960/96) e che "perimetro di contribuenza" e "piano di classifica" configurano atti amministrativi (cfr. Cass. 8770/09, 1338/78) sindacabili dal giudice amministrativo ed opponibili davanti al giudice ordinario solo in prospettiva di disapplicazione.
Quanto al regime probatorio, si è, peraltro, puntualizzato che la ricomprensione degli immobili nel "perimetro di contribuenza" e la relativa valutazione nell’ambito di un "piano di classifica" comporta l’onere del contribuente, che voglia disconoscere il debito, di contestare specificamente la legittimità del provvedimento ovvero il suo contenuto, nessun ulteriore onere probatorio gravando, in tal caso, sul consorzio, in difetto di specifica contestazione; mentre, in assenza di "perimetro di contribuenza" e di mancata valutazione nell’ambito del "piano di classifica" grava sul consorzio, in base agli ordinar criteri di distribuzione dell’onere della prova ex art. 2967 c.c., l’onere di provare la qualità de contribuente di proprietario di immobile sito nel comprensorio ed il conseguimento da parte dell’immobile di sua proprietà, a causa delle opere eseguite, di concreti benefici non scaturenti dalla mera insistenza sull’area del comprensorio (cfr. Cass. ss.uu. 26009/08, 19509/04, 8960/96).
Ai fini considerati nessun rilievo riveste, peraltro, il "catasto consortile" di cui alla L.R. Toscana n. 34 del 1994, art. 18, che, come reso evidente dallo dato testuale della disposizione (oltre che dal complessivo testo normativo) presenta mere finalità repertorialì, ed inoltre – ancorchè indicazioni in contrario appaiano emergere da Cass. 4513/09 – la trascrizione del "perimetro di contribuenza", prevista dall’art. 15, comma 2, della legge regionale in rassegna (e dalla corrispondente norma statale: R.D. n. 215 del 1933, art. 10, ult. parte). L’incombente deve, infatti, ritenersi prescritto nella sua tipica funzione di pubblicità dichiarativa ai fini dell’opponibilità ai terzi, in rapporto alla dichiarata natura di onere reale del contributo consortile (cfr. art. 16, comma 4, della L.R.); mentre la circostanza che "perimetro di contribuenza" (come il "piano di classifica") promani dall’assemblea dei delegati degli stessi consorziati (artt. 20, 23) rende superflue forme di pubblicizzazione, che ne subordinino l’efficacia nei loro confronti.
Tutto ciò chiarito, è il momento di passare all’esame degli specifici motivi di ricorso che attengono alle questioni controverse nel presente procedimento.
6. Il primo motivo d’impugnazione.
Il primo motivo d’impugnazione è collocato sotto la seguente rubrica: "Violazione del D.Lgs. n. 546 del 1992, artt. 23 e 26 e dell’art. 24 Cost. e art. 111 Cost., comma 2, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4).
Il Consorzio ricorrente lamenta che il giudice di appello abbia disatteso l’eccezione di nullità della sentenza per avere la Commissione Provinciale giudicato dopo avere premesso che esso Consorzio non si era costituito in giudizio e ciò sulla scorta della sola considerazione che detta affermazione aveva integrato un "mero errore materiale".
In realtà, dall’erronea considerazione del dato di fatto concernente la costituzione in giudizio era derivato un grave nocumento al diritto di difesa di esso Consorzio, atteso che la CTP non aveva mai fatto riferimento alle precise e dettagliate argomentazioni difensive proposte dalla parte convenuta in corso di causa e negli atti difensivi.
Il motivo di impugnazione appare inammissibilmente formulato.
Ed invero la parte ricorrente richiama genericamente a sostegno della censura (rubricata come violazione di legge) gli articoli dianzi menzionati, senza però precisare quale specifica disposizione contenuta in detti articoli sia stata violata e senza specificare quale concreta rilevanza abbia avuto (ai fini dell’esito del giudizio di secondo grado, e cioè della decisione contenuta nella pronuncia che è qui impugnata) il fraintendimento del primo giudice in ordine all’avvenuta costituzione in giudizio della parte allora convenuta.
Siffatta censura contrasta anzitutto con il noto principio secondo cui i motivi di impugnazione non possono consistere in mere enunciazioni di violazioni di legge o in pure affermazioni apodittiche che non consentano, nemmeno attraverso una sua lettura globale, di identificare la violazione della regola nella quale sarebbe incorsa la pronunzia di merito dovendo il ricorrente porre la Corte di legittimità in grado di orientarsi tra le argomentazioni in base alle quali si ritiene di censurare la sentenza impugnata e di assolvere, così, il compito istituzionale di verificare il fondamento della suddetta violazione (si vedano Cass. Sez. L, Sentenza n. 5024 del 08/04/2002 e Cass. Sez. 3, Sentenza n. 13066 del 05/06/2007).
Ma contrasta anche con il noto principio per cui le censure di nullità si tramutano in appello in motivi di impugnazione. In termini si veda, esemplificativamente: "Nei procedimenti in cui sia prescritto l’intervento obbligatorio in causa del P.M. (nella specie, giudizio in tema di iscrizione all’albo dei praticanti giornalisti), l’omessa partecipazione dello stesso al giudizio di primo grado da luogo a nullità della sentenza che si converte, ai sensi degli artt. 158 e 161 cod. proc. civ., in motivo di impugnazione, potendo essere fatta valere soltanto nei limiti e secondo le regole dell’appello; ne consegue che, ove manchi il motivo di gravame sul punto, la questione non può essere rilevata d’ufficio dal giudice di appello, nè dare luogo a vizio denunciabile con ricorso per cassazione".
In nessun caso perciò il giudice di appello avrebbe potuto dichiarare la semplice "nullità" della sentenza, dovendo invece – come ha fatto – pronunciare sul merito delle questioni controverse.
7. Il secondo motivo d’impugnazione Il secondo motivo d’impugnazione è rubricato come segue: "Violazione e falsa applicazione delle norme che disciplinano la distribuzione dell’onere della prova nella specifica materia della bonifica:
violazione dell’art. 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3", ed è assistito da idoneo quesito.
La parte ricorrente lamenta che il giudice di appello abbia addossato ad esso Consorzio l’onere della dimostrazione della sussistenza del beneficio ritratto dall’immobile di proprietà del consorziato, per quanto le pacifiche circostanze dell’avvenuta adozione da parte del Consorzio del "piano di classifica" e dell’avvenuta delimitazione del perimetro di contribuenza avrebbero dovuto indurre il giudicante a ravvisare i presupposti utili per l’inversione dell’ordinario riparto dell’onus probandi, sicchè sarebbe spettato al consorziato -che detto piano e detto perimetro non aveva impugnato e specificamente contestato- fornire la prova dell’insussistenza del beneficio fondiario.
Il motivo di impugnazione è fondato e deve essere accolto.
Ed invero, il giudice di secondo grado ha evidenziato che nel corso del giudizio era emerso che la determinazione del contributo a carico del consorziato qui intimato era avvenuta sulla scorta di un piano di classifica debitamente adottato (che non era stato specificamente impugnato dal consorziato medesimo) oltre che in ragione della pacifica circostanza che rientrava nel perimetro di contribuenza anche l’immobile appartenente all’anzidetto consorziato, il quale ultimo si era limitato a contestare che nella cartella di pagamento non fosse stato indicato lo specifico beneficio procurato all’immobile e neppure fossero stati determinati i criteri di ripartizione del contributo.
A fronte di siffatta ricostruzione degli antefatti processuali e della vicenda processuale, deve essere senz’altro applicato alla specie qui in considerazione il principio di diritto recentemente insegnato da Cass. Sez. U, Sentenza n. 11722 del 2010 secondo cui:"Quando la cartella esattoriale emessa per la riscossione dei contributi di bonifica sia motivata con riferimento ad un "piano di classifica" approvato dalla competente autorità regionale, la contestazione di tale piano da parte di un consorziato, in sede di impugnazione della cartella, impedisce di ritenere assolto da parte del Consorzio il proprio onere probatorio ed il giudice di merito deve procedere, secondo la normale ripartizione dell’onere della prova, all’accertamento dell’esistenza di vantaggi fondiari immediati e diretti derivanti dalle opere di bonifica per gli immobili di proprietà del consorziato stesso situati all’interno del perimetro di contribuenza, in quanto, se la (verificata) inclusione di uno (specifico) immobile nel perimetro di contribuenza può essere decisiva ai fini della determinazione dell’"an" del contributo, determinante ai fini del "quantum" è l’accertamento della legittimità e congruità del "piano di classifica" con la precisa identificazione degli immobili e dei relativi vantaggi diretti ed immediati agli stessi derivanti dalle opere eseguite dal Consorzio".
Nella motivazione di detta pronuncia le sezioni unite di questa Corte hanno chiaramente evidenziato -in conformità alle indicazioni già contenute in Cass. Sez. U, Sentenza n. 26009 del 30/10/2008, già menzionata in premessa- che la contestazione del piano di classifica e del suo contenuto, per essere rilevante ai fini della regolazione del riparto dell’onere di prova non può che avvenire in termini specifici, ed altrettanto è stato poi ribadito da questa sezione nella più recente pronuncia n. 17066 del 2010 nella quale è stato debitamente posto in evidenza che in presenza del piano di classifica nessun onere probatorio grava sul consorzio in ordine alla esistenza di un vantaggio diretto e specifico derivante agli immobili compresi nel piano dalle opere di bonifica.
L’ inversione dell’onere probatorio che la esistenza del piano di classifica genera (proprio perchè conseguenza di presunzione "iuris tantum" e non "iuris ed de iure") implica però che il contribuente – indipendentemente da una specifica impugnazione del predetto piano nella competente sede giudiziaria- è ammesso a provare in giudizio la insussistenza del beneficio, sia sotto il profilo della inesistenza dello stesso (con conseguente illegittimità del piano che al contrario la contempla in ordine a tale punto specifico, e correlativa disapplicazione dello stesso), sia in ordine ai criteri con cui il Consorzio abbia messo in esecuzione le direttive del predetto atto amministrativo per la determinazione del contributo nei confronti dell’onerato.
Così correlandosi il riparto degli oneri probatori in capo alle parti di siffatto genere di liti, ai fini di giustificare la declaratoria di nullità della cartella esattoriale adottata sulla base dei parametri individuati nel piano di classifica degli immobili situati nel perimetro di contribuenza non può perciò certamente bastare la generica contestazione della correttezza e congruità di detti atti presupposti ma occorre che il contribuente -anche al solo fine di sollecitare l’esercizio da parte del giudicante dei poteri istruttori officiosi- formuli specifiche contestazioni e si oneri della prova dell’insussistenza del beneficio fondiario, con l’ulteriore conseguenza che -in difetto di specifica emergenza istruttoria a siffatto riguardo- non può il giudicante regolare la lite facendo applicazione della regola dell’art. 2697 cod. civ. e perciò addossando in capo al Consorzio l’onere della dimostrazione dell’esistenza di uno specifico beneficio.
Poichè nella specie di causa la Commissione di appello si è limitata a fare erronea applicazione della menzionata regola di riparto dell’onus probandi, senza soffermarsi a considerare se gli elementi istruttori acquisiti al processo potessero consentire di apprezzare se fosse stato o meno integrato l’onere di prova incombente sul consorziato, ed anzi negando espressamente che una consulenza tecnica potesse costituire adeguato strumento ai fini dell’apprezzamento del presupposto impositivo, non resta a questa Corte che cassare la pronuncia impugnata, che non si è attenuta alla regola di giudizio emergente dai principi dianzi enucleati e rinviare la causa alla medesima CTR Toscana che -in diversa composizione- tornerà a pronunciarsi sull’appello proposto dal Consorzio oltre a regolare le spese di lite anche di questo grado.
P.Q.M.
la Corte accoglie il secondo motivo di ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla CTR Toscana che, in diversa composizione, provvederà anche alla regolazione delle spese di questo grado.
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