Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con gravame, notificato il 30 settembre 2002 e depositato il 12 ottobre successivo, la signora D.S.A.M.V., premesso di essere proprietaria di alcune porzioni di terreno ubicate a Bagheria, via Mattarella, distinte in catasto al foglio 12, particelle n. 1164, n. 1166, n. 1169 e n. 1171, esponeva che sulle stesse gravava, sin dal 1976, un vincolo di destinazione ad attrezzature religiose, scolastiche e a parcheggio.
Nel 1991 una porzione di tale terreno era stata espropriata per la costruzione di una chiesa, mentre la restante parte era rimasta gravata dal vincolo di inedificabilità.
Con il nuovo P.R.G., approvato con decreto del dirigente generale del dipartimento regionale urbanistica dell’8 aprile 2002, pubblicato nella GURS, parte I, n. 28 del 21 giugno 2002, tale vincolo era stato reiterato senza motivazione, né previsione di indennizzo.
Con nota prot. n. 22932 dell’11 luglio 2002, il Comune di Bagheria aveva comunicato l’avvenuto deposito del piano di esproprio relativo al "parcheggio n. 2 in via Mattarella".
Aveva, inoltre, inviato l’ordinanza n. 59 dell’11 luglio 2002 di autorizzazione all’occupazione ed immissione in possesso delle aree interessate alla realizzazione dell’opera questione, prevista per il 22 agosto successivo.
Si era, così, appreso che: con delibera n. 406 del 28 novembre 1989 il consiglio comunale aveva adottato il programma triennale dei parcheggi, che era stato successivamente rimodulato con delibera della commissione straordinaria n. 180/26 del 31 maggio 1999, la quale aveva dato atto che l’approvazione di tale strumento programmatorio equivaleva a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere da realizzare; con delibera n. 363 del 25 ottobre 2000 la commissione straordinaria aveva approvato il progetto esecutivo del parcheggio n. 2 di via Mattarella – chiesa San Pietro; con delibera n. 163 del 20 giugno 2002 la giunta municipale aveva autorizzato l’asta pubblica e dichiarato la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere da realizzare.
La ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati per i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione: del combinato disposto dell’art. 1 della l.r. n. 38 del 5 novembre 1973, degli artt. 16 e 17 della l. n. 1150/1942 e della l.r. n. 71/1978; del combinato disposto dell’art. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40 della l. n. 1150 del 17 agosto 1942 e dell’art. 2 della l. n. 1187/1968. Illegittimità per mancata previsione di indennizzo e per invalidità derivata.
2) Violazione e falsa applicazione: del combinato disposto dell’art. 1, comma 1, della l. n. 1 del 3 gennaio 1978 e dell’art. 3, comma 7, della l. n. 122/1990; dell’art. 1, comma 1, della l.r. 10 agosto 1978, n. 35. Violazione delle regole in materia di dichiarazione di pubblica utilità. Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9 e 11della l.r. n. 10/1991. Violazione delle regole del giusto procedimento. Illegittimità per invalidità derivata.
3) Violazione e falsa applicazione: del combinato disposto dell’art. 1 della l.r. n. 38 del 5 novembre 1973, degli artt. 16 e 17 della l. n. 1150/1942 e della l.r. n. 71/1978; dell’art. 1, comma 5, della l. 3 gennaio 1978, n. 71 e dell’art. 3, comma 7, della l. n. 122/1989. Eccesso di potere per: sopravvenuta inefficacia dei vincoli connessi all’esproprio e travisamento dei presupposti. Illegittimità per invalidità derivata.
4) Violazione e falsa applicazione: dell’art. 13 della l. 25 giugno 1865, n. 2359 e dell’art. 1, comma 3, della l.r. 10 agosto 1978, n. 35 in correlazione con l’art. 3, comma 7, della l. n. 122/1989. Illegittimità per mancata fissazione dei termini dell’occupazione e per invalidità derivata.
5) Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo: del combinato disposto dell’art. 1, comma 1, della l. n. 1 del 3 gennaio 1978 e dell’art. 3, comma 7, della l. n. 122/1990; dell’art. 1, comma 3, della l.r. 10 agosto 1978, n. 35. Eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità. Cessazione degli effetti della dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità delle opere. Illegittimità per invalidità derivata.
6) Illegittimità per invalidità derivata. Esiguità della somma prevista per la realizzazione dell’opera pubblica. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica.
7) Violazione e falsa applicazione: dell’art. 29 della l.r. n. 21/1985 e della legge sulla competenza dei dirigenti. Eccesso di potere per incompetenza.
8) Violazione e falsa applicazione delle regole sul responsabile del procedimento. Indeterminatezza dell’atto amministrativo. Eccesso di potere per incompetenza.
9) Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9, 11 della l.r. n. 10/1991 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento espropriativo. Violazione della regola del giusto procedimento. Illegittimità per invalidità derivata. Eccesso di potere per contraddittorietà, per irrazionalità manifesta e violazione dei principi di buon andamento della P.A..
10) Violazione e falsa applicazione delle norme sulle occupazioni d’urgenza e sulle espropriazioni in ordine alla necessità dell’offerta dell’indennità di occupazione ed esproprio. Eccesso di potere per irrazionalità manifesta.
11) Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 della l.r. 10 agosto 1978, n. 35.
12) Violazione e falsa applicazione delle regole sul procedimento espropriativo in tema di individuazione dei beni oggetto dello stesso. Eccesso di potere per indeterminatezza dell’oggetto del procedimento. Irritualità della comunicazione di avviso di immissione in possesso. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 1/1978. Illegittimità per indeterminatezza e genericità del provvedimento.
13) Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo: del combinato disposto dell’art. 1 della l. n. 38/1973, degli artt. 16 e 17 della l. n. 1150/1942 e della l.r. n. 71/1978; del combinato disposto dell’art. 7, nn. 2, 3 e 4 della l. n. 1150/1942 e dell’art. 2 della l. n. 1187/1968. Eccesso di potere: per sopravvenuta inefficacia dei vincoli espropriativi; difetto di motivazione. Illegittimità per invalidità derivata.
14) Violazione: dell’art. 41 della Cost., dell’art. 1 della l. n. 848/1955. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento. Illegittimità per invalidità derivata.
Per l’Amministrazione regionale si è costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato.
Anche il Comune di Bagheria si è costituito in giudizio.
La ricorrente ha depositato memoria di costituzione del proprio nuovo difensore.
Con (un primo) gravame per motivi aggiunti, notificato il 23 giugno 2009 e depositato il 7 luglio successivo, la ricorrente, premesso che in fattispecie identica questo TAR si era pronunciato in senso favorevole con la sentenza n. 1159/2003 (avente ad oggetto l’annullamento degli atti relativi all’esproprio per la realizzazione del parcheggio n. 2 di via Mattarella) e con la sentenza n. 10/2009 (avente ad oggetto il conseguente risarcimento dei danni subiti e la restituzione del terreno illegittimamente espropriato), ha rappresentato che, nelle more del giudizio, era stato realizzato il parcheggio in questione senza l’adozione del relativo decreto d’esproprio.
Ha insistito per l’annullamento degli atti impugnati con il ricorso introduttivo e ha, altresì, chiesto:
– il risarcimento dei danni per illegittima occupazione a far data dal 22 agosto 2002 e fino all’effettivo rilascio, da liquidare nella misura di 1/12 del valore venale per ogni anno di occupazione e di 1/12 di tale somma per ogni mese, oltre interessi e rivalutazione;
– la restituzione del fondo illegittimamente espropriato, esteso complessivamente mq 482, distinto in catasto al foglio n. 12, particelle n. 1166 (estesa mq 206) e n. 1171 (estesa mq 276).
Con (un secondo) gravame per motivi aggiunti, notificato il 20 aprile 2011 e depositato il giorno 23 successivo, ha insistito nella richiesta di annullamento degli atti oggetto del ricorso introduttivo e in quella di risarcimento del danno da occupazione illegittima.
Ha, inoltre, chiesto il risarcimento per equivalente del danno derivante dalla trasformazione del fondo mediante la realizzazione dell’opera pubblica in questione, da quantificarsi con riferimento al valore venale dello stesso, oltre interessi e rivalutazione.
L’Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria, con la quale, rilevata preliminarmente l’estraneità dell’Amministrazione regionale alla pretesa azionata, in quanto rivolta essenzialmente contro il Comune di Bagheria, ha chiesto il rigetto del ricorso, vinte le spese.
Ha, in particolare, evidenziato che la destinazione impressa con il PRG al terreno della ricorrente era stata analiticamente e specificamente motivata nel decreto assessoriale di approvazione di tale strumento urbanistico.
Per il Comune di Bagheria si è costituito un nuovo difensore.
Anche per la ricorrente si è costituito un nuovo difensore, che ha depositato una memoria, con la quale ha replicato alle deduzioni della difesa erariale, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del 12 ottobre 2011, su conforme richiesta dei difensori delle parti, il gravame è stato posto in decisione.
Motivi della decisione
1. La controversia ha ad oggetto l’espropriazione di un fondo di proprietà della ricorrente per la realizzazione di un parcheggio da parte del Comune di Bagheria.
Preliminarmente va estromessa dal giudizio l’Amministrazione regionale, in quanto, come detto, viene in considerazione non la destinazione impressa al fondo con il piano regolatore generale, ma la procedura ablatoria posta in essere dall’amministrazione locale.
2. Ciò premesso, il ricorso è fondato e va accolto secondo quanto di seguito precisato.
L’istanza caducatoria si appalesa fondata con riferimento all’assorbente censura della omessa comunicazione dell’avvio del procedimento volto alla dichiarazione della pubblica utilità ed urgenza dell’opera, alla luce dell’incontroverso orientamento giurisprudenziale, secondo il quale al proprietario di un’area sottoposta a procedimento espropriativo per la realizzazione di un’opera pubblica, deve essere garantita, mediante la formale comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l’Amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull’apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell’approvazione del progetto definitivo (ex plurimis, di recente, Consiglio di Stato, IV, 9 dicembre 2010, n. 8688).
In tal senso si è, peraltro, pronunciato, relativamente ad una fattispecie identica alla presente, questo TAR con sentenza n. 1159 del 14 luglio 2003, alle cui motivazioni si rinvia.
Va, inoltre, per completezza, rilevato che, come dedotto fondatamente nei motivi aggiunti, la procedura si appalesa illegittima anche in relazione alla mancata adozione del decreto di esproprio.
3. Può adesso procedersi all’esame dell’istanza risarcitoria, con la preliminare precisazione che la ricorrente ha formalmente rinunziato alla restituzione del bene e chiesto unicamente il ristoro del danno per equivalente.
Come noto a tale rinunzia non può in alcun modo attribuirsi un effetto traslativo della proprietà, essendo, all’uopo, necessario un atto negoziale o un provvedimento ablatorio, che presenta, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, profili di doverosità per l’Amministrazione.
Va, sotto tale profilo, in particolare, richiamata la sent. del CGA n. 486 del 25 maggio 2009, alla cui estesa motivazione, per evidenti ragioni di sintesi, si rinvia, con la quale, con riferimento ad una fattispecie analoga alla presente, si è ritenuta ammissibile la rinuncia al diritto di proprietà implicita nella proposizione della sola istanza risarcitoria, precisando che a diversa conclusione non poteva giungersi sulla base dell’art. 43 del T.U. sugli espropri (che, come noto, prevedeva un provvedimento di acquisizione in funzione sostanzialmente sanante), in quanto la "rilevanza della discrezionalità dell’amministrazione emerge solo quando essa intenda (…) impedire la restituzione del bene. Ma non rileva una discrezionalità di segno opposto, che potrebbe consentire all’amministrazione, contro i principi del diritto civile, di paralizzare la richiesta meramente risarcitoria dell’interessato".
Tali considerazioni devono essere mantenute ferme anche in seguito alla declaratoria di illegittimità del succitato art. 43 ad opera della sentenza della Corte Costituzionale n. 293 dell’ 8 ottobre 2010, in quanto attualmente il quadro normativo è, sotto il profilo della possibilità di un provvedimento di acquisizione postumo caratterizzato da discrezionalità, sostanzialmente identico.
La fattispecie della realizzazione di un’opera pubblica in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità è, infatti, disciplinata in atto dall’articolo 34, comma 1, del d.l. n. 98 del 6 luglio 2011, convertito in legge 15 luglio 2011 n. 111, pubblicata nella GURI n. 164 del giorno successivo, che ha introdotto nel testo unico delle espropriazioni l’art. 42 bis.
Il primo comma di tale disposizione prevede che l’Amministrazione, la quale utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, che è stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, valutati gli interessi in conflitto, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale forfettariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.
Il secondo comma statuisce che il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stata annullata la dichiarazione di pubblica utilità, mentre il comma 3 prevede che, salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità, mentre per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del cinque per cento annuo sullo stesso valore venale. Il comma 8, infine, prevede l’estensione dell’ambito applicativo della norma ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore della disposizione stessa.
L’applicazione di tale disposizione alla fattispecie in esame comporta l’obbligo del Comune di Bagheria di adottare un provvedimento ex art. 42 bis, che determini il definitivo trasferimento della proprietà dell’immobile, oltre al doveroso risarcimento del danno da occupazione illegittima.
In questo senso, invero, depone univocamente la condotta tenuta da entrambe le parti: da un lato, la parte privata ha manifestato la propria disponibilità a dismettere la proprietà, rinunciando alla richiesta di restituito in integrum, per altro verso, è evidente la volontà dell’Amministrazione non solo di conservare il possesso, ma anche di acquisire la proprietà dell’opera pubblica realizzata con l’irreversibile trasformazione dell’immobile de quo (in senso analogo di recente Consiglio di Stato, V, 28 gennaio 2011, n. 676).
Per quanto riguarda l’obbligo del risarcimento del danno derivante dalla illegittima occupazione del bene, la quantificazione deve avvenire secondo quanto previsto dal comma 3 del più volte richiamato art. 42 bis, ovverosia nella misura del cinque per cento annuo del valore venale del bene e deve essere riferito al periodo di occupazione illegittima, che ha come termine iniziale il momento della prima apprensione del bene e finale l’acquisto della proprietà da parte del Comune di Bagheria.
Concludendo, assorbita ogni ulteriore questione, il ricorso va accolto e, per l’effetto:
– vanno annullati gli atti relativi alla procedura espropriativa per cui è causa;
– va condannato il Comune di Bagheria a emanare un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis T.U. espropriazioni, con la indicazione del risarcimento dovuto alla ricorrente per la perdita della proprietà, entro 120 giorni dalla comunicazione o notificazione, se antecedente, della presente sentenza;
– va condannato il Comune di Bagheria a risarcire il danno derivante dalla occupazione illegittima del bene utilizzando il criterio di quantificazione di cui al più volte citato art. 42 bis.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati e provvede sulla domanda di risarcimento danni come in motivazione specificato.
Pone a carico della parte soccombente le spese del presente giudizio, che liquida in complessivi Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori, se e in quanto dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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