Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1) – I signori Gi.Pe., Or.Ma., Fa.Co., Nu.Sc., Sa.Ve., Gi.An.Om.Ve. e Gi.Ma. adivano il T.A.R. della Sicilia, sede di Palermo, chiedendo l’annullamento del verbale delle operazioni elettorali dell’Ufficio centrale elettorale per il turno di ballottaggio, chiuso in data 23 giugno 2010, nella parte in cui:
a) – non aveva assegnato il c.d. premio di maggioranza (60% dei seggi del Consiglio pari a 18 seggi) alle liste collegate al candidato sindaco del Comune di Gela sig. An.Fa., risultato eletto a tale carica, nonché nella parte in cui, individuando il totale dei voti validi espressi in tutte le sezioni in n. 37.857 voti, aveva ritenuto che le liste collegate al candidato sindaco non eletto Ca.Sp., avendo riportato un complessivo numero di voti pari a 19.896, avessero superato la soglia del 5’% dei voti validi, per l’effetto non assegnando il premio di maggioranza alle liste collegate al candidato Fa.;
b) – aveva assegnato alle liste non collegate al sindaco risultato eletto n. 19 seggi su 30 di cui constava il Consiglio comunale e segnatamente n. 17 seggi alle liste collegate al candidato sindaco non eletto Ca.Sp. e n. 2 seggi alle liste PDL collegate al candidato sindaco Tringali Salvatore, mentre avrebbe dovuto attribuire solamente n. 10 seggi al gruppo di liste collegate al candidato Sp., e, in ragione del dovuto e spettante premio di maggioranza, n. 18 seggi alle liste collegate al candidato sindaco risultato eletto sig. Fa.;
c) – aveva proclamato eletti alla carica di consigliere comunale alcuni dei controinteressati intimati, e segnatamente i signori Sa.Ca., Ni.Ge., Gi.Mo., Gi.Ca., Gu.Ma.An.Si., Gi.Co. e Lu.Fa., in luogo dei ricorrenti, primi dei non eletti delle liste collegate al candidato sindaco Fa.
I ricorrenti contestavano, in particolare l’assunto secondo il quale la novella legislativa di cui all’art. 15 della legge regionale n. 22/2008 (introduttivo del comma 3-bis all’art. 4 L. n. 35/97 con previsione di una quota di sbarramento per le liste che non conseguono almeno il 5 per cento del totale dei voti validi espressi) avrebbe apportato altresì effetti diretti sul procedimento ex comma 6, art. 4, L. n. 35/1997 per il riconoscimento del c.d. premio di maggioranza alle liste collegate al sindaco risultato eletto.
2) – Con sentenza n. 13715 del 27 ottobre 2010, il giudice adito, previa estromissione dal giudizio dell’Ufficio elettorale centrale, dell’Ufficio elettorale centrale per il turno di ballottaggio e dell’Assessorato regionale alla famiglia, accoglieva il ricorso. In particolare, detto giudice osservava che l’introduzione della soglia di sbarramento ex comma 3-bis, art. 4 cit., non aveva comportato alcuna modifica al significato logico-giuridico di cui all’espressione "voti validi" contenuta nel successivo comma 6.
Invero, mantenendo inalterata – malgrado l’introduzione della soglia di sbarramento – la locuzione "50 per cento dei voti validi", doveva ritenersi che il legislatore avesse inteso far permanere il riferimento in parola alla maggioranza assoluta della totalità dei voti validi.
3) – Con separati ricorsi, contraddistinti rispettivamente con i numeri 1486 e 1550 del 2010, i ricorrenti indicati in epigrafe hanno proposto appello contro la summenzionata sentenza.
A loro avviso, dal dato letterale dell’art. 4, comma 3-bis, della legge regionale n. 35/1997, si evince in modo chiaro come il legislatore regionale non abbia voluto limitarsi a privare le liste non abbastanza rappresentative della possibilità di accedere al riparto dei seggi, ma abbia altresì inteso "neutralizzare" qualsivoglia effetto dei suffragi ottenuti da siffatte liste nella successiva fase dell’attribuzione dei seggi. Tale sarebbe il significato da attribuire al secondo periodo del citato comma 3 bis, a mezzo del quale il Legislatore ha prescritto che ai voti ottenuti dalle liste in commento non dovesse attribuirsi rilevanza ai fini del calcolo del c.d. quoziente elettorale circoscrizionale, utilizzato nel metodo ordinario di attribuzione dei seggi (vigente prima dell’introduzione del metodo D’Hont) e ottenuto dividendo il totale dei voti validi complessivamente riportati da tutte le liste (nel novero dei quali, pertanto, non avrebbero dovuto essere ricompresi quelli ottenuti dalle liste che non avevano superato il 5% dei voti validi) per il numero dei seggi da assegnare.
E allora, apparendo incontestabile che la seconda parte del citato comma 3-bis, dell’art. 4 della legge regionale n. 35/1997, risulta diretta al raggiungimento della finalità di privare di rilevanza i voti ottenuti dalle liste non sufficientemente rappresentative nella fase di attribuzione dei seggi, non può che inferirsene l’irrilevanza dei voti in questione anche all’atto dell’espletamento delle operazioni finalizzate all’attribuzione del c.d. premio di maggioranza, essendo tale segmento procedimentale di decisiva importanza, in quanto volto a determinare l’atteggiarsi dei rapporti di forza tra maggioranza e opposizione all’interno dell’organo consiliare.
A tale conclusione – proseguono gli appellanti – deve pervenirsi anche in ragione del fatto che il riferimento operato dal legislatore regionale al "quoziente elettorale circoscrizionale", sebbene idoneo a rendere esplicita la volontà dello stesso Legislatore di sancire l’irrilevanza dei voti espressi in favore delle liste che non avessero superato la predetta soglia di sbarramento, risulta tuttavia non pertinente se riferito alla fase di riparto dei seggi tra le liste non escluse, atteso che sulla scorta della novella del 2008 siffatto riparto dovrà essere effettuato con il metodo D’Hont, il cui meccanismo non prevede l’utilizzazione del c.d. quoziente elettorale circoscrizionale.
4) – Resiste ai ricorsi il controinteressato Ma.Or.
La difesa dell’appellato ha opposto le argomentazioni che seguono.
La modifica legislativa introdotta con la legge regionale n. 22/2008 avrebbe riguardato solamente l’introduzione del comma 3-bis, ovverosia la previsione di una soglia di sbarramento per l’assegnazione dei seggi (5% dei voti validi) con l’espressa indicazione che "Al fine della determinazione del quoziente elettorale circoscrizionale non si tiene conto dei voti riportati dalle liste non ammesse all’assegnazione".
Conseguentemente, in applicazione del principio di stretta interpretazione vigente in materia elettorale, non potrebbe essere confuso il meccanismo previsto dal legislatore per il calcolo e l’attribuzione del premio di maggioranza, legato al numero complessivo dei voti validi espressi dal corpo elettorale con il diverso e non sovrapponibile criterio del quoziente elettorale, finalizzato esclusivamente all’assegnazione dei seggi/consiglieri a ciascuna lista e/o gruppo di liste, per la determinazione del quale opererebbe la sottrazione dei voti validi riportati dalle liste che non hanno superato la soglia di sbarramento del 5% (comma 3-bis).
In sostanza, il concetto di quoziente elettorale circoscrizionale entrerebbe in gioco in un momento successivo alla determinazione dell’eventuale premio di maggioranza e, quindi, svolgerebbe una funzione legata alla ripartizione dei seggi tra le liste che hanno già superato la soglia del 5%.
Quanto ai voti riportati dalle liste che non hanno superato la soglia di sbarramento, gli stessi non potrebbero in alcun caso essere ritenuti come non espressi o non computabili ai fini della determinazione del complessivo ammontare dei voti validi del corpo elettorale, sia perché ciò non sarebbe stato previsto dal legislatore regionale sia perché una diversa interpretazione darebbe luogo a fondati dubbi di legittimità costituzionale.
In definitiva, come già osservato da questo Consiglio in sede consultiva (parere n. 1010/12997) e giurisdizionale (decisione n. 14 del 21 gennaio 2005), la norma della cui interpretazione si controverte non avrebbe a oggetto la determinazione dei quorum necessari per le elezioni, rispettivamente del sindaco e dei consiglieri comunali: la norma, infatti, non prevederebbe (come pure sarebbe stato possibile dato il delineato sistema elettorale) che nel caso in cui si formino maggioranze divergenti nelle rispettive competizioni elettorali, debbano essere premiati automaticamente il candidato sindaco e la lista collegata ad altro candidato che abbiano riportato rispettivamente il maggior numero di voti validi. Il riferimento legislativo alla metà più uno dei "voti validi" opererebbe, invece, in funzione derogatoria rispetto a una regola generale (attribuzione del premio di maggioranza alla lista collegata al sindaco eletto) che di per sé non altera il rapporto di conformità del risultato elettorale all’effettiva espressione di voto resa dalla maggioranza degli elettori, a salvaguardia dell’autonomia di scelta, anche disgiunta, della propria rappresentanza politica in sede locale.
Con successiva memoria, la difesa dell’appellato ha sostenuto che le surriferite argomentazioni conserverebbero validità anche a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale 5 maggio 2011 n. 16, avente a oggetto "modifiche di norme in materia di elezione, composizione e decadenza degli organi comunali e provinciali", che ha introdotto il sistema del voto "separato" per il candidato sindaco e le liste collegate.
In particolare, l’art. 6 di detta legge, intitolato "interpretazione autentica in materia di computo dei voti per l’attribuzione del premio di maggioranza", ha disposto che "il comma 6 dell’articolo 4 e il comma 7 dell’articolo 7 della legge regionale 15 settembre 1997, n. 35 e successive modifiche ed integrazioni, si interpretano nel senso che ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza non sono computabili i voti espressi per le liste che, ai sensi del comma 3-bis dell’articolo 4 e del comma 4-bis dell’articolo 7, non sono ammesse all’assegnazione di seggi".
Ad avviso della difesa dell’appellato, la portata interpretativa di tale norma è strettamente connessa alla ratio innovativa del sistema elettorale del 2011, caratterizzata dal voto separato sindaco/lista e alla possibilità che, col nuovo sistema, si presentino schede che contengano solamente il voto di lista, ma non è applicabile al sistema elettorale precedente nel quale il voto espresso per la lista si estendeva automaticamente al candidato sindaco collegato e l’attribuzione del premio di maggioranza faceva riferimento a tutti i voti validi espressi dal corpo elettorale.
5) – Si è costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato di Palermo, la quale ha riaffermato che gli Uffici elettorali e gli Assessorati regionali convenuti in giudizio sono privi di legittimazione passiva.
6) – Alla pubblica udienza del 9 giugno 2011, gli appelli sono stati trattenuti in decisione.
7) – In via preliminare va disposta la riunione degli appelli, ai sensi dell’art. 96 del codice del processo amministrativo, in quanto proposti contro una stessa sentenza.
8) – Gli appelli sono fondati.
9) – Il giudice di primo grado ha ritenuto fondata la tesi dei ricorrenti secondo cui l’introduzione del comma 3 bis all’art. 4 della L. n. 35/97, "ovverosia la previsione di una soglia di sbarramento per la sola assegnazione dei seggi, nulla avrebbe innovato in ordine alla procedura per il riconoscimento del c.d. premio di maggioranza ai sensi del comma 6 dello stesso articolo 4". Tale assunto non può essere condiviso.
Ai sensi del comma 3 bis citato "non sono ammesse all’assegnazione dei seggi nei consigli comunali dei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, le liste che non hanno conseguito il 5 per cento del totale dei voti validi espressi. Al fine della determinazione del quoziente elettorale circoscrizionale non si tiene conto dei voti riportati dalle liste non ammesse all’assegnazione dei seggi".
Ad avviso del Collegio, non appare dubbio che la riferita formula legislativa debba intendersi nel senso che il legislatore regionale ha, da un lato, inteso individuare le liste ammesse al riparto dei seggi tra quelle che hanno superato la soglia di sbarramento e, dall’altro, ha inteso indicare l’ulteriore principio in base al quale i voti ottenuti dalle liste in questione non esercitano alcuna influenza anche all’atto dell’assegnazione dei seggi alle altre liste che siffatta soglia di sbarramento hanno superato. Sul piano della "ratio legis" non v’è dubbio che, come argomentato dalla difesa degli appellanti, la previsione della soglia di sbarramento del 5 per cento risulta volta a scongiurare la presentazione alle consultazioni elettorali non aventi un consistente seguito elettorale, con la conseguenza che deve escludersi la possibilità che i voti delle liste che il Legislatore regionale ha ritenuto non validi nella fase relativa all’attribuzione dei seggi, riacquistino validità nella fase del procedimento diretta all’attribuzione del premio di maggioranza.
Del resto, è principio giurisprudenziale pacifico che "la ratio legis di tale soglia di sbarramento consiste nel favorire la concentrazione dei candidati in liste omogenee, prevedendo un meccanismo elettorale che premi queste ultime, disperdendo il voto espresso in favore di liste che non superino la percentuale minima, in modo che l’elettore sia indotto a orientarsi verso raggruppamenti o liste che gli garantiscano l’utilità del voto e a disincentivare la presentazione di liste che, nonostante la loro scarsa consistenza, presumano di superare la soglia di sbarramento imposta dalla legge" (così, di recente, C.d.S., sez. V, 16 marzo 2010, n. 1519).
La suesposta tesi interpretativa risulta confermata dall’art. 6 della legge regionale 5 aprile 2011, n. 6, rubricato "Interpretazione autentica in materia di computo dei voti per l’attribuzione del premio di maggioranza", il quale ha disposto che "Il comma 6 dell’articolo 4 e il comma 7 dell’articolo 7 della legge regionale 15 settembre 1997, n. 35 e successive modifiche e integrazioni, si interpretano nel senso che ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza non sono computabili i voti espressi per le liste che, ai sensi del comma 3-bis dell’articolo 4 e del comma 4-bis dell’articolo 7, non sono ammesse all’assegnazione di seggi".
La natura di norma di interpretazione autentica di cui al citato art. 6, è confermata, oltre che dalla rubrica dello stesso articolo, anche dall’art. 13 della medesima L.R. n. 6/2011 con il quale il legislatore regionale ha espressamente stabilito che "Le disposizioni contenute nella presente legge producono effetti a decorrere dal 1 gennaio 2010, ad eccezione di quelle di cui agli articoli 6,10 e 12".
Né può condividersi la tesi secondo cui le schede contenenti i voti per le liste che non abbiano superato la soglia di sbarramento del 5% sarebbero tuttavia computabili in quanto contenenti anche voti emessi in favore del candidato alla carica di Sindaco, essendo detta tesi in contrasto con la lettera e la ratio della legge.
Deve, infine escludersi, che la disposizione legislativa in questione sia in contrasto con i principi espressi dalla Carta costituzionale, essendo, anzi conforme a tali principi e, segnatamente, al principio di uguaglianza di cui all’art. 3, che si sia inteso, da parte del legislatore regionale, non tenere conto, ai fini dell’attribuzione dei seggi e, quindi, anche in sede di attribuzione del premio di maggioranza, dei voti ottenuti dalle liste che non hanno raggiunto la soglia di sbarramento in quanto ritenuti privi di rappresentatività.
10) – In conclusione, per le suesposte considerazioni, prescindendosi dall’esame di ogni altro motivo o eccezione, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della decisione, gli appelli vanno accolti e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso proposto in primo grado.
Tenuto conto della complessità delle questioni trattate, si ravvisano giustificati motivi per compensare tra le parti le spese, le competenze e gli onorari dei due gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, previa riunione degli appelli indicati in epigrafe, li accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Compensa tra le parti le spese, le competenze e gli onorari del giudizio per entrambi gli appelli riuniti.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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