Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Espone il ricorrente che, con atto pubblico di compravendita rogato il 9.8.1994, la Società Agar S.r.l. e la Società Globus S.n.c. (ora Globus di C.R. & c. S.n.c.), alienavano ad alcuni soggetti privati un appezzamento di terreno sito in Comune di Falconara Marittima della superficie di mq. 6.557, di dichiarata natura agricola, insistente sulle particelle 431, 433 e 444 del foglio 11.
Con successivo atto pubblico di compravendita, rogato il 13.9.1994, le due suddette società, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, alienavano ad altri soggetti privati, i quali tutti avevano acquistato per la quota di un ottavo ciascuno, un appezzamento di terreno sito nel Comune di Falconara Marittima, via del Tesoro, della superficie di mq. 2.753, di dichiarata natura agricola, insistente sulle particelle 435, 429 e 428 del foglio 11 del medesimo Comune.
In entrambi i suddetti contratti di compravendita era prevista, a favore degli acquirenti, una servitù di passaggio pedonale e carrabile, per il collegamento di dette aree con la pubblica via denominata "del Tesoro", gravante su altre particelle di proprietà dei venditori. Le società venditrici, afferma il ricorrente, resero possibile, attraverso un consolidamento, con materiali dì risulta, di un preesistente sentiero (che costituiva peraltro estrinsecazione di servitù coattiva di passaggio) l’accesso dei mezzi a tali fondi.
Il Comune di Falconara Marittima riteneva tuttavia di ravvisare nell’operazione contrattuale conclusa tra le parti una lottizzazione abusiva, e con una prima ordinanza (n. 24612/94), emessa il 10.11.1994, disponeva, ai sensi dell’art. 18 c.7 della legge 47/85, la sospensione di ogni opera in corso o attività ed atti tendenti a configurare l’effettuazione della lottizzazione dei terreni di cui in premessa, avvertendo altresì che detto provvedimento comportava il divieto di disporre dei suoli e sarebbe stato trascritto a tal fine nei registri immobiliari. Nella stessa ordinanza veniva stabilito che, trascorsi novanta giorni, ove non fosse intervenuta la revoca del provvedimento medesimo, le aree in questione sarebbero state acquisite di diritto al patrimonio del Comune.
Con successiva ordinanza sindacale (n. 12597 dell’1.6.1995), adottata ai sensi dell’art. 18 c. 8 della richiamata legge, il Comune di Falconara Marittima disponeva l’acquisizione di diritto delle aree sopra descritte al patrimonio disponibile del comune medesimo.
A quanto afferma il ricorrente C.R., lo stesso, nella sua qualifica e unitamente agli altri soci della Globus snc. e ad altri soggetti coinvolti in tale asserito illecito, veniva sottoposto dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Ancona a un procedimento penale (rubricato al n. 252351RGNR) per il reato di cui agli artt 110 cp., 18 e 20 Lett. c) L. 47/85. In via cautelativa, secondo quanto previsto dall’art. 321 c.pp., si disponeva il sequestro preventivo delle aree interessate, sequestro conclusosi con sentenza n. 428/05 del 4.6.2005 di non doversi procedere ai sensi dell’art. 129 c.p.p., per prescrizione del reato.
Sostiene il ricorrente che, per effetto di tali accadimenti, le società si trovarono sull’orlo del fallimento, per cui le banche di riferimento delle società Agar Srl e Globus Snc inibirono alle stesse l’accesso al credito, chiedendo il rientro nelle esposizioni, portando il ricorrente a chiedere dei prestiti usurari e, successivamente, alla contrazione di un mutuo a carico del Fondo di Solidarietà per le vittime dell’usura. Da parte dei proprietari dei lotti confiscati furono anche aggrediti dei beni personali del ricorrente. Inoltre, lo stesso ha sviluppato una grave malattia.
I provvedimenti del Comune venivano annullati dalla sentenza di questo Tar 7.8.2004 n. 983, che riteneva fondata sia la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, sia le censure di merito. La sentenza veniva confermata, con diversa motivazione dalla Sezione V del Consiglio di Stato, con sentenza n. 6060 dell’11.10.2006 che accoglieva il primo motivo di appello proposto dal Comune, affermando l’esistenza della fattispecie di lottizzazione abusiva a carico del ricorrente e respingeva il secondo, confermando l’annullamento per la violazione dell’art. 7 della legge 241/90.
Con atto di citazione avanti il Tribunale Civile di Ancona, notificato al Comune di Falconara Marittima in data 26.11.2004 (quindi prima della decisione di appello) il Signor C.R. chiedeva allo stesso Tribunale di accertare e dichiarare la esclusiva responsabilità del Comune di Falconara Marittima, in persona del sindaco pro tempore, nella causazione di tutti i danni patrimoniali, biologici, morali e d’immagine patiti dal Sig. C. in conseguenza della emanazione ed esecuzione delle illegittime ordinanze sindacali citate, annullate con sentenza n. 938/2004 del Tar Marche, e per l’effetto, condannarlo al pagamento in favore del Sig. C.R., a titolo di risarcimento, della somma di Euro 8.476.787,24 (quantificata nella perizia di parte) o quella maggiore o minore accertata in corso di causa.
Il Tribunale Civile di Ancona con sentenza n. 709/09 del 9.3.2009 dichiarava la carenza di giurisdizione del giudice adito per essere la controversia devoluta al giudice amministrativo.
Con ricorso depositato il 4.12.2009, il ricorso veniva riproposto di fronte a questo giudice.
Si costituiva il Comune di Falconara Marittima, resistendo al ricorso.
Si costituivano, essendole stato notificato il ricorso le Compagnie Assicuratrici chiamate in causa dal Comune già nel processo civile per la manleva e, in particolare, le compagnie N.A. S.p.A., C.A. S.p.A., Compagnia A. F. S.A. S.p.A., S. Società I.A. e R. S.p.A., U.G.F. A. S.p.A, Compagnia A.A. A. S.p.A.
Alla pubblica udienza del 12.5.2011 il ricorso veniva trattenuto in decisione.
1 Per prima cosa, il Tribunale deve dichiarare il proprio difetto di giurisdizione nei confronti delle compagnie assicurative costituite, come del resto richiesto, in particolare, da C.A. SpA, S. Spa e UGF assicurazioni SpA, che conseguentemente devono essere escluse dal presente giudizio.
1.1 In tutta evidenza, a differenza di quanto sostenuto dal ricorrente e dal Comune, il rapporto di quest’ultimo con le compagnie assicurative esula decisamente dalla giurisdizione di questo giudice.
1.2 Va infatti affermato il difetto di giurisdizione di questo Tribunale, non essendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo estensibile anche ai diritti soggettivi di natura patrimoniale solo collegati al rapporto principale, quale si presenta quello esercitato, nel caso in specie, dalla resistente amministrazione comunale (Tar Brescia, 25.3.2009, n. 687, Tar Parma, 26.7.2006, n.334, Tar Palermo 16.10.2009 n. 1628). Se pure, nella fattispecie, si rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per cui, ai sensi dell’art. 7 c.5 del d.lgs 104/2010, il giudice amministrativo, nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’articolo 133, conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi, nel caso in esame la domanda di manleva del Comune nei confronti delle compagnie assicurative asserisce ai rapporti interni di natura meramente patrimoniale tra il Comune e le compagnie assicurative, dove non si verificano atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di un potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni, tali da radicare la giurisdizione del Giudice Amministrativo. In assenza totale dei requisiti per il radicamento della giurisdizione, non è possibile, ad avviso del Collegio, invocare il principio della concentrazione del giudizio (sul tema, di recente Tar Toscana Firenze 24.11.2010 n. 6598). Per quanto riguarda parte ricorrente, va ricordato che lo stesso non può agire direttamente contro le compagnie assicurative, per il pacifico principio per cui il danneggiato non può agire direttamente nei confronti dell’assicuratore del responsabile del danno, atteso che egli è estraneo al rapporto tra il danneggiante e l’assicuratore dello stesso, né può trarre alcun utile vantaggio da una pronuncia che estenda all’assicuratore gli effetti della sentenza di accertamento della responsabilità (Cass. Civ. sez. I 5.12.2008 n. 28834).
1.3 Deve poi essere respinta l’eccezione di prescrizione. In verità, la sentenza di questo Tar 760/2009, citata dal Comune, riguarda il diverso caso di un’eccezione di decadenza dell’azione ai sensi dell’art. 45 c. 17 del d.lgs 80 del 1998 (poi art. 69 d.lgs 165/2001), in materia di pubblico impiego. Nel caso in esame, come sostenuto dall’orientamento maggioritario sul punto, la prescrizione decorre dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento, avvenuto nel 2006. Pacificamente, la prescrizione quinquennale non si è quindi formata. Infatti, nel quadro normativo precedente all’entrata in vigore del d.lgs 104/2006, il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno derivante da provvedimento illegittimo deve ritenersi di cinque anni, ai sensi dell’art. 2947 c.c, ed inizia a decorrere dalla data del passaggio in giudicato della sentenza che ha annullato l’atto causativo del danno, in applicazione della regola generale fissata dall’art. 2935 c.c.(da ultimo Tar Lazio Roma 8.6.2011 n. 5081). Il ricorrente, del resto, aveva proposto domanda risarcitoria nel 2004 di fronte al giudice civile e avviato una trattativa per una transazione con il Comune di Falconara Marittima l’anno precedente.
2 Con riguardo al merito della presente domanda risarcitoria, il Collegio nota che essa punta ad un estrema dilatazione del nesso di casualità, in relazione all’attività del comune, mettendo a carico del Comune di Falconara Marittima una serie di accadimenti successivi alle impugnate ordinanze e, in particolare, gli effetti dell’indagine penale successiva al sequestro delle aree da parte del Comune e delle procedure esecutive effettuate dalla banche e dai soggetti aventi causa (con riguardo ai terreni sequestrati) nei confronti del ricorrente medesimo e della sua società.
2.1 Va premesso che la domanda di risarcimento dei danni è, anche nel processo amministrativo regolata dal principio dell’onere della prova di cui all’art. 2697 c.c., in base al quale chi vuol far valere un diritto in giudizio deve indicare e provare i fatti che ne costituiscono il fondamento (da ultimo, nel solco di una consolidata giurisprudenza Cds Sez. VI n.3887 del 30.6.2011). Grava, quindi, sul danneggiato l’onere di allegare e provare gli elementi costitutivi della domanda di risarcimento del danno per fatto illecito (danno, nesso causale e colpa). La presenza di un danno risarcibile e la condanna al suo risarcimento non sono infatti una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento e richiedono la positiva verifica, oltre che della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, della sussistenza della colpa o del dolo dell’amministrazione e del nesso causale tra l’illecito e il danno subito.
2.4 Nel caso in esame, con riguardo all’ingiustizia del danno, la situazione si presenta particolare. Infatti, con riferimento a tale requisito, nonostante le argomentazioni contrarie del ricorrente, il Collegio non può che fare riferimento al giudicato scaturente dalla decisione del Consiglio di Stato Sez. V n. 6060 dell’11.10.2006 che, nel confermare, con diversa motivazione, la decisione di primo grado di questo Tribunale, di annullamento dei due provvedimenti comunali, ha però ritenuto di accogliere il primo motivo di gravame dedotto dal Comune di Falconara Marittima, statuendo in maniera esplicita che "i provvedimenti impugnati in primo grado risultano del tutto legittimi dal punto di vista sostanziale". Conseguentemente, per quanto riguarda la fattispecie sostanziale sottesa alla presente richiesta risarcitoria, è passata in giudicato la sostanziale legittimità dei provvedimenti impugnati, di cui però è stato confermato l’annullamento in appello, per violazione della norma procedurale di cui all’art. 7 della legge 241/90 (la decisione in appello non si pone, esplicitamente, il problema dell’entrata in vigore dell’art. 21 octies, l. n. 241 del 1990, il quale stabilisce che il provvedimento amministrativo non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato).
2.5 Nel caso in specie, non può essere contestato che siamo di fronte a una legittimità sostanziale e a un’illegittimità procedimentale dei provvedimenti a suo tempo impugnati e, asseritamente, causativi di danno. Bisogna quindi stabilire in che modo la particolarità di questa situazione influisca sulla domanda risarcitoria.
3 Va premesso che la legittimità sostanziale dei provvedimenti, ad avviso del Collegio, non costituisce, in astratto, un fattore tale da escludere l’ingiustizia del danno. Per prima cosa, la giurisprudenza amministrativa aveva da tempo codificato la possibilità, per la PA, di una "responsabilità da atto lecito", in particolare in tema di autotutela decisoria (tra le ultime decisioni in materia, pronunciata dal Tar Sicilia, Palermo 21.2.2011 n. 306). In secondo luogo, venendo in un terreno più vicino al caso in esame, il tema della responsabilità risarcitoria per l’annullamento di un provvedimento per vizi formali è sempre stato tra i più dibattuti in giurisprudenza e ha visto, di recente, alcune interessanti pronunce del giudice di appello sul tema. In particolare, una recente sentenza del Consiglio di Stato (Cds Sez.V 24.2.2011 n. 1195) ha sintetizzato i principi consolidati in matteria, affermando come la giurisprudenza che nega il diritto al risarcimento del danno, nel caso in cui non sia appurata, con certezza, la "spettanza" del bene della vita si sia formata, essenzialmente, in relazione ai casi in cui il soggetto ricorrente faccia valere in giudizio un interesse pretensivo. Per la realizzazione di tale interesse è, infatti, indispensabile la mediazione di un nuovo provvedimento dell’amministrazione, che accerti, in concreto, l’esistenza di tutti i presupposti necessari per attribuire l’utilità richiesta. Nel caso della lesione di interessi oppositivi, invece, l’annullamento del provvedimento lesivo è comunque idoneo a far emergere l’ingiustizia del nocumento subito dall’interessato, non assumendo alcun rilievo la natura e il tipo dei vizi riscontrati dal giudice (Cds 1195/2011 cit.).
3.1 Il Collegio condivide la tesi sopra delineata, del resto delineatosi già da qualche tempo in giurisprudenza (ad esempio, Cds Sez. VI 14.6.2001 n. 4769), seppure non vada taciuta la presenza di decisioni, anche recenti, di segno opposto, che escludono la responsabilità in qualsiasi caso sia consentito il riesercizio del potere, anche in caso di interesse oppositivo (CdS sez. IV 2.2.2010 n. 467).
3.2 Nota però il Collegio, che l’adesione all’orientamento più favorevole al ricorrente, non risolve il problema della presenza del danno risarcibile, in quanto la fattispecie in esame ha una particolarità: infatti, il riesercizio del potere da parte della PA non potrebbe che avere lo stesso esito per il ricorrente, in quanto la legittimità sostanziale dei provvedimenti impugnati è stata sancita, con chiarezza, e con efficacia di giudicato, da una sentenza del Consiglio di Stato.
3.3 In questa sede non resta quindi spazio per alcun giudizio prognostico sul riesercizio del potere. Il Collegio ritiene che questa particolarità della fattispecie abbia, essenzialmente, un doppio effetto. In particolare, in primo luogo ha un effetto sul nesso di casualità tra i provvedimenti comunali e gran parte degli eventi dannosi denunciati e, in secondo luogo, ha effetto per quanto riguarda la corresponsabilità nella causazione del canno ex art. 1227 c. 1 del Codice Civile.
4 Ciò premesso, va comunque ritenuto che sussistano i presupposti per la presenza di un danno risarcibile ex art.2043 c.c. e 7 d.lgs 104/2010. Va ritenuto, come già accennato, che la legittimità sostanziale del provvedimento non escluda l’ingiustizia del danno. Ciò è ulteriormente confermato dalla giurisprudenza in tema di art. 21 octies legge 241/90, successiva alla sentenza di appello sui provvedimenti del Comune di Falconara Marittima. Si è affermato che quest’ultima norma, che prevede la non annullabilità dell’atto per violazione di norme sul procedimento e, in particolare, sulla comunicazione di avvio, nel caso in cui sia palese che il suo contenuto dispositivo non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, non determina la degradazione di un vizio di legittimità in mera irregolarità, né costituisce una fattispecie esimente. Semplicemente, pur continuando la violazione ad integrare un vizio dì legittimità, viene prevista la non annullabilità dell’atto a causa di valutazioni attinenti al contenuto del provvedimento (Cds Sez. V 23.1.2008 n. 143). Anticipatrice di questo orientamento è da considerarsi proprio la sentenza di appello che ha confermato l’annullamento, in primo grado, dei provvedimenti comunali da parte di questo Tribunale, che ha notato come la legittimità sostanziale del provvedimento non abbia escluso l’antigiuridicità del comportamento dell’amministrazione, considerato che proprio i principi fissati dall’articolo 97 della Costituzione (legalità, imparzialità e buon andamento) non postulano solo la doverosità dell’azione amministrativa laddove sia prevista a tutela di particolari interessi pubblici (nel caso di specie quelli dell’ordinata pianificazione urbanistica e dell’effettivo controllo del territorio), ma anche il giusto contemperamento degli interessi privati coinvolti ed impongono, quindi, altrettanto doverosamente di non emanare atti illegittimi, in quanto non fondati sull’adeguato e completo accertamento della realtà materiale su cui sono destinati ad incidere (sent. 6060/2006, cit.)
4.1 La presenza del danno ingiusto porta con sé, in questo caso, la presenza dell’elemento soggettivo, che è chiaramente affermata dalla decisione del Consiglio di Stato appena citata, la quale si dilunga sull’non scusabilità dell’omissione delle garanzie procedimentali da parte dell’Amministrazione.
4.2 Il discorso si presenta più complicato con riguardo agli ulteriori requisiti, e in particolare alla presenza del danno del nesso di casualità
4.3 Come è evidente dalle perizie e dalla documentazione di parte (peraltro, formate in origine nella convinzione dell’illegittimità sostanziale del comportamento della PA) il ricorrente si muove in un’ottica estremamente ampia con riguardo ai danni causati dai provvedimenti del Comune di Falconara Marittima.
4.4 Il Collegio ritiene di puntualizzare che, alla luce della ricostruzione appena effettuata, la valutazione dei danni effettuata da parte ricorrente nelle proprie ricostruzioni e nella perizia di parte perde ogni rilevanza. Infatti, anche sorvolando sulla dubbia riconducibilità astratta dei danni causati da un’indagine penale a dei provvedimenti amministrativi, appare evidente come i danni causati dal procedimento penale (rubricato al n. 252351RGNR) per il reato di cui agli artt. 110 cp., 18 e 20 Lett. c) L. 47/85, non possono in alcun modo essere condotte, dal punto di vista del nesso causale agli atti dell’amministrazione. La stessa conclusione, a maggior ragione, deve essere tratta per tutti gli accadimenti successivi al procedimento penale che il ricorrente intende porre a carico dei provvedimenti del Comune di Falconara Marittima e, in particolare, il successivo sequestro via cautelativa delle aree interessate, l’inibizione dell’accesso al credito da parte delle banche di riferimento con richiesta di rientro nelle esposizioni, la decisione del ricorrente a chiedere dei prestiti usurari e, successivamente, la contrazione di un mutuo a carico del Fondo di Solidarietà per le vittime dell’usura, fino alla grave malattia sviluppata dal ricorrente.
4.5 Ciò considerato che, in tema di responsabilità aquilana, il nesso causale è regolato dai principi di cui agli art. 40 e 41 c.p., per i quali un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (cosiddetta teoria della "condicio sine qua non"), nonché dal criterio della cosiddetta causalità adeguata, sulla base della quale, all’interno della serie causale, occorre dar rilievo solo a quegli eventi che non appaiono – ad una valutazione "ex ante" – del tutto inverosimili (Cassazione Civ. 30.4.2010 n. 10607). Risulta evidente che, stante l’autonomia tra attività amministrative e indagine penale, la presenza del nesso di causalità sarebbe stata in forte dubbio anche in caso di illegittimità sostanziale dell’attività della PA. Conseguentemente, il nesso non può che, a maggior ragione, essere escluso in presenza di una decisone legittima dal punto di vista sostanziale. Infatti, adottando il punto di vista di parte ricorrente, si sanzionerebbe la PA per avere dato inizio (ammesso che ciò sia avvenuto) a un’attività d’indagine penale con la constatazione una violazione effettivamente esistente commessa dal ricorrente.
4.6 Ricapitolando, la ricostruzione sopra effettuata, seppure non escluda totalmente la responsabilità della PA, priva di rilevanza gran parte della ricostruzione dei danni subiti dal ricorrente dato che buona parte dei danni denunciati sono stati eventualmente causati dal sequestro a seguito di indagine penale indipendente dall’attività della PA e, in ogni caso attivata in seguito a un comportamento della PA legittimo da punto di vista sostanziale. Infatti, l’ordinanza n. 24612 del 21.11.1994 di sospensione dei lavori e l’ordinanza sindacale n. 12597 dell’1.6.1995, hanno avuto come unico effetto quello di imporre la sospensione dei lavori (che peraltro costituivano una lottizzazione abusiva)e il divieto di disposizione delle aree interessate (si dirà dopo dell’acquisizione delle aree al patrimonio comunale, che è stata sospesa in fase cautelare).
4.7 Va comunque ulteriormente specificato che la ricostruzione dei danni effettuata nelle perizie di parte ricorrente appare, anche in concreto, sfornita di prove convincenti, in particolare con riguardo alla riconducibilità degli impugnati provvedimenti amministrativi alla successive vicende che hanno interessato le società del ricorrente. In particolare:
l’unica documentazione bancaria riferibile direttamente ai provvedimenti impugnati sono due note provenienti dalla Banca Monte dei Paschi di Siena, rispettivamente del 20.12.1994 e del 3.7.1995. Con la prima la banca comunica di avere avuto notizia del sequestro preventivo da parte del Comune di Falconara Marittima, con la seconda del 20.12.1994 la banca comunica di avere avuto notiziadella trascrizione alla Conservatoria dei Registri Immobiliari di Ancona del sequestro preventivo e si annuncia l’immediato congelamento degli affidamenti di conto corrente e il portafoglio relativo alle due società (Agar Srl e Globus Snc) di cui era proprietario il ricorrente. Non è chiaro, nelle missive dalla banca, se esse riferiscano alle ordinanze comunali 24612 del 21.11.1994 e n. 12597 dell’1.6.1995, oppure al sequestro preventivo dell’11.11.1994 disposto dal giudice penale (si parla infatti di "sequestro"). In ogni caso, va rilevato che non vi è stata alcuna acquisizione al patrimonio immobiliare del Comune, in quanto i relativi provvedimenti sono stati sospesi in sede cautelare (si veda in dettaglio il successivo punto 5.1), Per il periodo intercorrente tra le ordinanze comunali e la sentenza di annullamento di primo grado è quindi rimasto in vigore solo il provvedimento di sospensione dei lavori con divieto di alienazione dei suoli.
– ancora, con riguardo ai prestiti usurari e al mutuo ottenuto dal ricorrente come vittima dell’usura, nella sentenza di condanna del soggetto da cui il ricorrente aveva ottenuto i prestiti usurari (sent. Tribunale di Ancona n. 117/98) si parla solo brevemente della vicenda riguardante i provvedimenti del Comune di Falconara Marittima. Si afferma, infatti, solo che la situazione era ulteriormente peggiorata nel 1994/1995, "sia in relazione all’aggravarsi del debito con l’Ausili fin dal 1991, sia a causa del sequestro di alcuni terreni del Sig. C. per abusi edilizi, con conseguenti difficoltà per la vendita di tali proprietà"(anche in questo caso, il riferimento parrebbe al sequestro ordinato dal giudice penale). Per il resto vi si afferma che il ricorrente si era trovato a partire dal 1994, in gravi difficoltà economiche legate alla crisi generale attraversata dal settore edilizio in quel periodo. Ancora, la sentenza citata afferma che, l’odierno ricorrente "in quel periodo, in relazione alla crisi economica attraversata dal settore edilizio, si era trovato nell’impossibilità si disporre immediatamente di denaro liquido per fare fronte ai pagamenti connessi alla sua attività, anche in considerazione di una vicenda giudiziaria che lo aveva visto coinvolto insieme ad un suo socio, il quale avendo la firma congiunta con quella del C. sui conti correnti delle imprese, era riuscito ad appropriarsi, all’insaputa del C. stesso, di una rilevante somma di denaro pari ad Euro 479.000". Come si vede, neanche qui vi sono accenni all’attività del Comune di Falconara Marittima. Anzi, la citata sentenza, a pagina 8, chiarisce che l’odierno ricorrente si era già trovato in difficoltà dal 1991, data in cui aveva iniziato a contrarre i prestiti "a causa della revoca degli affidamenti bancari" e che la stessa situazione si sarebbe aggravata nel 1994.
deve essere altresì esclusa, ad avviso del Collegio, la responsabilità della Pubblica Amministrazione per le spese processuali sostenute dal ricorrente. Infatti, in sede di risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi, per ciò che concerne le spese processuali, non trova applicazione la disciplina generale dell’illecito aquiliano dettata dall’art. 2043 c.c., ma la disciplina contenuta negli artt. 9097 c.p.c., norme che trovano indiscussa applicazione anche nel giudizio amministrativo (CdS. Sez. VI, 9.6.2008, N. 2751).
ancora, risulta sfornito di prova il danno richiesto per "Risarcimento Svendite Immobiliari", per il quale il ricorrente continua a non fornire prove sufficienti con riguardo al nesso di casualità, in particolare perché pare ricorrente, senza provarlo, attribuisce il mancato pagamento delle rate di mutui contratti con un’altra banca (Credito Fondiario) alla chiusura delle linee di credito presso la banca Monte di Paschi di Siena. Anche in questo caso, la prova del nesso di casualità risulta del tutto assente.
del tutto sfornito di prova è, infine il nesso causale tra i provvedimenti comunali e il danno morale, all’immagine e alla salute considerato che, a quanto appare dalla stessa perizia di parte, i provvedimenti comunali (legittimi dal punto di vista sostanziale) hanno, di per se stessi, giocato un ruolo del tutto marginale nelle traversie subite in seguito dal ricorrente.
5 Delimitata, come sopra delineato, l’ambito della responsabilità Comunale, deve ora essere limitato l’ambito temporale della lesione subita dal ricorrente. I provvedimenti del Comune di Falconara Marittima sono del 10.11.1994 e dell’1.6.1995. Con il primo provvedimento si ordinava, la sospensione di ogni opera in corso o attività ed atti tendenti a configurare l’effettuazione della lottizzazione dei terreni oggetto del provvedimento, avvertendo altresì che detto provvedimento comportava il divieto di disporre dei suoli sarebbe stato trascritto a tal fine nei registri immobiliari. Nella stessa ordinanza veniva stabilito che, trascorsi novanta giorni, ove non fosse intervenuta la revoca del provvedimento medesimo, le aree in questione sarebbero state acquisite di diritto al patrimonio del Comune. Con la successiva ordinanza sindacale (n. 12597 dell’1.6.1995), adottata ai sensi dell’art. 18 c.8, della legge 47/85 il Comune di Falconara Marittima disponeva l’acquisizione di diritto delle aree sopra descritte al patrimonio disponibile del comune medesimo.
5.1 Con ordinanza n.35/1995, resa nella Camera di consiglio dell’11.1.1995, questo Tar respingeva l’istanza di sospensione cautelare dell’impugnato provvedimento sindacale n.24612 del 10.11.1994, ma la V sezione del Consiglio di Stato, in parziale accoglimento dell’appello interposto avverso tale ordinanza, la sospendeva limitatamente alla clausola di acquisizione al patrimonio comunale (ordinanza n.1982/1995 del 19.12.1995).
Il provvedimento di incameramento n. 12597 dell’1.6.1995, adottato dal Comune di Falconara Marittima è stato successivamente sospeso, con ordinanza di questo Tribunale del 24.1.1996. Conseguentemente, a quanto appare in atti, fino alla sentenza di merito del 7.8.2004 che ha annullato tutti gli atti, è rimasto in vigore il provvedimento di sospensione dei lavori con divieto di disposizione dei suoli.
5.2 La aree di proprietà del ricorrente non sono quindi mai state acquisite al patrimonio comunale, come già accennato sopra, essendo stati i relativi provvedimenti (prima la clausola che prevedeva l’acquisizione dopo 90 giorni, poi l’effettivo provvedimento di incameramento) sospesi, rispettivamente, prima dal Consiglio di Stato e poi da questo Tar.
5.3 È però difficile mettere in dubbio che l’impossibilità di cedere le aree di proprietà del ricorrente, protrattosi per circa dieci anni, abbia danneggiato l’attività del medesimo e delle sue società. Il Collegio, come già accennato, ritiene però che il ricorrente non abbia fornito prova del nesso di casualità tra i provvedimenti del Comune e i danni derivanti dei problemi nei rapporti bancari, per non parlare dei danni successivi, dove manca totalmente qualsiasi prova del nesso di casualità con i provvedimenti Comunali.
5.4 In pratica, delle voci contenute nella perizia di parte presentata dal ricorrente, depositata unitamente al ricorso, può essere riconosciuta la presenza di un danno, della quale deve essere qualificata la misura, solo nelle seguenti voci.
c) Mancati redditi società costruzioni Agar Srl
d) Mancati redditi Soc. Globus Snc.
Il Collegio ritiene però che la valutazione effettuata nelle perizie di parte ricorrente non sia attendibile e debba essere rideterminata in contradditorio con il Comune, con i criteri forniti dal Tribunale. Non appaiono infatti convincenti i criteri utilizzati nella perizia per determinare la redditività delle due società. Infatti, i provvedimenti impugnati hanno solamente causato l’impossibilità di vendere alcune delle aree di proprietà delle società, non causando quindi la totale inattività delle stesse, che oggi sono ancora in attività. Né parte ricorrente ha depositato i bilanci societari.
5.5 Al contrario non possono essere riconosciuti, per mancanza di prova del nesso causale tra i danni e provvedimenti amministrativi le voci di danno, come indicate nella perizia (si veda sopra punto al punto 4.7): a)spese legali b)mutuo dello stato per vittime usura e) risarcimento svendite immobiliari f) danni biologici, morali e di immagine.
6 Ad avviso del Collegio, alla luce delle considerazioni di cui sopra, per individuare i danni subiti da parte ricorrente vanno valutati essenzialmente due fattori:
il danno subito per l’impossibilità di alienare gli immobili oggetto dei provvedimenti comunali, (non essendo verosimile, che il ricorrente abbia ricevuto un danno dalla sospensione dei lavori, anche essa ordinata dai provvedimenti comunali, considerato che i lavori configuravano una lottizzazione abusiva).
la circostanza che la sentenza di appello ha assodato la legittimità sostanziale dei provvedimenti impugnati.
6.1 Il Collegio ritiene che questa seconda circostanza possa essere inquadrata nella fattispecie di cui all’art. 30, comma 3 del Codice del Processo Amministrativo, il quale stabilisce che, nel determinare il risarcimento, "il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti".
6.2 Tenendo conto che il ricorrente ha posto in atto un attività illegittima di lottizzazione abusiva, come riconosciuto dalla sentenza di appello del Consiglio di Stato, è indubbia la presenza del concorso di colpa di parte ricorrente nella causazione del danno, prevista dall’art. 1227 c.c., richiamato, seppure con una formula diversa dal citato art. 30, e quindi, della fattispecie ivi prevista del concorso del creditore il quale, con la sua condotta colposa (in questo caso l’esecuzione di una lottizzazione abusiva), ha concorso a causare il danno.
6.3 Alla luce di quanto sopra riportato, il Collegio ritiene di giungere alle seguenti conclusioni.
nessun danno può essere riconosciuto al Sig. C.R. quale persona fisica, dovendo essere escluso il nesso di causalità tra i provvedimenti del Comune di Falconara Marittima e i danni denunciati.
devono invece essere riconosciuti i danni a favore del ricorrente quale rappresentante della Globus Immobiliare Snc e dell’Agar Srl, limitatamente ai danni subiti per l’illegittimo (seppure solo dal punto di vista procedimentale) divieto di alienazione degli immobili, protrattosi dal 16.11.994 al 20.9.2004.
6.4 Alla luce di ciò, pur non avendo l’interessato fornito compiuta prova danno subito, il Collegio ritiene che la domanda risarcitoria possa essere accolta, con i limiti già in precedenza specificati, per quanto riguarda la presenza e la qualificazione del danno, senza però immediata definizione del suo ammontare, risultando necessario e sufficiente, a norma dell’art. 34 c.4 del Codice del Processo Amministrativo, che si forniscano al riguardo i criteri, a cui l’Amministrazione dovrà attenersi nella successiva fase di liquidazione. Per costante giurisprudenza, pur non esistendo nel processo amministrativo l’azione di condanna generica, prevista dall’art. 278 c.p.c., la norma di riferimento (prima art. 35 c.2 d.lgs. n. 80/98, poi art. 34 c. 4 del d.lgs 104/2010) rende possibile sulla base del mero principio di prova fornito dalla parte interessata, la fissazione di parametri, in base ai quali sia possibile pervenire a un accordo fra le parti, fatto salvo, in mancanza, il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV del d.lgs 104/2010.
6.4 Detti parametri vengono quindi fissati, con l’attuale pronuncia, nei seguenti termini (si veda Cds Sez. VI 8.9.2009 n. 5266):
a) accertamento degli utili realizzati dalle ditte Globus Snc e Agar Srl negli anni precedenti ai provvedimenti comunali recanti la sospensione dei lavori e il divieto di disposizione degli immobili di proprietà delle società, e proiezione del valore medio di tali utili, maggiorato degli oneri accessori, per il periodo di interruzione o riduzione dell’attività a causa delle ordinanze n. 24612/1994 e n. 12597/1995 del Comune di Falconara Marittima, delle quali dovrà essere valutato, in contradditorio l’impatto sui conti e l’attività societaria.
b) valutazione alternativa – in base ai criteri di apprezzamento, normalmente utilizzati nel mondo finanziario – della redditività e del valore riconducibili alle imprese in questione in rapporto al fatturato, al capitale investito e all’organizzazione esistente, anche con riferimento suppletivo ai parametri, di cui all’art. 11 del D.L. 2.3.1989, n. 69, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, c. 1 L. 27.4.1989, n. 99 (soltanto però, a quest’ultimo riguardo, ove l’interessato sia in grado di accostare ai dati presuntivi adeguati supporti probatori), sempre in contradditorio e con esclusivo riferimento alla parte dell’attività societaria interessata delle ordinanze comunali;
c) Il danno dovrà essere calcolato per il periodo dal 21.11.1994 (data dell’ordinanza 24612/1994) al 7.8.2004 (pubblicazione della sentenza di annullamento delle ordinanze n. 24612/1994 e n. 12597/1995).
c) La somma così ottenuta, alla luce del concorso di colpa delle imprese ricorrenti, dovrà essere abbattuta del 50%.
d) L’entità del risarcimento dovrà essere calcolata separatamente per le società Agar Srl e Globus Snc. Sulla somma ottenuta compete la rivalutazione monetaria secondo gli indici Istat, trattandosi di debito di valore, con decorrenza dal 7.8.2004 (data della pubblicazione della sentenza di questo Tar che ha annullato le ordinanze comunali) fino alla data di deposito della presente decisione. Sulla somma così rivalutata si computeranno gli interessi legali calcolati esclusivamente dalla data di deposito della presente decisione fino all’effettivo soddisfo (CdS sez, VI 21.5.2009 n. 4744).
In conclusione, dovrà pervenirsi a tale quantificazione, in contraddittorio fra le parti, al fine di pervenire ad una proposta di liquidazione del danno, da parte del Comune di Falconara Marittima, entro 120 giorni dalla data di comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, o di notifica della stessa ad opera della parte più diligente, se anteriore.
Quanto alle spese giudiziali, il Collegio ritiene di porle a carico del resistente comune di Falconara Marittima nella misura delle metà (quantificata in Euro 5.000), in considerazione dell’accoglimento solo parziale della richiesta risarcitoria, e di compensarle per la parte restante..
Le spese vengono compensate anche nei confronti delle controinteressate compagnie di assicurazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima)
dichiara inammissibile, per difetto di giurisdizione, la richiesta risarcitoria e di manleva nei confronti delle assicurazioni intimate.
accoglie la domanda di risarcimento del danno, nei termini di cui in motivazione.
condanna il Comune di Falconara Marittima al parziale pagamento delle spese di causa liquidandole in Euro 5.000, più IVA, CPA e accessori di legge.
compensa per il resto le spese di causa.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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