Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. F. B. e Raffele S. hanno partecipato alle elezioni per il rinnovo del consiglio regionale della Campania, tenutesi in data 28 e 29 marzo 2010, quali candidati delle medesima Lista n. 13 "Noi Sud Libertà e Autonomia" nella circoscrizione provinciale di Napoli; si sono collocati rispettivamente al primo posto il S. (con voti 5.672), ed al secondo posto il B. (con voti 5.5.94); nella circoscrizione di Napoli è stato attribuito un solo seggio alla Lista n. 13 che è stato conseguentemente assegnato al candidato S. avendo ottenuto 78 voti in più del B..
2. F. B. ha impugnato la proclamazione degli eletti (e gli atti presupposti) nella parte in cui è stata determinata la cifra elettorale individuale dei candidati della Lista n. 13 collocatisi al primo e secondo posto (cfr. verbale dell’Ufficio centrale regionale per l’elezione del consiglio regionale in data 29 aprile 2010, nonché verbale dell’Ufficio centrale circoscrizionale in data 12 aprile 2010).
3. A sostegno del ricorso è stato proposto un unico complesso motivo, articolato in sei distinte lettere (da A ad F, pagine 4 – 42 del ricorso di primo grado), con cui sono stati denunciati i seguenti vizi:
a) erroneità del computo dei voti di preferenza attribuiti al ricorrente a cagione della mancata trascrizione, nei tabulati finali di riepilogo, dei voti riportati nei verbali sezionali;
b) illegittima attribuzione al candidato eletto di voti di preferenza espressi in violazione dell’art. 4, l.r. n. 4 del 2009, che limita la possibilità di esprimere la doppia preferenza solo in favore di candidati di sesso diverso della medesima lista;
c) alterazioni, di varia natura, dei dati riportati nei verbali sezionali a favore del candidato eletto;
d) erroneità del computo delle preferenze attribuite al candidato eletto nella sezione n. 10 del comune di Pompei dove non sarebbe stata espressa alcuna preferenza in favore di quest’ultimo;
e) illegittima sottrazione al ricorrente di 37 preferenze a causa dell’annullamento di altrettante schede;
f) illegittima sottrazione di preferenze al ricorrente tramite correzioni postume sui verbali sezionali.
4. Si è costituito R. S. proponendo ricorso incidentale.
5. L’adito T.a.r. della Campania ha disposto una analitica verificazione, in relazione alle censure articolate, individuando puntualmente i parametri dell’attività accertativa (indicando, fra l’altro, sezioni, schede e preferenze da sottoporre a riscontro incrociato, cfr. ordinanza n. 588 del 2 agosto 2010).
6. Con atto recante motivi aggiunti – notificato il 27 ottobre e depositato il successivo 3 novembre 2010 – il ricorrente, nel presupposto di aver avuto accesso per la prima volta al modello 271 AR solo in data 1 ottobre 2010, nonostante lo avesse espressamente richiesto in precedenza, ha contestato, da un lato, la mancata attribuzione in suo favore di 43 ulteriori preferenze (indicando le sezioni elettorali di riferimento), dall’altro, l’illegittimo sovradimensionamento della cifra elettorale raggiunta dal S. per un totale di 25 preferenze (anche qui indicando le sezioni elettorali in cui si sarebbe verificato l’errore materiale di trascrizione tra voti indicati nei verbali sezionali e quelli riportati nel tabulato riepilogativo generale).
7. L’impugnata sentenza – T.a.r. della Campania – Napoli – Sezione II, n. 792 del 25 febbraio 2011 – dopo aver registrato analiticamente le risultanze della verificazione:
a) ha assodato che al ricorrente sono state sottratte 17 preferenze, mentre al S. sono state attribuite 37 preferenze in più (ma che al contempo gli devono essere attribuite 10 preferenze non assegnate e rilevate dalla tabella di scrutinio della sezione di Napoli n. 167);
b) ha accertato che non vi sono state alterazioni diffuse ed intenzionali degli esiti della consultazione elettorale;
c) conseguentemente ha ritenuto non colmato e non colmabile il divario di voti che separano il primo candidato dal secondo (conservando il S. un vantaggio di 34 preferenze), ed ha rigettato il ricorso principale;
d) ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti dopo aver assodato, con dovizia di argomenti, che le doglianze si traducevano sostanzialmente nella richiesta di estendere la verifica ad altri seggi rispetto a quelli indicati nel ricorso principale, tardivamente rispetto alla conoscibilità del modello 271 AR;
e) ha compensato fra le parti le spese di lite ponendo a carico del ricorrente quelle di verificazione liquidate in euro tremila.
8. Avverso la su menzionata sentenza ha interposto appello il sig. F. B. articolando sette autonomi motivi.
9. Si sono costituiti il Ministero dell’interno, l’Ufficio centrale regionale e R. S. deducendo l’infondatezza del gravame in fatto e diritto; il controinteressato ha interposto, altresì, appello incidentale condizionato riproponendo le censure sviluppate nel ricorso incidentale in primo grado.
10. La causa è stata assunta in decisione alla pubblica udienza del 4 novembre 2011; nel corso dell’udienza la difesa dell’appellante ha chiesto il rinvio della discussione per poter valutare il contenuto dell’ordinanza cautelare del g.i.p. del Tribunale di Torre Annunziata depositata il giorno 3 novembre 2011, anche al fine di proporre motivi aggiunti in sede di gravame.
L’appello è infondato e deve essere respinto.
Preliminarmente il collegio precisa che:
a) il thema decidendum è delimitato dalle censure articolate in prime cure, come criticamente riproposte in questo grado, non potendosi tenere conto dei profili nuovi sollevati in appello e nella memoria difensiva, in spregio al divieto dei nova (sancito dall’art. 104 c.p.a.), ed al valore meramente illustrativo delle comparse conclusionali (cfr. da ultimo Cons. St., sez. V, 29 marzo 2011, n. 1925);
b) non è accoglibile l’istanza di rinvio della trattazione alla luce delle considerazioni meglio illustrate in prosieguo.
11. Con il primo mezzo (pagine 8 – 18 dell’atto di appello), si contesta la declaratoria di inammissibilità dei motivi aggiunti per le ragioni, così sintetizzabili:
a) il modello 271 AR sarebbe stato richiesto senza esito sin dal 3 maggio 2010 e non sarebbe stato consegnato per fatto imputabile all’amministrazione;
b) i motivi aggiunti non introducono una nuova causa petendi costituendo specificazione delle censure articolate nel primo e quarto motivo del ricorso di primo grado, la dove "Risulta censurata ritualmente, infatti, la fase di materiale trascrizione nel Tabulato Circoscrizionale (Mod. 271/AR) dei voti certificati dai verbali nelle Singole Sezioni (c.d. errore materiale), che non riguarda le distinte ed autonome operazioni sottostanti di votazione o di scrutinio nelle singole Sezioni" (pagine 11 – 12 del gravame).
11.1. Il mezzo è inammissibile ed infondato e deve essere respinto nella sua globalità.
11.2. Come emerso dalla precedente ricostruzione (retro par. 3), formalmente nel ricorso di primo grado non si rinvengono un primo e un quarto motivo, ma un unico motivo articolato in sei distinti punti indicati con lettere da A ad F; tale circostanza rende di per sé generica la censura anche alla luce della dirimente circostanza di fatto che l’appellante non indica in quali pagine del ricorso di primo grado risulterebbe censurato l’errore materiale di trascrizione la cui fonte sarebbe costituita dal modello 271 AR.
11.3. Il motivo è inaccoglibile anche nel merito.
In fatto giova premettere quanto segue:
a) con istanze in data 3 maggio 2010 – indirizzate all’Ufficio di presidenza del consiglio regionale della Campania ed all’Ufficio centrale regionale elettorale – il signor B. ha chiesto il rilascio di copia conforme dei seguenti atti: "verbale di proclamazione degli eletti al Consiglio regionale della Campania contenente, altresì, i dati delle cifre individuali riportate dai candidati della lista n. 13 Liberà e Autonomia NOI SUD di ogni sezione dei Comuni di Napoli e della Provincia";
b) nel corso della seduta istruttoria del 27 settembre 2010 è stato depositato il modello 271 AR;
c) in data 1° ottobre 2010 il B. ha chiesto il rilascio di "copia conforme del Modello N. 271 AR – "Prospetto dei voti di preferenza ottenuti da ciascun candidato risultanti dai verbali degli Uffici elettorali delle sezioni della provincia di Napoli, relativo alla lista n. 13 NOI SUD ED AUTONOMIA" composto da n. 171 pagine";
d) come noto (e come risulta univocamente dalla nota del presidente dell’Ufficio centrale circoscrizionale prot. n. 2166 del 2010, nonché dalla dichiarazione del funzionario del Consiglio regionale dott. Bruno Mazzarella di cui al verbale di verificazione del 27 settembre 2010), il modello 271 AR, è redatto dall’Ufficio centrale circoscrizionale, racchiude il prospetto di riepilogo dei voti di preferenza attribuiti ad ogni candidato in ciascuna delle sezioni elettorali comprese nella provincia, riporta i dati ricavati dagli esemplari dei verbali sezionali trasmessi al Tribunale (e non dai secondi esemplari depositati presso i comuni di competenza).
11.3. Conviene a questo punto sintetizzare brevemente il compendio dei principi elaborati dalla giurisprudenza in ordine alla specificità dei motivi a sostegno dei ricorsi elettorali in relazione alla successiva tempestiva proposizione di motivi aggiunti (cfr. Cons. St., sez. V, 23 marzo 2011, n. 1766; Cons. giust. amm., 10 novembre 2010, n. 1393; sez. V, 9 novembre 2010, n. 7969).
Nel processo elettorale i relativi ricorsi presentano peculiarità proprie in quanto non di rado vengono proposti "al buio", sulla base di sospetti ma non di certezze, in ordine ad irregolarità commesse durante le operazioni elettorali relativamente al conteggio dei voti e delle preferenze, certezze che possono essere acquisite solo dopo una adeguata istruttoria.
La giurisprudenza ha tentato una mediazione tra l’esigenza di specificità dei motivi di ricorso (che deriva dai principi generali, ora art. 40, co. 1, lett. c), e l’esigenza di non vanificare la tutela giurisdizionale in situazione in cui i vizi non sono oggettivamente conoscibili.
Della prima esigenza sono manifestazione:
a) il divieto di ricorso c.d. esplorativo (tendente cioè ad ottenere, mediante la presentazione di censure generiche o infondate, la verificazione delle operazioni elettorali in esito alla quale proporre motivi aggiunti);
b) il divieto di rinnovazione sostanziale dello scrutinio elettorale, posto che il giudizio elettorale non si configura come giurisdizione di diritto obbiettivo destinata ad accertare l’effettivo responso delle urne.
Alla seconda esigenza risponde la massima corrente secondo cui il requisito della specificità deve essere valutato con rigore attenuato posto che l’interessato, non avendo la facoltà di esaminare direttamente il materiale in contestazione deve rimettersi alle indicazioni provenienti da terzi (che possono essere imprecise o non esaurienti).
Da tale sintesi scaturisce la massima consolidata secondo cui il principio di specificazione dei motivi, seppure lievemente temperato, richiede sempre, ai fini dell’ammissibilità del ricorso o delle singole doglianze, che vengano indicati, con riferimento a circostanze concrete, la natura dei vizi denunziati, il numero delle schede contestate, le sezioni di riferimento, onde evitare che il ricorso si trasformi in una inammissibile richiesta di riesame generale delle operazioni di scrutinio dinanzi al giudice amministrativo.
Tanto premesso circa le caratteristiche dell’atto introduttivo del giudizio elettorale, la tesi più severa esclude tout court l’ammissibilità dei motivi aggiunti basati sul ritrovamento, durante le operazioni di verificazione, di elementi che potrebbero formare oggetto di contestazione non potendosi consentire l’allargamento del thema decidendum come definito dal ricorso principale ed eventualmente da quello incidentale proposto dai contro interessati.
Il rigore del principio è attenuato da quella parte della giurisprudenza che:
c) riconosce la proponibilità dei soli motivi aggiunti che costituiscano svolgimento di censure tempestivamente proposte, con la conseguenza che non sono ammessi i nuovi motivi derivanti da ulteriori vizi emersi a seguito delle verifiche istruttorie disposte dal giudice in relazione alle censure originarie;
d) ammette i motivi aggiunti purché siano proposti non oltre il termine decadenziale di impugnativa della proclamazione degli eletti.
Assume pertanto un rilievo decisivo l’individuazione della causa petendi che deve essere effettuata sulla scorta non della prospettazione della parte ma della analisi oggettiva del compendio delle ragioni di fatto e diritto (c.d. fatti principali costitutivi della pretesa) che, unitamente al petitum immediato, consentono di individuare, sotto il profilo oggettivo, la domanda di colui che agisce in giudizio.
In quest’ottica la causa petendi si identifica anche con le censure di fatto sollevate in relazione a tutti gli elementi che compongono la fattispecie elettorale.
11.4. Scendendo all’esame del contenuto del motivo, si evidenzia che l’impugnata sentenza è immune dai dedotti vizi avendo valutato esattamente tutte le risultanze fattuali ed avendo fatto corretta applicazione, al caso di specie, dei su esposti principi.
In particolare:
a) è pacifico che il ricorrente non ha mai chiesto il rilascio di copia del modello 271 AR in occasione della prima istanza formulata in data 3 maggio 2010;
b) l’amministrazione non ha mai nascosto o reso impossibile l’accesso al predetto modello, anzi lo ha esibito prontamente nel corso della seduta istruttoria del 27 settembre 2010;
c) nel ricorso di primo grado non risulta mai censurata la fase di materiale trascrizione, nel tabulato circoscrizionale di cui al modello 271/AR, dei voti certificati dai verbali nelle singole sezioni, bensì il contrasto, asseritamente frutto di errore materiale, fra verbali e tabelle di scrutinio sezionali (in particolare sub A, pagina 5 e sub D, pagina 38);
d) le censure sviluppate coi motivi aggiunti sono sostenute da una causa petendi diversa da quella posta a base del ricorso principale in quanto sono diverse le circostanze di fatto costitutive dei dedotti vizi di legittimità (in relazione ai modelli comprovanti i prospettati errori materiali, le sezioni di riferimento, il numero delle schede e delle preferenze);
e) i motivi aggiunti sono tardivi rispetto alla conoscibilità del modello 271 AR che non è mai stato richiesto, né formalmente (attraverso la sua puntuale indicazione), né sostanzialmente (attraverso il riferimento univoco al prospetto, redatto dall’Ufficio centrale circoscrizionale, di riepilogo dei voti di preferenza attribuiti ad ogni candidato in ciascuna circoscrizione).
12. Con il secondo mezzo (pagine 18 – 24), sono illustrate le censure che si assumono derivanti dalla conoscenza del modello 271 AR.
12.1. Il mezzo è inammissibile per le ragioni esposte al precedente par. n. 11.
13. Con il terzo mezzo (pagine 25 – 29), si ripropongono tuzioristicamente le censure di primo grado che hanno indotto il T.a.r. della Campania a riconoscere 17 voti in più al B. e 37 preferenze in meno al S..
13.1. Anche tale mezzo è inammissibile difettando il requisito della soccombenza in ordine agli specifici punti della sentenza impugnata che hanno positivamente riscontrato le relative doglianze.
14. Con il quarto mezzo (pagine 29 – 30) si deduce il vizio di ultrapetizione in cui sarebbe incorso il primo giudice per aver attribuito, in relazione alla sezione n. 167 di Napoli, 10 voti in più al S. senza che quest’ultimo avesse articolato specifico mezzo in sede di ricorso incidentale; si lamenta, inoltre, la disparità di trattamento in cui sarebbe incorso il T.a.r., perché, sempre in relazione alla medesima sezione elettorale, avrebbe negato 15 voti al B. pure risultanti dal verbale della verificazione.
14.1. Il mezzo è sia inammissibile che infondato e deve essere respinto nella sua globalità.
14.2. Il mezzo è inammissibile in quanto non supera la "prova di resistenza": invero, anche non attribuendo al candidato S. i 10 voti in contestazione, il divario fra i due contendenti si ridurrebbe (a 24 voti) senza però condurre al ribaltamento dell’esito della proclamazione.
Il mezzo è infondato perché:
a) alle pagine 27 e 36 del ricorso introduttivo di primo grado è lo stesso B. a segnalare che nella sezione 167 del comune di Napoli al suo avversario sarebbero state assegnate 10 preferenze in più; bene ha fatto allora il T.a.r. a prendere atto del differente dato oggettivo riscontrato in sede di verificazione, in base al quale al S. sono state sottratte, e non aggiunte, illegittimamente 10 preferenze;
b) nel verbale di verificazione relativo alla sezione n. 167 (cfr. pagina 17, seduta del 29 settembre 2010), il funzionario incaricato ha accertato esclusivamente che "dal verbale sezionale risultano assegnati al candidato S. n. 0 (zero) voti di preferenza; dalla tabella di scrutinio, sigillata, risultano assegnati al candidato S. n. 10 voti di preferenza. Non risultano correzioni al verbale. Risulta quindi una discrasia tra verbale e tabella di scrutinio"; è solo il legale del B. (avvocato Rocco), presente alle operazioni di verifica che "fa rilevare che analogamente al candidato B. nel citato mod. 271 AR risultano assegnati 0 voti a fronte dei 15 che risultano nella tabella di scrutinio"; correttamente, pertanto, l’impugnata sentenza, in assenza di un accertamento da parte del funzionario verificatore, ha tenuto in non cale la deduzione di parte ricorrente, incentrata per giunta su una circostanza di fatto nuova (lo scostamento dei dati di sezione da quelli riportati nel modello 271 AR).
15. Con il quinto mezzo (pagine 30 – 32), si sostiene che il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi su alcune delucidazioni richieste dal funzionario verificatore nel verbale del 18 gennaio 2011; di autorizzare l’apertura delle schede valide contenute nella busta 7C (come richiesto dal ricorrente); di acquisire i dati dell’indagine penale promossa dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torre Annunziata.
15.1. Il mezzo è sia inammissibile che infondato e deve essere respinto nella sua globalità.
15.2. Il motivo è inammissibile:
a) per la sua assoluta genericità, non essendo specificate le censure in relazione alle sezioni elettorali, al numero di schede, ai vizi invalidanti;
b) per difetto del presupposto della soccombenza in quanto il T.a.r., dopo aver esaminato le riserve espresse dal funzionario verificatore, ha dato positivo riscontro alle pertinenti censure in relazione alle sezioni nn. 35 e 49 di Torre del Greco (in particolare per questa sezione il T.a.r. ha sottratto al S. 6 preferenze), 104 del comune di Napoli e 50 di Portici; da qui, inoltre, l’inconfigurabilità del lamentato difetto di pronuncia.
Il motivo è infondato anche in fatto poiché risulta del tutto inconferente la richiesta istruttoria di acquisizione dei dati dell’indagine espletata dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torre Annunziata (reiterata a pagina 43 del gravame), attesa l’impossibilità di far leva su tali dati per ampliare l’oggetto del presente giudizio estendendolo ad un rifacimento generalizzato delle operazioni di scrutinio, specie a fronte della sporadicità delle irregolarità accertate in sede di verificazione; nella medesima prospettiva si ribadisce il diniego del rinvio della trattazione del presente giudizio richiesto all’udienza di discussione del 4 novembre 2011.
16. Con il sesto mezzo (pagine 33 – 38), si reitera la censura di violazione della norma sancita dall’art. 4, co. 3, l.r. n. 4 del 2009 che ammette l’espressione della doppia preferenza solo in favore di candidati di sesso diverso appartenenti alla medesima lista; il T.a.r. avrebbe dovuto autorizzare, in sede istruttoria, l’apertura delle schede in tutte le sezioni in cui erano state segnalate discrasie nell’attribuzione delle preferenze al candidato eletto e non già nelle sole sezioni in cui le preferenze di quest’ultimo erano risultate superiori ai voti complessivi della Lista n. 13.
16.1. Il mezzo è infondato.
16.2. L’appellante critica, in buona sostanza, il criterio utilizzato dal T.a.r. per delimitare l’ambito dell’attività di verificazione.
Il criterio è corretto e coerente con la premessa logica normativa da cui muove (ovvero che la somma delle preferenze dei candidati maschi non può mai superare il numero complessivo dei voti di lista), essendo volto a contemperare due distinte esigenze: da un lato, evitare un inammissibile rifacimento generalizzato delle operazioni di spoglio e scrutinio delle schede, dall’altro, accertare le situazioni in cui la violazione della norma sancita dall’art. 4 cit. abbia effettivamente avvantaggiato il S..
Priva di pregio è la consequenziale richiesta di supplemento istruttorio formulata nel corpo del motivo e reiterata a pagina 43 del gravame.
17. Con il settimo ed ultimo mezzo (pagine 38 – 43), si reitera la richiesta istruttoria di acquisizione delle schede votate nei seggi elettorali i cui verbali sezionali risulterebbero palesemente alterati.
17.1. Il mezzo è sia inammissibile che infondato e deve essere respinto nella sua globalità.
17.2. Il mezzo è inammissibile nella parte in cui è rivolto ad ottenere un rifacimento quasi integrale dello scrutinio delle schede votate.
Il mezzo è altresì infondato in fatto perché le asserite grossolane alterazioni, ad eccezione di un caso (relativo alla sezione n. 21 di Mugnano di Napoli, debitamente accertato in sede di verificazione e registrato dall’impugnata sentenza, che però non ha comportato la correzione delle preferenze assegnate al B.), sono state smentite dalle risultanze della menzionata verificazione, da cui è emerso un quadro di sostanziale regolarità delle operazioni elettorali con sporadici errori materiali commessi ora a favore ora a danno dell’uno e dell’altro candidato.
18. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni è giocoforza respingere l’appello principale e le connesse istanze istruttorie (ribadite a pagina 43 dell’atto di gravame), in quanto eccedenti il perimetro del thema decidendum come delimitato dalle censure ammissibili tempestivamente sollevate in primo grado.
19. La reiezione dell’appello principale esime il collegio dall’esame di quello incidentale espressamente subordinato al primo (pagina 85 dell’atto di gravame incidentale).
20. Nella complessità delle questioni sottese al giudizio il collegio ravvisa giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:
a) respinge l’appello proposto da F. B. e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza;
b) dichiara integralmente compensate fra le parti le spese, le competenze e gli onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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