Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. I signori A., F., G. e C. P., proprietari di una villa del XVII secolo (Villa P. già T.) con annesso parco, ubicata a Carbonera (Treviso), sottoposta a vincolo ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 490 del 1999 (articolo 10, e seguenti, del d.lgs. n. 42 del 2004), con ricorso n. 1256 del 2004, proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, chiedevano l’annullamento dei provvedimenti della Provincia di Treviso, tutti adottati nell’anno 2003, relativi all’autorizzazione alla S.p.a. E. Distribuzione a procedere all’ammodernamento di un tratto di elettrodotto con attraversamento del detto parco, con dichiarazione di pubblica utilità e urgenza dei lavori, e del parere favorevole, con l’unica condizione del ripristino dello stato dei luoghi al termine dei lavori, reso dalla Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio del Veneto orientale (nota n. 6866 del 17 ottobre 2003), ai sensi degli articoli 21 e 23 del d.lgs. n. 490 del 1999.
2. Nel frattempo la Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio delle Province di Venezia – Belluno – Padova – Treviso emetteva due note, in date 4 febbraio (n.12312) e 19 aprile 2004 (n. 1630), nelle quali era indicato che il suddetto parere favorevole reso il 17 ottobre 2003 risultava basato sulla "documentazione genericà inviata, essendo necessario formulare ulteriori pareri con prescrizioni, ed E. Distribuzione veniva invitata a prevedere l’interramento dei cavi per il tratto vincolato di proprietà.
3. La S.p.a. E. Distribuzione, con il ricorso n. 2000 del 2004, proposto al medesimo TAR, chiedeva l’annullamento delle due note della Soprintendenza ora citate.
4. Il TAR, con la sentenza, n. 2235 del 2005, riuniti i citati ricorsi, dichiarava irricevibile il ricorso n. 1256 del 2004 e inammissibile il ricorso n. 2000 del 2004, rilevando, per il secondo, la natura non provvedimentale delle note impugnate.
L’appello avverso la detta sentenza, proposto dai signori P., è stato respinto con la sentenza di questa Sezione n. 3649 del 2010.
5. Nel frattempo, nell’approssimarsi della data del 10 agosto 2005, fissata per l’occupazione e l’immissione in possesso dell’area da parte di E. Distribuzione, la Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio delle Province di Venezia – Belluno – Padova – Treviso ha poi inoltrato a E. Distribuzione, alla Provincia di Treviso, al Sindaco di Carbonera, nonché, per conoscenza, alla Direzione per i beni culturali e paesaggistici del Veneto e ai signori P., la nota prot. n. 7537 dd. del 3 agosto 2005, avente ad oggetto "Carbonera (TV) – Lavori di realizzazione dell’elettrodotto "Ammodernamento di un tratto della linea elettrica aerea a 132 Kv – Treviso Est – Vacil. ". Tutela del complesso architettonico di Villa P.. Comunicazione di avvio del procedimento integrativo di precedente parere – autorizzazione. Autotutela", nella quale, richiamate le precedenti note n. 12312 del 4 febbraio 2004 e n. 1630 del 19 aprile 2004, e tenuto conto, tra l’altro, delle segnalazioni pervenute "dalla Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto (note prot. n. 2491 del 21 dicembre 2004 e n. 4246 del 6 luglio 2005), dall’Istituto Regionale Ville Venete (nota prot. n. 1599 del 13.4.2005) e dall’Associazione per le Ville Venete (nota del 8.6.2005)", rammentato che "il parere espresso da questo Ufficio in data 17 ottobre 2003, prot n. 6866, alla Provincia di Treviso, subordinava, in ogni caso, l’esecuzione dei lavori al ripristino dello stato dei luoghi; considerato, infine, il danno che la paventata realizzazione coattiva dei lavori potrebbe arrecare al pregevole contesto vincolato, si conclude affermando che "questa Soprintendenza, a norma dell’art. 4 del D.M. 13 giugno 1994 n. 495 e successive modificazioni, comunica l’avvio del procedimento relativo, per quanto occorra, alla integrazione e/o modifica delle prescrizioni contenute nel parere favorevole all’opera di cui in oggetto rilasciato con nota del 17 ottobre 2003, prot. 6866. Si precisa che nei confronti dell’opera di cui in oggetto vengono dettate le seguenti prescrizioni: – il traliccio insistente sull’area vincolata annessa a Villa P. non dovrà essere modificato rispetto all’attuale né in altezza, né per dimensioni, né per ubicazione; il numero dei conduttori non dovrà essere modificato rispetto all’attuale. La presente comunicazione comporta in via cautelare, a norma delle disposizioni vigenti, la temporanea immodificabilità dei beni tutelati con il conseguente arresto dei lavori di ristrutturazione alla linea elettrica di cui in oggetto, limitatamente agli aspetti cui si riferiscono le surriferite prescrizioni. Tali effetti cessano alla scadenza del termine del relativo procedimento, stabilito in 140 giorni dal ricevimento della presente comunicazione".
6. La S.p.a. E. Distribuzione con il ricorso n. 2079 del 2005, proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, ha chiesto l’annullamento della detta nota della Soprintendenza, prot. n. 7537 dd. 3 agosto 2005 e, per quanto occorra, delle non conosciute note prot. n. 2491 dd. 21 dicembre 2004 e prot. n. 4246 dd. 6 luglio 2005 della Direzione Regionale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto, richiamate nell’anzidetta nota soprintendentizia prot. n. 7537 del 2005; nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente.
La medesima S.p.a., con motivi aggiunti, ha chiesto l’annullamento del successivo provvedimento prot. n. 12225 dd. 13 dicembre 2005, anche della citata Soprintendenza, recante "modifica ed integrazione, in via di autotutela, di precedente parere – autorizzazione", nel quale, richiamata l’avvenuta comunicazione di avvio del procedimento di cui alla nota n. 7537 del 2005 e le note e segnalazioni ivi citate, "viste le osservazioni presentate dalla società E. S.p.A. in data 16 novembre 2005; considerato che le stesse non possono essere accettate poiché comporterebbero grave pregiudizio alla buona conservazione del complesso architettonico che si pone come unicum tra i manufatti e l’area scoperta; visto l’art. 21 quinquies della L. 7 agosto 1990 n. 241 come integrata dalla L. 11 febbraio 2005 n. 15: il parere – autorizzazione n. 6866 del 17 ottobre di questa Soprintendenza viene integrato e/o modificato con le seguenti prescrizioni: il traliccio insistente sull’area vincolata annessa a Villa P. non dovrà essere modificato rispetto all’attuale né in altezza, né per dimensioni, né per ubicazione; il numero dei conduttori non dovrà essere modificato rispetto all’attuale".
7. Il TAR, con la sentenza n. 3598 del 2006, ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti e, per l’effetto, ha annullato i provvedimenti impugnati, compensando tra le parti le spese del giudizio.
8. Con l’appello in epigrafe è chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado, n. 3598 del 2006, con domanda cautelare di sospensione dell’efficacia.
Con l’ordinanza 18 aprile 2007, n. 1987, la Sezione ha dato atto della intervenuta rinuncia dell’appellante alla domanda cautelare.
Si sono costituiti la S.p.a. E. Distribuzione ed il signor A. P., che hanno depositato memorie difensive.
In data 13 settembre 2011 la S.r.l. T. L. A. T. (S.r.l. Telat) ha depositato atto di intervento, ai sensi dell’art. 111 c.p.c, in quanto oggi proprietaria dell’elettrodotto per cui è causa.
9. All’udienza del 18 ottobre 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Con la sentenza gravata il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione prima, ha accolto il ricorso, e relativi motivi aggiunti, proposto dalla S.p.a. E. Distribuzione avverso gli atti della Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio delle Province di Venezia, Belluno e Padova, recanti comunicazione dell’avvio del procedimento in autotutela relativo al parere favorevole reso in precedenza, e quindi prescrizioni, con il previo arresto dei lavori, riguardo all’intervento di ammodernamento di un tratto di linea elettrica in attraversamento del parco della Villa P. (già T.), sita in Carbonera (Treviso), oggetto di vincolo ai sensi della normativa sui beni culturali.
2. Nella sentenza si afferma che dalla documentazione fotografica acquisita risulta la sostanziale congruità con il fine di tutela del bene vincolato della prescrizione della Soprintendenza di eliminare il nuovo traliccio previsto, ma che, nondimeno, il perseguimento di tale fine sarebbe nella specie legittimamente precluso all’Amministrazione, in quanto:
a) il parere favorevole reso con il provvedimento n. 6866 del 17 ottobre 2003 dalla Soprintendenza sarebbe da ritenere equivalente, in sostanza, al rilascio di autorizzazione ai lavori (come anche specificato nel successivo provvedimento prot. n. 12225 dd.13 dicembre 2005), in conformità agli articoli 21 e 23 del d.lgs. n. 490 del 1999, e quindi con effetto cogente per l’Amministrazione provinciale ai fini dell’assenso alla realizzazione dell’elettrodotto, nonché per E. Distribuzione, al fine di ottenere l’autorizzazione provinciale;
b) l’autorizzazione, in quanto provvedimento a effetti istantanei, non potrebbe essere ritirata con un provvedimento di revoca, mentre è tale potere che l’Amministrazione ha inteso esercitare con i provvedimenti impugnati, come emerge dal loro contenuto e dalla loro formale riconduzione all’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, mancando peraltro ogni valutazione dei presupposti richiesti da tale norma per l’esercizio della revoca nonché la prevista determinazione di un indennizzo;
c) ciò in contrasto con l’esigenza di esercitare la tutela del patrimonio storico e artistico, che pure costituisce uno dei valori preminenti dell’ordinamento, in forme garantistiche idonee a non sacrificare ingiustamente altri e pur rilevanti interessi pubblici, con i relativi affidamenti maturati, e di evitare, perciò, di rendere incerte le autorizzazioni rilasciate, tanto più, come nella specie, assumendo un provvedimento (n. 12225 del 2005) anomalo, in quanto "integrativomodificativo" del parere reso, nonché carente per il profilo istruttorio anche rispetto alle deduzioni opposte da E. Distribuzione in sede procedimentale;
d) né, infine, il provvedimento ora citato potrebbe essere qualificato quale annullamento ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, mancando la prevista valutazione "degli interessi dei destinatari e dei contro interessati" e recando esso espressamente effetto ex nunc.
3. Nell’appello l’Amministrazioni statali soccombenti censurano la sentenza impugnata per i motivi che di seguito si sintetizzano:
a) l’autorizzazione rilasciata in base agli articoli 21 e 23 del d.lgs. n. 490 del 1999 è un provvedimento ad efficacia durevole, in quanto produttivo di effetti che permangono fino alla conclusione dei lavori autorizzati, e quindi entro tale termine suscettibile di revoca ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, a seguito di rinnovata valutazione dell’interesse pubblico; né la revoca è in toto illegittima se mancante dell’indennizzo, essendolo eventualmente solo per tale parte, e potendosi comunque pretendere l’indennizzo con ricorso giurisdizionale;
b) è errato affermare la prevalenza della tutela dell’affidamento maturato da E. Distribuzione su quella dell’interesse pubblico perseguito con la revoca; questa era stata preceduta, infatti, dalle note n. 12312 e n. 1630 del 2004, già idonee ad inficiare l’affidamento eventualmente insorto a seguito dell’autorizzazione n. 6866 del 2003, poiché recanti la segnalazione della necessità di adeguare il progetto dei lavori, e non a caso perciò impugnate da E. Distribuzione;
c) né il provvedimento di revoca è viziato per difetto di motivazione e istruttoria, poiché in esso sono esposte puntualmente, in modo diretto e per relationem, le ragioni della valutazione della Soprintendenza sull’impatto del manufatto, peraltro ritenute congrue dal primo giudice, con conseguente contraddittorietà del giudizio di carenza di motivazione del provvedimento poi reso nella sentenza.
4. Nelle memorie depositate dalla S.p.a. E. Distribuzione, anche con la S.r.l. Telat, proposto il rigetto dell’appello, si chiede in via subordinata, come già in primo grado, la condanna della Soprintendenza a corrispondere il dovuto indennizzo qualora l’impugnato provvedimento n. 12225 del 2005 sia giudicato un legittimo atto di revoca.
5. Le censure dedotte in appello sono fondate per i motivi che seguono.
5.1. Per l’esame della controversia è necessario valutare se nella specie sussistesse il presupposto di un "provvedimento amministrativo ad efficacia durevole" previsto dall’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 per l’esercizio al riguardo del potere di revoca, se in concreto è tale il potere esercitato dall’Amministrazione per i beni culturali, e ciò dato, infine, se sia stato esercitato legittimamente.
5.2. Il Collegio – per le ragioni che saranno di seguito specificate – ritiene che nella specie:
a) il parere favorevole reso con atto n. 6866 del 2003 è da qualificare come approvazione del progetto delle opere, e perciò come autorizzazione alla loro esecuzione, come emerge dal contenuto del provvedimento stesso, in quanto espressamente basato sull’art. 23 del d.lgs. n. 490 del 1999, il cui comma 2 stabilisce l’equivalenza dell’approvazione con l’autorizzazione, e recante l’espressione di "parere favorevole alla realizzazione delle opere come da progetto allegato";
b) contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata, l’autorizzazione così rilasciata non è da qualificare come provvedimento a effetti istantanei; l’effetto giuridico di una autorizzazione non può che consistere, infatti, nell’esercizio dell’attività autorizzata per il periodo consentito, poiché, in caso contrario, da un lato, tale esercizio sarebbe illegittimo in quanto non assentito dall’Amministrazione, e questa, dall’altro, non avrebbe alcuna possibilità di valutare i presupposti per la revoca dell’autorizzazione su cui l’attività si fonda, non potendo comunque tale attività cessare nonostante la previsione nell’ordinamento della facoltà di revoca al fine specifico di adeguare gli effetti del potere esercitato a modificazioni intervenute nel frattempo;
c) per il caso in esame ne consegue che l’Amministrazione aveva titolo a disporre la revoca dell’autorizzazione resa con il provvedimento n. 6866 del 2003 sino alla conclusione dei lavori autorizzati, in fatto non ancora cominciati quando è stato comunicato l’avviso di avvio del procedimento volto alla revoca (e peraltro nemmeno compiuti alla data di emanazione del provvedimento n. 12225 del 2005, risultando realizzati 21 sostegni sui 25 dell’elettrodotto progettato, come specificato nelle memorie della resistente).
5.3. Il procedimento condotto ed il provvedimento conclusivo adottato (n. 12225 del 2005) sono da ritenere volti all’esercizio del potere di revoca di cui all’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, in considerazione non soltanto dell’espresso riferimento a tale disposizione nel detto provvedimento, ma anche del contenuto sostanziale di questo; nell’atto n. 12225 del 2005 non si rileva infatti alcun vizio di legittimità dell’autorizzazione data con il provvedimento n. 6866 del 2003, non essendo perciò indicato il presupposto necessario per l’annullamento d’ufficio, mentre, rispetto ad una autorizzazione resa in precedenza per tutte le opere dell’elettrodotto, con la sola formula del "parere favorevole alla realizzazione delle opere" stesse quali nel complesso previste e con l’unica prescrizione sintetica "che sia ripristinato lo stato dei luoghi", il nuovo provvedimento riguarda il solo traliccio in Villa P., è motivato specificamente per il "grave pregiudizio alla buona conservazione del complesso architettonico" e reca la "integrazione e/o modifica" del "parereautorizzazione n. 6866 del 17.10.2003" con prescrizioni dettagliate e determinanti rispetto al tipo di opere progettate (immodificabilità del traliccio preesistente e del numero dei conduttori), risultando disposta con ciò, evidentemente, la revoca parziale dell’autorizzazione suddetta quanto all’intervento sul traliccio in questione.
5.4. La revoca così disposta deve essere giudicata legittima, poiché:
– l’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 subordina la possibilità della revoca alla presenza di tre presupposti alternativi, individuati in "sopravvenuti motivi di pubblico interesse", nel caso del "mutamento della situazione di fatto" ovvero nella "nuova valutazione dell’interesse originario", elementi tutti comportanti, quindi, un mutamento dei presupposti posti a fondamento del provvedimento originario e da individuare perciò a fronte di questi, così da assicurare la dovuta e adeguata ragione del provvedimento di secondo grado;
– a tale fine si osserva che: a) l’autorizzazione n. 6866 del 2003 risulta data dalla Soprintendenza a seguito della acquisizione della documentazione allegata alla domanda e delle allegate corografie 1:25.000 e 1:5000 (secondo quanto richiamato nelle deduzioni di E. Distribuzione) e, comunque, della "Relazione tecnico – descrittiva ai fini ambientali", e relative planimetrie, ad essa inviata dalla Provincia di Treviso, "per gli eventuali provvedimenti che potranno essere assunti nei termini previsti dal Decreto Legislativo n. 490 del 30.10.1999", con nota n. 78369 del 2002 cui l’autorizzazione suddetta è specificamente riferita in risposta; b) nella documentazione in questione sono illustrati e rappresentati il tracciato dell’elettrodotto, incluso il territorio del Comune di Carbonera (nel tratto B – C), indicate le aree interessate sottoposte a vincolo ambientale, le strade, i corsi d’acqua pubblici attraversati, la posizione e caratteristiche dei sostegni (tra cui il n. 157 per cui è controversia) e il tipo di intervento per essi previsto (elevazione e aumento del numero dei conduttori); c) in nessuna parte della documentazione resa disponibile alla Soprintendenza risulta però precisato che l’intervento sarebbe ricaduto nell’area di Villa P., pur essendo ciò oggettivamente individuabile sin dall’inizio da parte di E. Distribuzione nel quadro della conoscenza necessaria del tragitto dell’elettrodotto per la progettazione di ammodernamento, stante la collocazione del traliccio n. 157, ed essendo stata vincolata l’area fin dal 1965 (con D.M. 29 marzo 1965).
Ad avviso della Sezione, ciò comporta che:
a) l’autorizzazione data dalla Soprintendenza il 17 ottobre 2003, in quanto riferita alla realizzazione delle opere "come da progetto allegato", correttamente è stata poi ritenuta dall’organo statale fondata su documentazione "generica" (nota n. 1630 del 2004), nel senso della sua incompletezza, allo stato, quanto alla mancanza di indicazioni sull’intervento in Villa P., essendo perciò emersa la necessità di uno specifico progetto, con il conseguente invito ad una soluzione idonea ad eliminare l’impatto ambientale – architettonico dell’intervento (nota n. 12312 del 2004);
b) su questa base l’esercizio del potere di revoca, con il contenuto sopra richiamato, giunto a definizione con il procedimento cui afferiscono le note del 2004 ora citate, la formale comunicazione, poi, di avvio del procedimento, n. 7537 del 3 agosto 2005, e, conclusivamente, il provvedimento n. 12225 del 2005, risulta fondato sulla "nuova valutazione dell’interesse originario" determinata e giustificata dalla individuazione della specificità della parte dell’intervento incidente sull’area di Villa P. e, perciò, su uno dei presupposti richiesti dal più volte citato art. 21 quinquies;
c) essendo in questo quadro non illegittima la qualificazione del procedimento in questione in funzione integrativa dell’autorizzazione pregressa, poiché non contrasta ciò con il contenuto e il fine del potere di revoca, in parte qua esercitato, che nessuna norma vieta di corredare con prescrizioni intese a consentire la realizzazione con modalità diverse dell’intervento considerato;
d) non risulta la asserita carenza di motivazione del provvedimento di revoca, n. 12225 del 2005, compiutamente individuabile, invece, sia nell’ambito del provvedimento che, per relationem, dall’insieme degli atti afferenti al procedimento.
6. Nel passare all’esame della domanda già formulata col ricorso di primo grado, il Collegio ritiene infine che nella specie non sussiste ragione per la corresponsione di alcun indennizzo, emergendo con chiarezza dallo svolgimento del procedimento che non può dirsi maturata nel destinatario della revoca la posizione di un legittimo affidamento sulla permanenza degli effetti del provvedimento rimosso.
Dal susseguirsi degli atti emessi dall’Amministrazione, risulta che E. Distribuzione ha oggettivamente acquisito consapevolezza della precarietà del provvedimento originario a breve distanza di tempo della sua emanazione.
E. Distribuzione ha infatti di certo preso piena conoscenza di tale precarietà poco dopo l’emanazione dell’autorizzazione del 17 ottobre del 2003, già con l’inizio del 2004 per effetto della nota della Soprintendenza n. 1312 del 4 febbraio di quell’anno, cui è seguita a breve la nota n. 1630 del 19 aprile successivo (entrambe impugnate dalla Società).
Per di più, la società ha ricevuto la formale comunicazione di avvio del procedimento di revoca in data 3 agosto 2005, resa nell’imminenza dell’occupazione d’urgenza delle aree, e perciò, si deve ritenere, quando non era ancora iniziato l’intervento, alla quale è infine seguito, altresì entro un termine ragionevole, nel dicembre dello stesso anno, il provvedimento conclusivo (n. 12225 del 2005).
7. Per quanto considerato l’appello è fondato e deve essere perciò accolto.
In riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va integralmente respinto.
Le spese seguono come di regola la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello in epigrafe, n. 2252 del 2007, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso originario.
Condanna in solido la S.p.a. E. Distribuzione e la S.r.l. T. L. A. T. al pagamento delle spese dei due gradi del giudizio che liquida nel complesso in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre gli accessori di legge se dovuti, di cui euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) a favore del Ministero per i beni e le attività culturali ed euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) a favore, nel complesso, dei signori P. M. A., P. F., P. G., P. C. e P. A..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2011, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere, Estensore
Roberto Garofoli, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere
Roberta Vigotti, Consigliere
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