Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
In data 11-4-1996 il Comune di Falcone rilasciava a M.R. la concessione edilizia n. (OMISSIS) per la costruzione di un edificio in cemento armato per civile abitazione a tre elevazioni fuori terra e parziale copertura sito nella contrada (OMISSIS); alla concessione edilizia era allegato un atto d’obbligo con il quale la M. si impegnava a cedere al Comune di Falcone l’area di sua proprietà estesa mq. 728,00 ricadente su parte della particella n. 460 del foglio n. 4, a scomputo di L. 47.210.000 sulla superiore somma determinata dagli oneri di urbanizzazione (L. 47.454.000), tenuto conto che la somma rimanente era stata già versata in precedenza.
In data 18-3-1997 il Comune di Falcone rilasciava alla M. un nuovo titolo concessorio a modifica ed integrazione della precedente concessione, con il quale veniva autorizzata la costruzione di due edifici in cemento armato (in luogo di un unico edificio previsto nella precedente concessione edilizia); contestualmente a detto rilascio veniva sottoscritto un nuovo atto unilaterale con il quale la M. si obbligava, a modifica ed integrazione di quello precedente, a cedere al suddetto Comune, a scopo di urbanizzazione e di attuazione dello strumento urbanistico adottato e reso vigente con Delib. consiliare n. 70 del 1995, un’area di proprietà estesa mq.
482,00 ricadente su parte della particella n. 460 del foglio n. 4, su cui dichiarava di costituire un vincolo edificatorio a favore del Comune di Falcone.
Con atto pubblico di compravendita del 17-2-2000 la M. trasferiva a P.C., G.A., D.L.R., P.S.Y. ed P.A. i lotti di terreno interessati dalla predetta attività edilizia nonchè tutte le situazioni giuridiche soggettive discendenti dalle menzionate concessioni edilizie.
Il Comune di Falcone, atteso l’inadempimento dei suddetti acquirenti all’obbligo di stipulare un atto pubblico di trasferimento dell’area sopra richiamata, chiedeva al TAR per la Sicilia la condanna in solido dei resistenti alla stipula dell’atto di cessione in esecuzione degli obblighi derivanti dall’atto d’obbligo del 1997.
Il TAR per la Sicilia – Sezione Distaccata di Catania con sentenza del 7-7-2009 accoglieva il ricorso.
Proposto gravame da parte di P.C., G.A., D.L.R., P.S.Y. ed P.A. cui resisteva il Comune di Falcone, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia con sentenza del 13-12-2010 ha respinto l’appello, rilevando, quanto alla sussistenza della giurisdizione amministrativa, che l’atto d’obbligo sopra menzionato, lungi dal poter essere configurato come un impegno del tutto autonomo ed avulso dalla sottostante vicenda pubblicistica relativa al rilascio delle concessioni edilizie, si inseriva invece in un coerente quadro regolatorio dei contrapposti interessi delle parti in cui il privato ambiva a conseguire gli assetti edilizi ed il Comune mirava ad ottenere le aree; la circostanza poi che il predetto atto avesse natura unilaterale non incideva sulla natura convenzionale del complessivo rapporto instauratosi tra privato e P.A. siccome risultante dal convergente concorso della concessione edilizia e di un impegno privato a scomputo degli oneri concessori; pertanto sussisteva la giurisdizione esclusiva amministrativa ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 11, attesa l’esistenza di un accordo sostitutivo (in quanto stipulato in luogo dei provvedimento che il Comune avrebbe potuto assumere per realizzare lo stesso scopo in via autoritativa) che legava funzionalmente l’atto unilaterale d’obbligo alle concessioni; sussisteva peraltro la stessa giurisdizione esclusiva anche ai sensi del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, che nella materia degli oneri accessori aveva sostituito il precedente della L. n. 10 del 1977, art. 16.
Per la cassazione di tale sentenza P.S.Y. in proprio e nella qualità di avente causa di P.A., P.C. ed G.A. in base ad atto di compravendita per notaio Carmela Brigando del 4-5-2011 ha proposto un ricorso ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 1, affidato ad un unico articolato motivo con il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del Giudice Ordinario cui il Comune di Falcone ha resistito con controricorso; entrambe le parti hanno successivamente depositato delle memorie.
Motivi della decisione
Con il motivo formulato il ricorrente sostiene anzitutto che il rilievo svolto dalla sentenza impugnata per affermare la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, relativo al collegamento funzionale tra l’atto d’obbligo suddetto e la concessione edilizia, non ha tenuto conto della circostanza dedotta nell’atto di appello e nella successiva memoria difensiva costituita dal provvedimento del Comune di Falcone del 13-5-2002 con il quale era stato dichiarato che le concessioni edilizie n. (OMISSIS) erano da considerarsi scadute per mancata utilizzazione nei termini; conseguentemente, non essendo i nuovi proprietari del terreno già appartenente alla M. mai divenuti titolari di dette concessioni edilizie, era venuto meno ogni collegamento giuridico tra l’atto d’obbligo del 1996 e le concessioni edilizie, e quindi l’atto d’obbligo stesso di cui il Comune di Falcone aveva chiesto l’adempimento era un mero atto negoziale di autonomia privata tra l’ente ed il precedente proprietario dell’area con la conseguente insussistenza della giurisdizione esclusiva del G.A..
Il ricorrente poi assume che devono ritenersi estranee all’ambito di operatività della giurisdizione esclusiva le controversie che, anche attinenti alle materie devolute a tale giurisdizione, hanno ad oggetto rapporti patrimoniali rispetto ai quali risulta esaurito ogni profilo autoritativo, come appunto nella fattispecie, dove la controversia riguardava l’esecuzione di un patto di natura negoziale consistente in una "datio pro solvendo" disciplinata dall’art. 1197 c.c.; infatti le parti avevano convenuto d’estinguere l’obbligazione di legge avente ad oggetto la prestazione patrimoniale dovuta dal privato a titolo di oneri di urbanizzazione con una prestazione diversa da quella prevista, attraverso il ricorso ad un atto di esplicazione di autonomia negoziale previsto dal codice civile.
La censura è infondata.
La sentenza impugnata ha ritenuto la natura convenzionale del complessivo rapporto instauratosi tra il Comune di Falcone ed il privato come risultante dal convergente concorso di un provvedimento amministrativo (ovvero la concessione edilizia) e dell’obbligo del privato di cedere al Comune suddetto un’area di sua proprietà a scopo di urbanizzazione e di attuazione dello strumento urbanistico adottato e quindi a scomputo degli oneri concessori, sottolineando che nella premessa di entrambe le concessioni edilizie rilasciate erano stati menzionati gli atti d’obbligo assunti dalla M.; ha quindi evidenziato il collegamento funzionale sussistente tra il suddetto atto obbligo di quest’ultima ed il procedimento volto al rilascio della concessione edilizia, ricollegando la fattispecie in esame all’accordo sostitutivo di cui alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11 – in quanto stipulato in luogo del provvedimento o della sequenza di provvedimenti che il Comune avrebbe potuto assumere per realizzare lo stesso scopo in via autoritativa – con la conseguente giurisdizione del Giudice Amministrativo.
Orbene il ricorrente, pur non censurando in questa sede tale ricostruzione della vicenda che ha dato luogo alla presente controversia, ha ritenuto che la sopravvenuta scadenza delle suddette concessioni edilizie, comportando il venir meno del collegamento giuridico tra di esse e l’atto d’obbligo, avrebbe determinato la conseguenza, in ordine alla domanda di adempimento di tale atto di autonomia privata, della sussistenza della giurisdizione del Giudice Ordinario.
Tale assunto deve essere disatteso, posto che la sopravvenuta decadenza delle concessioni è questione attinente al merito ed estranea alla giurisdizione, essendo attribuibile, almeno secondo la prospettazione del Comune di Falcone, al comportamento inerte del privato che non aveva provveduto alla realizzazione dell’edificio oggetto del provvedimento concessorio nei termini temporali previsti, circostanza che non poteva giustificare l’inadempimento del privato stesso all’atto d’obbligo riguardante la cessione dell’area di sua proprietà al Comune; in definitiva, quindi, fa domanda introdotta in giudizio dal Comune stesso, avendo ad oggetto la condanna delle controparti all’adempimento degli obblighi assunti con il suddetto atto d’obbligo, e dunque a profili patrimoniali costituenti un parziale scomputo di oneri concessori, comporta la sussistenza al riguardo della giurisdizione del Giudice Amministrativo, cui la L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, comma 5, devolve la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi conclusi, nel pubblico interesse, dalla P.A. con gli interessati, al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero, se previsto dalla legge, in sostituzione di questo.
E’ poi infondato l’ulteriore profilo di censura relativo all’asserita assenza di aspetti autoritativi nella presente controversia, laddove non si fa questione dell’esercizio di un potere amministrativo, cosicchè il Comune ha agito su di un piano paritetico con il privato; in realtà la fattispecie oggetto di causa attiene al rispetto o meno degli obblighi nascenti da una convenzione stipulata tra le parti volta a disciplinare il rilascio di concessioni edilizie e la realizzazione di opere di urbanizzazione mediante cessione da parte del privato di un’area di sua proprietà al Comune, convenzione quindi che introduce un nesso funzionale tra l’atto d’obbligo ed il provvedimento concessorio, come tale riconducibile alle problematiche relative agli oneri di urbanizzazione, e che costituisce una delle possibili modalità di realizzazione delle opere necessarie per dare al territorio la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici, e che come tale rientra tra gli accordi sostitutivi previsti dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, comma 5, con conseguente giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.
Il ricorso deve quindi essere rigettato, e deve essere dichiarata la giurisdizione del Giudice Amministrativo.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte Rigetta il ricorso, dichiara la giurisdizione del Giudice Amministrativo e condanna il ricorrente al pagamento di Euro 200,00 per spese e di Euro 5000,00 per onorari di avvocato.
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