Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
SENTENZA
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 3, comma 4,
del decreto-legge 20 giugno 2012, n. 79 (Misure urgenti per garantire
la sicurezza dei cittadini, per assicurare la funzionalita’ del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco e di altre strutture
dell’Amministrazione dell’interno, nonche’ in materia di Fondo
nazionale per il Servizio civile), convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 131, promosso dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima bis, nel
procedimento vertente tra F.S. ed altri e il Ministero dell’interno –
Dipartimento Vigili del fuoco, soccorso pubblico e difesa civile, con
ordinanza del 30 ottobre 2013 iscritta al n. 285 del registro
ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 4, prima serie speciale, dell’anno 2014.
Visti l’atto di costituzione di F.S. ed altri, nonche’ l’atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 23 settembre 2014 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato Antonio Saitta per F.S. ed altri e l’avvocato
dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza iscritta al n. 285 del registro ordinanze del
2013, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima
bis, ha sollevato questione di legittimita’ costituzionale dell’art.
3, comma 4, del decreto-legge 20 giugno 2012, n. 79 (Misure urgenti
per garantire la sicurezza dei cittadini, per assicurare la
funzionalita’ del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e di altre
strutture dell’Amministrazione dell’interno, nonche’ in materia di
Fondo nazionale per il Servizio civile), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
131, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
Il TAR rimettente riferisce che nel giudizio pendente innanzi ad
esso e’ stato chiesto l’annullamento, previa sospensione, dei decreti
ministeriali 1° agosto 2012, n. 158, n. 159, n. 160 e n. 161, con i
quali sono state indette quattro procedure selettive mediante
concorso interno per titoli e superamento di un successivo corso di
formazione professionale, per la qualifica di capo squadra nel ruolo
dei capi squadra e dei capi reparto, per la copertura dei posti
disponibili, rispettivamente al 31 dicembre degli anni 2008, 2009,
2010 e 2011. I ricorrenti, dipendenti del Ministero dell’interno
quali vigili del fuoco, inseriti nella graduatoria per la copertura
di «191 posti di Capo squadra – 40% 2008», pubblicata il 13 ottobre
2011, con validita’ triennale, hanno impugnato i suddetti decreti
ministeriali, deducendo le seguenti censure: con riferimento ai
decreti ministeriali 1° agosto 2012, n. 158, n.159, n. 160 e n. 161,
e’ stata dedotta l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 3, comma
1, del d.l. n. 79 del 2012, per violazione degli artt. 3, 51 e 97
Cost. e del principio di ragionevolezza; con riferimento al solo d.m.
1° agosto 2008, n. 158, e’ stata dedotta anche l’illegittimita’
costituzionale dell’art. 3, comma 4, del d.l. n. 79 del 2012 per
violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost. e del principio di
ragionevolezza.
Il TAR ritiene che la censura dedotta nei confronti dell’art. 3,
comma 1, del d.l. n. 79 del 2012, che avrebbe «escluso
immotivatamente un canale di accesso cosi’ restringendo ulteriormente
la platea dei concorrenti», sarebbe manifestamente infondata.
Difatti, tale articolo, recante procedure straordinarie per l’accesso
alle qualifiche di capo squadra e di capo reparto del Corpo nazionale
dei vigili del fuoco, prevede espressamente che «Alla copertura dei
posti di capo squadra nel ruolo dei capi squadra e dei capi reparto
del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, disponibili al 31 dicembre
di ciascuno degli anni dal 2008 al 2013, si provvede esclusivamente
con le procedure di cui all’art. 12, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 13 ottobre 2005, n. 217», ossia attraverso concorsi per
soli titoli.
Il giudice a quo precisa inoltre che la ripartizione dei posti
nelle aliquote del 60 e del 40 per cento, prevista dal suddetto art.
12 del decreto legislativo 13 ottobre 2005, n. 217 (Ordinamento del
personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco a norma
dell’articolo 2 della legge 30 settembre 2004, n. 252), non sarebbe
contemplata dall’art. 3 del d.l. n. 79 del 2012, mentre la stessa
ripartizione sarebbe stata espunta dall’ordinamento dall’art. 10 del
decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime
disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2011, n. 106, contenente
norme straordinarie per lo svolgimento della procedura concorsuale in
questione. Pertanto, la scelta del legislatore di escludere il canale
di accesso del 40%, riservando la possibilita’ di partecipazione nel
restante canale del 60%, per il quale occorrerebbe rivestire la
qualifica di "vigile coordinatore", non violerebbe l’art. 3 Cost.,
ne’ il principio di ragionevolezza, atteso che la diversa disciplina
prevista dal decreto-legge si giustificherebbe con le esigenze
espresse dalla relazione illustrativa al disegno di legge di
conversione al Senato della Repubblica, di semplificazione e di
economicita’ dell’azione amministrativa, anche alla luce della
evidenziata necessita’ di garantire l’efficacia del soccorso pubblico
coniugata alla sicurezza del personale chiamato ad intervenire.
Peraltro, tali considerazioni consentirebbero, a giudizio del TAR
rimettente, di affermare che nel caso in esame non sussisterebbe la
lamentata violazione degli artt. 51 e 97 Cost., atteso che la
limitazione della platea dei concorrenti disposta dal legislatore si
giustificherebbe con l’esigenza di garantire piena efficienza
all’operato dell’amministrazione, allorche’ sussistano particolari
situazioni, caratterizzate dal possesso di elevate professionalita’
in capo agli aspiranti gia’ dipendenti.
Quanto alla censura relativa alla questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 3, comma 4, del d.l. n. 79 del 2012, per
violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., a giudizio del collegio,
essa, invece, sarebbe rilevante e non manifestamente infondata.
Il comma citato dispone che «In sede di prima applicazione i
posti nella qualifica di capo squadra derivanti per risulta
dall’espletamento del concorso per l’attribuzione della qualifica di
capo reparto con decorrenza giuridica dal 1° gennaio 2007, sono
conferiti nella qualifica di capo squadra, con decorrenza giuridica
dal 1° gennaio 2009», in deroga al principio generale sancito dal
precedente comma 3, che applicherebbe la regola generale di calcolo
della risulta «con decorrenza giuridica dal 1° gennaio dell’anno
successivo a quello di decorrenza giuridica del concorso per capo
reparto».
Quanto alla rilevanza, la norma della cui legittimita’
costituzionale il giudice rimettente dubita si porrebbe come
presupposto normativo del decreto ministeriale impugnato. Infatti,
l’amministrazione con il suddetto decreto avrebbe accorpato in un
unico bando i posti "di risulta" dal concorso per capo reparto del
2007 e quelli del concorso del 2008, impedendo cosi’ ai ricorrenti,
inseriti nella graduatoria 2008, di aspirare alle "risulte" relative
all’anno 2007, assegnate ai concorrenti con decorrenza giuridica
2009. La disposizione in esame, che avrebbe chiara natura
transitoria, creerebbe un’evidente disparita’ di trattamento, dal
momento che non si comprenderebbe la ragione per la quale i posti di
risulta derivanti dall’espletamento del concorso per capo reparto con
decorrenza 1° gennaio 2007 non dovrebbero essere riservati sul
concorso a capo squadra con decorrenza 1° gennaio 2008. Tale
disposizione avrebbe previsto una deroga una tantum al principio
generale sancito dal medesimo art. 3, comma 3, del d.l. n. 79 del
2012, secondo il quale i posti di capo reparto sono conferiti «per
risulta ai sensi dell’art. 14, comma 9, della legge 5 dicembre 1988,
n. 521, con decorrenza giuridica dal 1° gennaio dell’anno successivo
a quello di decorrenza giuridica del concorso per capo reparto» e
violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost., nonche’ il principio di
ragionevolezza, in quanto creerebbe una discriminazione dei
ricorrenti inseriti nella graduatoria con decorrenza 1° gennaio 2008
rispetto agli altri aspiranti.
2.- Con memoria depositata il 23 gennaio 2014 si sono costituiti
i ricorrenti del giudizio principale dinnanzi al TAR del Lazio.
Innanzitutto, nella citata memoria si afferma che la questione
sollevata dal TAR rimettente sarebbe certamente rilevante nel
giudizio a quo, in quanto i provvedimenti in quella sede impugnati
sarebbero la diretta e necessitata applicazione della norma della cui
legittimita’ costituzionale si dubita. Inoltre, la disposizione
censurata sarebbe stata correttamente applicata dall’amministrazione
e non sarebbe possibile alcuna interpretazione costituzionalmente
conforme.
L’art. 3, comma 4, del d.l. n. 79 del 2012 darebbe luogo ad una
patente violazione del principio di uguaglianza, declinato anche in
riferimento all’art. 51 Cost. per quanto riguarda l’accesso ai
pubblici uffici, nonche’ all’art. 97 Cost. sotto il profilo del
dovere di imparzialita’ della pubblica amministrazione nelle
procedure concorsuali, poiche’ derogherebbe una tantum agli ordinari
canali di accesso alla qualifica di capo squadra del Corpo nazionale
dei vigili del fuoco, senza alcuna ragione giustificatrice di un
diverso trattamento a fronte di fattispecie identiche. Si tratterebbe
di una deroga prevista per legge per un solo anno e solamente in
danno dei deducenti.
Gli intervenienti osservano che secondo l’ordinario criterio i
posti risultanti vacanti (cosiddetti "di risulta") dall’espletamento
del concorso per capo reparto del 2007 si sarebbero dovuti
attribuire, ai sensi dell’art. 3, comma 3, del d.l. n. 79 del 2012,
con decorrenza giuridica dal 1° gennaio 2008. Pertanto a questi posti
avrebbero potuto aspirare i deducenti, in quanto inseriti nella
graduatoria cosiddetta del 40% con decorrenza dal 2008 e con
validita’ fino al 31 dicembre 2014, ai sensi dell’art. 14, comma 9,
della legge 5 dicembre 1988, n. 521 (Misure di potenziamento delle
forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco). Al
contrario, l’art. 3, comma 4, del d.l. n. 79 del 2012, prevedendo una
decorrenza giuridica dal 1° gennaio 2009, avrebbe scavalcato la gia’
esistente graduatoria con decorrenza 1° gennaio 2008, del tutto
immotivatamente ed irragionevolmente.
Ne conseguirebbe, a giudizio degli intervenienti, che la norma
impugnata avrebbe imposto al decreto ministeriale 1° agosto 2012, n.
158, impugnato nel giudizio de quo, di accorpare in un unico bando
sia i posti di risulta dal concorso per capo reparto del 2007 che
quelli del concorso del 2008, impedendo cosi’ solamente a coloro che
erano inseriti nella graduatoria del 2008 di aspirare alle risulte
del 2007, assegnate ai concorrenti con decorrenza giuridica dal 2009.
La disparita’ di trattamento rispetto alla regola generale di cui
al richiamato art. 3, comma 3, che sarebbe da considerare tertium
comparationis ai fini dello scrutinio di legittimita’ costituzionale,
sembrerebbe evidente, poiche’ l’eccezione alla regola generale non
sarebbe ripetuta per altri anni.
Il giudizio a quo sarebbe stato promosso proprio perche’ gli
intervenienti sarebbero stati inseriti nella graduatoria con
decorrenza 1° gennaio 2008, in corso di validita’, ma non avrebbero
«i titoli per entrare in quella che sara’ formata a seguito
dell’espletamento del concorso adesso bandito e nella quale potranno
essere ricompresi solamente i candidati in possesso del requisito
imposto dall’art. 12, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 217 del
2005», vale a dire la qualifica di vigile del fuoco coordinatore.
A tale proposito gli intervenienti richiamano la sentenza n. 3
del 1957 della Corte costituzionale, ove si sarebbe chiarito che il
principio di eguaglianza formale di cui all’art. 3, primo comma,
Cost. andrebbe inteso come trattamento eguale di condizioni eguali e
trattamento diseguale di condizioni diseguali. Inoltre il legislatore
non avrebbe un arbitrio assoluto nel disciplinare i criteri di
utilizzazione delle graduatorie concorsuali (e’ citata la sentenza n.
327 del 2010). A giudizio degli intervenienti, la norma non
supererebbe neppure lo scrutinio di ragionevolezza, perche’ sarebbe
intrinsecamente illogica, arbitraria e irrazionale rispetto al fine
che sarebbe chiamata a realizzare.
Risulterebbe palesemente violato anche l’art. 51 Cost., dal
momento che i deducenti sarebbero sicuramente in possesso dei
requisiti di legge, ma sarebbero irragionevolmente esclusi dalla
possibilita’ di accedere ai posti di risulta dalla norma censurata.
Analogamente, l’art. 3, comma 4, del d.l. n. 79 del 2012
violerebbe l’art. 97 Cost., posto che non sarebbe neppure rispettata
l’imparzialita’ dell’amministrazione nei confronti del proprio
personale, il quale verrebbe nel caso di specie ingiustificatamente
discriminato in peius rispetto ad altri colleghi, con violazione
altresi’ del principio del favor partecipationis che dovrebbe
ispirare qualsiasi procedura concorsuale, anche quelle riservate al
personale interno (e’ citata la sentenza del TAR della Puglia,
sezione di Lecce n. 1413 del 2011).
3.- Con atto depositato l’11 febbraio 2014 e’ intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, a giudizio del
quale la questione sollevata dal TAR rimettente sarebbe
manifestamente infondata.
In particolare, l’interveniente ricorda come il meccanismo della
risulta sia disciplinato dall’art. 14, comma 9, della legge n. 521
del 1988, concernente le procedure concorsuali relative alle diverse
qualifiche del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Ai sensi
dell’articolo citato i posti che si rendono vacanti nei profili di
qualifiche funzionali ai quali si accede esclusivamente da profili di
qualifiche inferiori (nel caso di specie, di capo reparto) possono
essere messi a concorso per risulta nei profili inferiori (nella
specie, di capo squadra), anche in pendenza dell’espletamento delle
procedure di copertura del posto nel profilo della qualifica
superiore. La logica del sistema richiederebbe che si espletassero
con precedenza i concorsi della qualifica piu’ elevata (capo
reparto), procedendo solo successivamente ad indire i concorsi per le
qualifiche immediatamente inferiori (capo squadra), in modo da poter
mettere a concorso, oltre ai posti vacanti derivanti dalle cessazioni
del servizio, anche quelli derivanti dal meccanismo di conferimento
per risulta. Il Presidente del Consiglio dei ministri riferisce che
le esigenze organizzative legate all’operativita’ del Corpo nazionale
dei vigili del fuoco e alla grave carenza di personale nella
qualifica di capo squadra, avrebbero determinato l’amministrazione
nel 2008 a procedere prioritariamente all’espletamento delle
procedure per la copertura dei posti di qualifica inferiore di capo
squadra, considerati strategici per la direzione delle squadre
operative e di fondamentale importanza per la concreta attuazione del
soccorso pubblico, prima di adottare le procedure concorsuali per la
qualifica superiore, vale a dire quella di capo reparto. Il
conseguente disallineamento tra le procedure concorsuali delle
diverse qualifiche, che avrebbero dovuto, a regime, espletarsi
parallelamente e annualmente, avrebbe provocato quindi
l’impossibilita’ di applicare il meccanismo della risulta.
Il legislatore, a giudizio dell’interveniente, avrebbe dunque
esplicitamente disciplinato in modo differente la fattispecie,
modificando i criteri di applicazione della risulta espressamente per
la fase di prima applicazione delle nuove procedure concorsuali e
cosi’ non avrebbe lasciato alcuna discrezionalita’
all’amministrazione nel decidere a quale annualita’ riferirsi per
l’attribuzione dei posti di risulta. Cio’ sarebbe avvenuto in ragione
di un differente impianto normativo, che mirerebbe espressamente ad
utilizzare, tra gli istituti previsti in via generale
dall’ordinamento del personale del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, quelli piu’ adeguati a garantire la piena funzionalita’
dell’assunzione secondo criteri di necessita’ ed urgenza.
A supporto di tale assunto militerebbe l’interpretazione
teleologica della disposizione, desumibile dalla relazione al disegno
di legge di conversione del d.l. n. 79 del 2012, nella quale si
rileverebbe con evidenza che il motivo precipuo dell’adozione della
norma sarebbe stata l’esigenza dell’amministrazione di operare in via
straordinaria la semplificazione delle procedure selettive per
l’accesso alle qualifiche di capo reparto e di capo squadra, che per
gli anni presi in riferimento dovrebbe avvenire esclusivamente
«attraverso la modalita’ piu’ semplice prevista dall’ordinamento del
personale del C.N.V.V.F. (decreto legislativo 13 ottobre 2005, n.
217), cioe’ attraverso concorsi per soli titoli». La stessa relazione
del disegno di legge sottolineerebbe espressamente che «il comma 4
prevede una disposizione transitoria indispensabile a consentire
l’applicazione della risulta al primo concorso semplificato per capo
squadra, cioe’ quello con decorrenza 1° gennaio 2009».
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che il
legislatore in quest’ottica avrebbe ritenuto di dover attribuire i
posti di risulta resisi disponibili a seguito dello svolgimento del
concorso per capo reparto con decorrenza giuridica 1° gennaio 2007 –
espletato secondo la nuova normativa – al primo concorso utile per
capo squadra svolto anch’esso secondo le nuove regole (quello con
decorrenza giuridica 1° gennaio 2009).
Tale interpretazione risulterebbe, peraltro, coerente con il
sistema delineato dall’ordinamento del personale del Corpo nazionale
dei vigili del fuoco, di cui al d.lgs. n. 217 del 2005, che
devolverebbe al concorso immediatamente successivo i posti non
coperti al termine della procedura concorsuale.
L’interveniente osserva che il d.l. n. 79 del 2012 non sarebbe
intervenuto direttamente sull’impianto normativo previsto dal d.lgs.
n. 217 del 2005, rappresentando invece il frutto di un’evoluzione
normativa rispondente ad esigenze ben precise di semplificazione e
razionalizzazione delle procedure e di contenimento della spesa
pubblica, che gia’ in passato avrebbero rappresentato assolute
priorita’ sia in ambito governativo che in ambito parlamentare.
Infatti, gia’ l’art. 10 del d.l. n. 70 del 2011, al fine di riportare
a regime in tempi brevi il sistema delle procedure concorsuali dei
vigili del fuoco, avrebbe previsto, in un’ottica di semplificazione e
di economicita’, che lo svolgimento dei concorsi in questione
avvenisse unicamente con procedura per titoli. Il nuovo sistema
introdotto da tale disciplina straordinaria avrebbe risposto, da un
lato, alla necessita’ di ridurre la durata delle predette procedure
riportando, nel tempo piu’ breve possibile, il sistema a normalita’,
dall’altro, alle esigenze di contenimento della spesa pubblica, che
non avrebbero consentito di affrontare il rilevante onere finanziario
connesso all’espletamento di concorsi basati, oltre che sulla
valutazione di titoli, anche sullo svolgimento di prove d’esame.
Ne conseguirebbe, a giudizio del Presidente del Consiglio dei
ministri, che la vigente disposizione dell’art. 3, comma 4, del d.l.
n. 79 del 2012, nel dettare un principio diverso, non determinerebbe
una differenza irragionevole ed ingiustificata, ma risponderebbe
piuttosto ad una logica connaturata alle peculiarita’ del sistema dei
concorsi interni del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e
finalizzata a porre rimedio alla situazione di crescente
insostenibilita’ organizzativa derivante dalla carenza di capi
squadra, a tutela dell’interesse generale dei cittadini al
funzionamento del sistema del soccorso pubblico.
Ad ulteriore sostegno della legittimita’ della normativa
impugnata, il Presidente del Consiglio dei ministri richiama la
pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 28 luglio
2011, n. 14, nella quale – pur nella vigenza del principio secondo il
quale all’indizione di un nuovo concorso si dovrebbe preferire, ove
possibile, lo scorrimento della graduatoria esistente – si afferma
che a tale principio si potrebbe derogare nell’ipotesi in cui sia
intervenuta una «modifica sostanziale della disciplina applicabile
alla procedura concorsuale, rispetto a quella riferita alla
graduatoria ancora efficace, con particolare riguardo al contenuto
delle prove di esame e ai requisiti di partecipazione». Nel caso in
esame, la scelta legislativa apparirebbe perfettamente in linea con
tale prospettiva, poiche’ la disciplina applicabile alle procedure
concorsuali sarebbe nel frattempo radicalmente mutata, sia con
riguardo alle modalita’ concorsuali, che ai requisiti di
partecipazione ed ai titoli. Il Presidente del Consiglio dei ministri
conclude che non vi sarebbe alcuna violazione dell’art. 3 Cost., ne’
del principio di ragionevolezza, perche’ la differenza di disciplina
prevista dall’art. 3, comma 4, del d.l. n. 79 del 2012 sarebbe
ampiamente giustificata dalle peculiari esigenze di semplificazione e
di economicita’, nonche’ dalla necessita’ di garantire l’efficacia
del sistema del soccorso pubblico. Inoltre, per giurisprudenza
costante della Corte costituzionale, non contrasterebbe con il
principio di eguaglianza un differenziato trattamento applicato alla
stessa categoria di soggetti, ma in momenti diversi nel tempo,
giacche’ «il succedersi nel tempo di fatti ed atti puo’ di per se’
rendere legittima l’applicazione di una disciplina rispetto ad altra»
(e’ citata la sentenza n. 276 del 2005). Ne’ sarebbe configurabile
una violazione degli artt. 51 e 97 Cost. sotto il profilo
dell’imparzialita’ dell’operato della pubblica amministrazione e del
rispetto del principio di uguaglianza nell’accesso ai pubblici
uffici. Il decreto-legge, infatti, non realizzerebbe, secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, alcuna discriminazione,
limitandosi a dettare una disciplina temporanea, finalizzata a
privilegiare una modalita’ concorsuale semplificata ed idonea a
consentire in tempi brevi lo svolgimento di tutte le procedure ancora
da espletare ed il successivo riallineamento delle stesse.
4.- Con successiva memoria depositata il 28 agosto 2014, i
ricorrenti nel giudizio principale ribadiscono che l’art. 3, comma 4,
del d.l. n. 79 del 2012 darebbe luogo ad una patente violazione del
principio di uguaglianza, declinato anche in riferimento all’art. 51
Cost. per quanto riguarda l’accesso ai pubblici uffici, nonche’
all’art. 97 Cost. sotto il profilo del dovere di imparzialita’ della
pubblica amministrazione nelle procedure concorsuali, poiche’
derogherebbe una tantum agli ordinari canali di accesso alla
qualifica di capo squadra del Corpo nazionale dei vigili del fuoco,
senza alcuna giustificazione a sostegno del diverso trattamento di
fattispecie identiche.
Non potrebbero farsi discendere lesioni dei diritti
costituzionali dei deducenti dalle inadempienze della pubblica
amministrazione, che nel 2007 non avrebbe ottemperato all’obbligo di
bandire prima i concorsi per capo reparto e solo successivamente
quelli per capo squadra. Inoltre, la graduatoria del 2008 sarebbe
stata legittimamente redatta secondo il principio del tempus regit
actum, sarebbe in corso di validita’ e annovererebbe soggetti in
possesso di tutti i requisiti di legge per ricoprire le funzioni di
capo squadra e scrutinati in base a regole concorsuali piu’ severe e
selettive (concorso interno per titoli ed esame scritto a contenuto
tecnico-pratico, ai sensi dell’art. 12, comma 1, lettera b, del
d.lgs. n. 217 del 2005), di quelle ora vigenti (concorso interno per
titoli ai sensi dell’art. 12, comma 1, lettera a), del medesimo
d.lgs. n. 217 del 2005).
Considerato in diritto
1.- Con l’ordinanza in epigrafe il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sezione prima bis, ha sollevato questione di
legittimita’ costituzionale dell’art. 3, comma 4, del decreto-legge
20 giugno 2012, n. 79 (Misure urgenti per garantire la sicurezza dei
cittadini, per assicurare la funzionalita’ del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco e di altre strutture dell’Amministrazione
dell’interno, nonche’ in materia di Fondo nazionale per il Servizio
civile), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge 7 agosto 2012, n. 131, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97
della Costituzione.
Il TAR rimettente riferisce che nel giudizio a quo sono stati
impugnati i decreti ministeriali 1° agosto 2012, n. 158, n. 159, n.
160 e n. 161. Con detti decreti sono state promosse quattro procedure
selettive, mediante concorso interno per titoli e superamento di un
successivo corso di formazione professionale, per la qualifica di
capo squadra, in relazione ai posti disponibili rispettivamente al 31
dicembre degli anni 2008, 2009, 2010 e 2011.
I ricorrenti, dipendenti del Ministero dell’interno quali vigili
del fuoco, inseriti nella graduatoria per la copertura di «191 posti
di Capo squadra – 40% 2008», pubblicata il 13 ottobre 2011 con
validita’ triennale, hanno impugnato i suddetti decreti ministeriali.
Essi sarebbero viziati per illegittimita’ derivata, in quanto
attuativi dell’art. 3, comma 1, del d.l. n. 79 del 2012, il quale
violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost. ed il principio di
ragionevolezza. Il d.m. 1° agosto 2012, n. 158, inoltre, sarebbe
ulteriormente illegittimo, in quanto attuativo dell’art. 3, comma 4,
del d.l. n. 79 del 2012, anch’esso in asserito contrasto con gli
artt. 3, 51 e 97 Cost. e con il principio di ragionevolezza.
A giudizio del TAR rimettente, l’eccezione di illegittimita’
costituzionale sollevata con riguardo all’art. 3, comma 1, del d.l.
n. 79 del 2012 sarebbe manifestamente infondata.
Al contrario, quella relativa all’art. 3, comma 4, del medesimo
decreto-legge sarebbe, a giudizio del rimettente, rilevante e non
manifestamente infondata.
1.1.- L’art. 3 del d.l. n. 79 del 2012 disciplina le procedure
straordinarie per l’accesso alle qualifiche di capo squadra e di capo
reparto del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. I commi 1 e 2 del
citato articolo statuiscono che i posti di capo squadra e di capo
reparto messi a concorso hanno decorrenza giuridica dal 1° gennaio
dell’anno successivo a quello in cui si e’ verificata la
disponibilita’ e decorrenza economica dal giorno successivo alla data
di conclusione del corso di formazione previsto rispettivamente agli
artt. 12 e 16 del decreto legislativo 13 ottobre 2005, n. 217
(Ordinamento del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco a
norma dell’articolo 2 della legge 30 settembre 2004, n. 252).
Il comma 3 del citato art. 3 prescrive che «A seguito dell’avvio
delle procedure concorsuali per l’attribuzione della qualifica di
capo reparto, un numero corrispondente di posti nella qualifica di
capo squadra e’ conferito per risulta, ai sensi dell’articolo 14,
comma 9, della legge 5 dicembre 1988, n. 521, con decorrenza
giuridica dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello di decorrenza
giuridica del concorso per capo reparto. La decorrenza economica e’
fissata al giorno successivo alla data di conclusione del previsto
corso di formazione».
L’impugnato comma 4 stabilisce, invece, che «In sede di prima
applicazione, i posti nella qualifica di capo squadra derivanti per
risulta dall’espletamento del concorso per l’attribuzione della
qualifica di capo reparto con decorrenza giuridica dal 1° gennaio
2007, sono conferiti nella qualifica di capo squadra, con decorrenza
giuridica dal 1° gennaio 2009».
Secondo il rimettente quest’ultima disposizione derogherebbe al
principio generale sancito dal precedente comma 3, il quale
esprimerebbe la regola di calcolo della decorrenza giuridica «dal 1°
gennaio dell’anno successivo a quello di decorrenza giuridica del
concorso per capo reparto».
La questione di legittimita’ costituzionale si appaleserebbe
rilevante ai fini del giudizio a quo, dal momento che la norma
censurata costituirebbe il presupposto normativo dell’atto
amministrativo impugnato. Accorpando in un unico bando i posti di
risulta del concorso per capo reparto 2007 e quelli del concorso del
2008 verrebbe impedito ai ricorrenti inseriti nella graduatoria 2008
di aspirare ai posti di risulta relativi all’anno 2007, assegnati
dalla norma impugnata con decorrenza giuridica 2009.
La disposizione stessa creerebbe un’evidente disparita’ di
trattamento tra le categorie di concorrenti interessate alle
procedure concorsuali. Da quanto esposto deriverebbe la lesione del
principio costituzionale di eguaglianza, con particolare riguardo
all’accesso agli uffici pubblici, del buon andamento della pubblica
amministrazione e del principio di ragionevolezza, in violazione
degli artt. 3, 51 e 97 Cost.
2.- La questione di legittimita’ costituzionale non e’ fondata
con riferimento a tutti i parametri evocati.
Come meglio in prosieguo argomentato, la fattispecie normativa
censurata non collide con le regole generali poste in materia
concorsuale dall’ordinamento del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, rispetto alle quali si pone in un rapporto di specifica
transitorieta’, non costituisce scelta arbitraria ed irrazionale e
non pregiudica imparzialita’ e buon andamento dei servizi, principi
in relazione ai quali si presenta in modo teleologicamente
articolato.
2.1.- Per un migliore inquadramento della fattispecie occorre
premettere che nel tempo le procedure concorsuali e le carriere del
personale dei vigili del fuoco sono state dapprima disciplinate dalla
legge 5 dicembre 1988, n. 521 (Misure di potenziamento delle forze di
polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco) e successivamente
dal d.lgs. n. 217 del 2005. A differenza di quanto sostenuto dal
giudice a quo, attualmente la regola generale inerente alle procedure
concorsuali per capo squadra non e’ rinvenibile nell’art. 3, comma 3,
del d.l. n. 79 del 2012, bensi’ nel d.lgs. n. 217 del 2005, il quale
disciplina a regime le procedure concorsuali afferenti alla carriera
di vigile del fuoco. Ne deriva l’erronea individuazione del tertium
comparationis da parte del rimettente.
2.2.- Il sistema delineato dall’art. 3 del richiamato
decreto-legge e’ nel suo complesso – e pertanto non solo
limitatamente al comma 4 come ritiene il giudice a quo – finalizzato
a realizzare un graduale ed appropriato passaggio dal vecchio
ordinamento di cui alla legge n. 521 del 1988 a quello introdotto dal
richiamato d.lgs. n. 217 del 2005.
La genesi del citato art. 3 risente dell’esigenza, da un lato, di
rendere congruenti gli ordinamenti – ed in particolar modo le diverse
procedure concorsuali – che si sono succeduti nel tempo e,
dall’altro, di rendere piu’ agevole il reclutamento di capi squadra e
capi reparto al fine di assicurare in modo tempestivo ed efficiente
il servizio.
In particolare per quanto concerne la funzionalita’ del servizio,
l’esigenza prioritaria e’ consistita nel porre tempestivamente
rimedio alla grave carenza di personale nel ruolo dei capi squadra e
dei capi reparto, causa di disfunzioni organizzative pregiudizievoli
per l’efficacia degli interventi di soccorso e per la sicurezza del
personale chiamato ad intervenire. Come emerge dalla relazione di
accompagnamento alla legge di conversione del d.l. n. 79 del 2012, il
Corpo nazionale dei vigili del fuoco e’ stato caratterizzato, proprio
in concomitanza di gravi calamita’ naturali, da una significativa
carenza di organico nel ruolo dei capi squadra e dei capi reparto, a
causa dell’esodo massiccio di tali figure professionali.
Per fronteggiare questa situazione emergenziale e’ stato dapprima
adottato l’art. 10, commi 8 e 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n.
70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia),
convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 12
luglio 2011, n. 106, il quale ha prescritto per gli anni indicati
l’applicazione della sola procedura per titoli e successivo corso di
formazione, prevista per i capi squadra e per i capi reparto
rispettivamente all’art. 12, comma 1, lettera a), e all’art. 16,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 217 del 2005. Successivamente,
l’art. 4, comma 15, della legge 12 novembre 2011, n. 183
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – Legge di stabilita’ 2012), ha esteso tale disciplina
per la copertura dei posti di capi reparto e capi squadra alle
disponibilita’ esistenti al 31 dicembre 2013. L’espressa finalita’ di
queste disposizioni era la semplificazione dell’accesso – durante il
periodo transitorio relativo alla piena operativita’ della riforma –
alle qualifiche necessarie ad assicurare la funzionalita’ del
servizio.
Infine, l’art. 3, comma 7, del d.l. n. 79 del 2012 ha abrogato
sia l’art. 10, commi 8 e 9, del d.l. n. 70 del 2011, sia l’art. 4,
comma 15, della legge n. 183 del 2011, sostituendoli con una piu’
articolata disciplina, di cui fa parte il censurato comma 4.
Nella citata relazione di accompagnamento al disegno di legge per
la conversione del d.l. n. 79 del 2012 si afferma esplicitamente la
temporaneita’ e la straordinarieta’ dell’intera disciplina dettata
dall’art. 3 in tema di semplificazione dei concorsi per l’accesso
alle due qualifiche di capo squadra e di capo reparto del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco. Nel dettaglio viene precisato che i
commi 1 e 2 contemplano l’accesso alle citate qualifiche per gli anni
ivi indicati attraverso la modalita’ piu’ semplice prevista
dall’ordinamento del personale del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, vale a dire il concorso per soli titoli e successivo corso di
formazione professionale; mentre il comma 3 regola il meccanismo
della risulta, gia’ presente nel vecchio ordinamento all’art. 14,
comma 9, della legge n. 521 del 1988. Quanto al comma 4, la relazione
precisa che si tratta di una disposizione transitoria indispensabile
a consentire l’applicazione del meccanismo della risulta al primo
concorso semplificato per capo squadra, cioe’ quello con decorrenza
1° gennaio 2009. La diacronia rispetto alla regola prevista dal comma
3 del medesimo art. 3 viene spiegata in tale contesto alla luce della
circostanza del previo espletamento del concorso per capo squadra
rispetto a quello di capo reparto, in luogo del loro contestuale
svolgimento, quale misura indispensabile proprio ai fini del corretto
funzionamento del servizio. La difesa dello Stato giustifica in modo
non implausibile il mancato scorrimento della graduatoria di
appartenenza dei ricorrenti con la ragione della semplificazione
ispiratrice del regime transitorio, tenuto conto che quest’ultimo e’
stato normativamente articolato nel tempo per conciliare l’attuazione
del nuovo ordinamento con le necessita’ operative successive alla
riforma. La scelta legislativa di fissare una disciplina distinta per
un particolare specifico (in relazione alle circostanze di fatto che
lo hanno caratterizzato) segmento temporale relativo all’avvio della
riforma appare coerente con il contesto ispiratore del regime
transitorio.
E’ bene ricordare in proposito che il costante orientamento di
questa Corte e’ nel senso che «In ordine all’articolazione delle
carriere e dei passaggi di qualifica, [esiste] […] un ampio margine
di apprezzamento [da parte del] legislatore, le cui scelte possono
essere sindacate solo se arbitrarie o manifestamente irragionevoli
(sentenze n. 234 del 2007, n. 4 del 1994 e n. 448 del 1993)» (ex
plurimis, sentenza n. 192 del 2008).
3.- Non emergendo profili di arbitrarieta’ o irragionevolezza,
dal momento che la disposizione impugnata presenta coerenza con le
finalita’ ispiratrici del regime transitorio, la questione in esame
deve essere pertanto dichiarata non fondata in riferimento a tutti i
parametri evocati dal rimettente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita’ costituzionale
dell’art. 3, comma 4, del decreto-legge 20 giugno 2012, n. 79 (Misure
urgenti per garantire la sicurezza dei cittadini, per assicurare la
funzionalita’ del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e di altre
strutture dell’Amministrazione dell’interno, nonche’ in materia di
Fondo nazionale per il Servizio civile), convertito con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
131, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione prima bis, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 settembre 2014.
F.to:
Giuseppe TESAURO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 ottobre 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI
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