Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Fatto
Con ricorso del 28 dicembre 1999 M.F., sostenendo di essere titolare di rapporto convenzionato per la medicina generale con la U.S.L. ?, poi A.U.S.L. ?, e contestualmente titolare di rapporto di lavoro con il MINISTERO DELLA GIUSTIZIA quale medico incaricato presso gli Istituti di Prevenzione e Pena, ed aggiungendo che l’A.U.S.L. ? aveva ingiustamente effettuato nei suoi confronti la ritenuta della somma di L. 5.881.698 corrispondente all’indennità di piena disponibilità D.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, ex art. 45 (cui secondo l’AZIENDA egli non avrebbe avuto diritto per la contestuale titolarità dell’altro rapporto di lavoro), chiese che il Giudice del Lavoro di Trani condannasse la predetta AZIENDA al pagamento dell’indicata somma, oltre agli interessi di legge.
Con sentenza dell’11 aprile 2001 il Giudice accolse la domanda. Con sentenza del 20 marzo 2003 la Corte d’Appello di Bari, accogliendo l’impugnazione dell’AZIENDA, respinse la domanda.
Afferma il giudicante che è determinante il rapporto fra la L. n. 740 del 1970, art. 2, comma 3, come integrato dalla L. n. 296 del 1993, art. 6 e la D.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, art. 45.
Il primo giudice aveva ritenuto che "le limitazioni" previste dall’indicato art. 45 sono anche di contenuto economico; ed aveva aggiunto che questa disposizione poiché, per la sua natura regolamentare, non poteva "abrogare" la legge statale, non escludeva il diritto all’indennità.
Diverso è il pensiero del giudice dell’appello. l’indicato art. 2, con la significativa rubrica "Rapporti di incarico", dispone che "ai medici incaricati non sono applicabili le norme relative all’incompatibilità ed al cumulo di impieghi né altra norma concernente gli impiegati civili dello Stato". La voluntas legis è diretta ad escludere i medici penitenziari dal regime delle incompatibilità e delle limitazioni vigenti per i medici di medicina generale convenzionati. La limitazione non riguarda pertanto aspetti economici (come le indennità), bensì il rapporto fra incarichi.
l’indicata disposizione trova simmetrica risonanza nell’art. 4 dell’indicato D.P.R., intitolato "Incompatibilità", che conferma il regime eccezionale di "compatibilita" per i medici penitenziari.
Riscontro di questa interpretazione, secondo il giudicante, è la sezione sesta della L. n. 740 del 1990, intitolata "Trattamento economico e previdenziale", che regola in modo autonomo tutti i compensi e le indennità spettanti ai medici, senza alcun riferimento ai cumuli di incarichi.
Per la cassazione di questa sentenza ricorre M.F., percorrendo le linee d’un unico motivo, coltivato con memoria;
l’A.U.S.L. ? non si è costituita in giudizio.
Diritto
1. Denunciando per l’art. 360 cod. proc. civ., n. 3, violazione della L. 9 ottobre 1970, n. 740, art. 2, comma 3, il ricorrente sostiene che:
1a. il giudicante aveva interpretato la parola "limitazioni", oggettivamente generica e pertanto comprensiva anche d’una categoria economica, in senso restrittivo; ciò non è coerente con un?interpretazione letterale dei termine, usato dal legislatore in una forma omnicomprensiva, né con la collocazione della disposizione nella prima sezione della Legge, intitolata "Norme generali";
1.b. la vicinanza topografica dei termini lessicali ("limitazioni" ed "incompatibilità"), dalla quale il giudicante ha dedotto elementi di interpretazione, "non ha alcuna rilevanza né sul piano grammatico – letterale, né su quello della connessione delle parole ira di loro":
pertanto ai fini dell’interpretazione d’un testo normativo non ha significato alcuno;
1.c. "il riferimento ai contratti ed alle convenzioni è da intendersi come riferimento al tipo astratto di regola che avrebbe potuto contenere le limitazioni, e non al significato che delle "limitazioni" può trarsi dalle regole di quel tipo";
1.d. poiché la limitazione esemplificata dal giudicante (D.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, art. 25) è l’unica ipotesi rinvenibile nella normativa, ad essa non è riferibile il plurale utilizzato dal legislatore, che comprende pertanto anche le limitazioni di carattere economico;
1.e. nell’ambito di un?inadeguata interpretazione sistematica, il giudicante aveva erroneamente effettuato una connessione fra testi normativi di diverso livello (legge e norma regolamentare), giungendo "ad una degradazione della valenza normativa della legge statale"; e la norma sistematicamente connessa (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8) non contiene alcun riferimento al termine "limitazioni", né alcuna limitazione della quota fissa (di cui fa parte l’indennità di piena disponibilità);
1.f. sul piano teleologia), in base all’art. 12 disp. prel., l’intenzione del legislatore (di cui l’interprete deve tener conto) è di compensare alcuni aspetti disagevoli dell’attività sanitaria svolta all’interno degli istituti di pena, con alcune facilitazioni;
1.g. nella sua originaria formulazione (ai medici incaricati non sono applicabili le norme relative all’incompatibilità ed al cumulo nonchè alcun altra norma concernente gli impiegati civili dello Stato") al medico penitenziario era inapplicabile qualsiasi tipo di limitazione prevista per gli impiegati dello Stato, anche relativa al trattamento economico;
1.h. costituzionalmente orientata, l’interpretazione della legge conduce a conferire all’indennità di piena disponibilità, quale compenso d’una prestazione in rapporto di parasubordinazione, una natura alimentare.
2. Il ricorso è infondato.
Nell’ambito della L. 9 ottobre 1970, n. 740 ("Ordinamento delle categorie di personale sanitario addetto agli istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli organici dell’amministrazione statale"), al titolo primo ("personale sanitario") capo primo ("medici incaricati") sezione prima ("norme generali"), l’art. 2, con la rubrica "Rapporti di incarico", nella sua originaria formulazione disponeva quanto segue:
"Le prestazioni professionali rese in conseguenza del conferimento dell’incarico sono disciplinate dalle norme della presente legge.
Ai medici incaricati non sono applicabili le norme relative alle incompatibilità ed al cumulo di impieghi, né alcun altra norma concernente gli impiegati civili dello Stato".
Con il D.L. 14 giugno 1993, n. 187, art. 6, comma 2, si aggiunse il seguente:
"A tutti i medici che svolgono, a qualsiasi titolo, attività nell’ambito degli istituti penitenziari non sono applicabili altresì le incompatibilità previste dalla L. 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, comma 7".
Con la L. 12 agosto 1993, n. 296 (in cui il predetto D.L. fù convertito), si dispose poi che:
"All’art. 6, comma 1 cpv. le parole "previste dalla L. 30 dicembre 1991, n. 412, art. 7, comma 7" sono sostituite dalle parole "e le limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale".
A seguito di queste modifiche, l’art. 2, comma 3 dispone che:
"A tutti i medici che svolgono, a qualsiasi titolo, attività nell’ambito degli istituti penitenziari non sono applicabili altresì le incompatibilità e le limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale".
La L. 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, comma 7, dispone che:
"Con il Servizio Sanitario Nazionale può intercorrere un unico rapporto di lavoro. Tale rapporto è incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico o privato, e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il Servizio Sanitario Nazionale".
Il D.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, art. 45, comma 2, lettera "B", nel disciplinare la "indennità di piena disponibilità", dispone quanto segue:
"Ai sanitari che svolgono attività di medicina primaria ai sensi del presente Accordo e che non hanno altro tipo di rapporto di dipendenza o convenzione con istituzioni pubbliche o private e con il Servizio Sanitario Nazionale, spetta per ciascun assistito in carico e fino alla concorrenza del massimale di 1.500 scelte, un?indennità annua?".
3. Questione dal ricorrente dedotta in controversia è se la negazione di questa indennità (prevista dall’art. 45 dell’indicato D.P.R.) a coloro che hanno altro tipo di rapporto di dipendenza o convenzione con istituzioni pubbliche o private e con il Servizio Sanitario Nazionale, sia esclusa (per l’indicato art. 6) per i medici che svolgono attività nell’ambito degli istituti penitenziari. E pertanto se la prima generale negazione sia negata dalla particolare norma che disciplina l’attività di questi medici.
4. 11 compenso in controversia è normativamente qualificato "indennità di piena disponibilità".
E la stessa qualificazione esprime la funzione dell’indennità:
compensare positivamente la più ampia prestazione (anche come disponibilità), e negativamente la perdita di compensi che la prestazione determina.
Questa funzione giustifica l’esclusione (per coloro che hanno altro tipo di rapporto di dipendenza o convenzione con istituzioni pubbliche o private e con il Servizio Sanitario Nazionale).
5. In applicazione d’un fondamentale principio logico (per cui il pensiero è inscritto in ogni frammento della sua manifestazione), la volontà normativa (quale intenzione del legislatore) è da ricercare attraverso l’integrazione di ogni brano del testo (per l’interpretazione in materia contrattuale, resta fondamentale il principio espresso dall’art. 1363 cod. civ.: Cass. 27 giugno 1998 n. 6389, Cass. 27 maggio 2002 n. 7713).
Aspetto di tale volontà è anche la collocazione topografica delle disposizioni, quale espressione della connessione logica che percorre l’intera costruzione normativa; e, pur indirettamente, lo è la sintetica descrizione del relativo contenuto, espressa dalla rubrica.
ÿ pertanto significativo che, nel caso in esame, la L. 9 ottobre 1970, n. 740, art. 2 (disposizione che differenzia la posizione del personale sanitario addetto agli istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli organici dell’amministrazione statale) sia inserito nella sezione prima (Norme generali), ed abbia come rubrica Rapporti di incarico. Questa espressione ha l’oggettiva funzione di descrivere l’incarico, quale attività in sè e nella sua relazione con altre attività.
ÿ poi significativo che solo la ben lontana sezione sesta, con la rubrica Trattamento economico e previdenziale, disciplini (artt. 38 e segg.) gli aspetti economici del rapporto.
Dalla distribuzione topografica di queste disposizioni e dalle relative rubriche si deduce che l’art. 2 non disciplina aspetti economici, ed in particolare la (pur generale) affermazione o negazione di specifiche indennità.
6. ÿ significativo anche il rapporto che sussiste ira il secondo comma della L. 9 ottobre 1970, n. 740, art. 2 (Ai medici incaricati non sono applicabili le norme relative alle incompatibilità ed al cumulo di impieghi, né alcun altra norma concernente gli impiegati civili dello Stato") ed il successivo terzo comma ("A tutti i medici che svolgono, a qualsiasi titolo, attività nell’ambito degli istituti penitenziari non sono applicabili altresì le incompatibilità e le limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale").
Il secondo comma è riferibile solo alla normativa concernente gli impiegati civili dello Stato (come è deducibile dall’espressione "altra norma", che coinvolge anche le incompatibilità ed il cumulo di impieghi, previsti nella prima parte di tale comma).
Ragione dell’introduzione del terzo comma (come modificato) è l’estensione della più elastica disciplina (esclusione di limitazioni) ad una materia diversa dalla normativa dell’impiego statale; i contratti e le convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale.
Nell’ambito d’un rapporto di simmetria, delineabile fra secondo e terzo comma, l’espressione incompatibilità e cumulo di impieghi (che compare nel secondo), trova risonanza nell’espressione incompatibilità e limitazioni (che è nel terzo).
Letta attraverso questo rapporto, la parola limitazioni (del comma 3), da un canto assume un significato inquadratorio nella determinazione del concetto dell’incarico e nella definizione dei suoi limiti.
E ciò consente di dedurre che l’espressione non sia riferibile all’aspetto economico del rapporto.
d’altro canto essa esprime (e giustificatamente) uno spazio più esteso di quello descritto dal cumulo (che compare nel secondo comma). Ed invero, la parola (limiti di) cumulo è riferibile al limite "esterno" dell’incarico (quale relazione con altri incarichi).
La parola limitazioni descrive un più ampio concetto di limite, comprensivo d’una barriera esterna (in relazione ad altri incarichi) e d’una barriera interna allo stesso incarico (tale è l’ipotesi esemplificata dallo stesso giudicante: il limite delle "scelte", previsto dal D.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, art. 25). La maggiore ampiezza è determinata dalla diversa materia in cui le limitazioni sono da inquadrare: i contratti e le convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale.
7. Letta in tale quadro, la parola limitazioni è determinata solo dalla necessità di descrivere il più ampio spazio dei limiti esterni ed interni.
Essa, restando espressione di questi limiti, assume pertanto (in relazione ai termini incompatibilità e cumulo) un significato meno specifico: non tuttavia generale (da consentire il riferimento alla ben diversa materia economica dei compensi).
8. La descrizione d’una pluralità di generi di limiti giustifica, di per sè, il plurale della parola.
d’altro canto la norma, per sua natura, descrive non un caso (che di per sè è singolarità: è tale il concreto specifico contingente fatto dedotto in controversia), bensì (in via generale) un?ipotesi (che, di per sè, esprime una potenzialità, comprendendo una serie non limitata di casi, attuali e futuri).
Indipendentemente dal fatto che le limitazioni previste dalla disposizione sono riferibili ad uno spazio più ampio di quello esemplificato dal giudicante, il plurale della predetta parola, non essendo, di per sè (per la ragione precedentemente indicata), inadeguata descrizione della situazione ipotizzata dalla norma, non è elemento che consenta di escludere la riferibilità ai limiti dell’incarico.
9. Nell’interpretazione della legge assume rilievo anche lo sviluppo storico della singola disposizione.
l’espressione normativa "le incompatibilità previste dalla L. 30 dicembre 1991 n. 412, art. 4, comma 7", inizialmente recata dal D.L. 14 giugno 1993, n. 187, art. 6, fu poi sostituita, in sede di conversione, dall’espressione "le incompatibilità e le limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale".
In tal modo, poiché le limitazioni si sostituivano (pur nello specifico settore contrattuale) alle incompatibilità, è possibile dedurre che il primo termine resta astrattamente riferibile allo stesso concetto in cui è inquadrarle l’incarico (come attività in sè e posta in relazione con altre attività), pur esteso ad un più ampio spazio (come precedentemente indicato sub "6.").
10. Il ricorrente eccepisce l’impossibilità di interpretare, attraverso una norma di rango inferiore, una disposizione di legge;
ed aggiunge che il D.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, art. 45, essendo norma regolamentare, non può "abrogare" la L.S. 9 ottobre 1970, n. 740.
ÿ da osservare che, poiché l’ordinamento è un?effettiva necessaria unità, e poiché ogni nuova norma si inserisce in tale unità, di questa (e di ogni singola preesistente norma) implicitamente (attraverso la non abrogazione) od esplicitamente considerandosi parte integrante, ed in tal modo presupponendone la generale coerenza, l’intenzione del legislatore è una volontà oggettivamente inscritta in questa unità; e di questa può essere ricercata in ogni frammento.
Ciò è a dirsi, indipendentemente dal fatto che l’indicata interpretazione è invero fondata essenzialmente su elementi dedotti dalla legge in esame, e non conduce ad alcuna "abrogazione".
Il fatto che la stessa disposizione istitutiva sottoponga l’indennità a condizioni, attesta che la volontà normativa, in assenza delle condizioni, non la considera di natura alimentare.
11. La particolare penosità del servizio prestato dai sanitari addetti agli istituti di prevenzione e pena è normativo fondamento dell’esclusione delle norme relative alle incompatibilità ed alle limitazioni dell’incarico (L. 9 ottobre 1970, n. 740, art. 6); non giustifica il fatto che all’effettivo godimento di questo beneficio (svolgimento di altro incarico che per altri sarebbe incompatibile) si riconosca l’aggiuntivo beneficio di un?indennità espressamente esclusa per coloro che abbiano altro tipo di rapporto di dipendenza o convenzione con istituzioni pubbliche o private e con il Servizio Sanitario Nazionale, ed in contrasto la funzione stessa dell’indennità (compensare la piena disponibilità del sanitario).
12. In base alle precedenti osservazioni è pertanto da affermare quanto segue.
"Nell’ambito della L. 9 ottobre 1970, n. 740, art. 2 (come modificalo dal D.L. 14 giugno 1993 n. 187, art. 6 convertito nella L. 12 agosto 1996, n. 296), le limitazioni previste dai contratti e dalle convenzioni con il Servizio Sanitario Nazionale, inapplicabili ai medici che svolgono, a qualsiasi titolo, attività nell’ambito degli istituti penitenziari, sono riferibili solo a limitazioni dell’incarico; non comprendono specifici aspetti economici, quali le condizioni ed i limiti di godimento di singole indennità; ed in particolare, non escludono la preclusione del diritto all’indennità di piena disponibilità per i medici che, oltre a svolgere a qualsiasi titolo attività nell’ambito degli istituti penitenziari, abbiano altro tipo di rapporto di dipendenza o convenzione con istituzioni pubbliche o private e con il Servizio Sanitario Nazionale".
13. Il ricorso deve essere respinto.
14. La novità della questione giustifica la compensazione delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte respinge il ricorso e compensa le spese del giudizio di legittimità.
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