Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
SENTENZA
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 38 della
legge della Regione Abruzzo 18 dicembre 2013, n. 55 (Disposizioni per
l’adempimento degli obblighi della Regione Abruzzo derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. Attuazione della
direttiva 2007/60/CE e disposizioni per l’attuazione del principio
della tutela della concorrenza, Aeroporto d’Abruzzo e disposizioni
per l’organizzazione diretta di eventi e la concessione di contributi
– Legge europea regionale 2013), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25-26 febbraio 2014,
depositato in cancelleria il 4 marzo 2014 ed iscritto al n. 13 del
registro ricorsi 2014.
Udito nell’udienza pubblica del 7 ottobre 2014 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l’avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 25-26 febbraio 2014 e depositato il 4 marzo 2014, ha sollevato
questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 38 della legge
della Regione Abruzzo 18 dicembre 2013, n. 55 (Disposizioni per
l’adempimento degli obblighi della Regione Abruzzo derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. Attuazione della
direttiva 2009/128/CE e della direttiva 2007/60/CE e disposizioni per
l’attuazione del principio della tutela della concorrenza, Aeroporto
d’Abruzzo, e Disposizioni per l’organizzazione diretta di eventi e la
concessione di contributi – Legge europea regionale 2013), in
riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea.
L’art. 38 della citata legge regionale n. 55 del 2013 dispone:
«1. Nel rispetto della normativa sugli aiuti di Stato di cui agli
articoli 107 e 108 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea
(TFUE) la Regione promuove interventi di valorizzazione del
territorio attraverso un Programma di promozione e pubblicizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo (di seguito Programma). 2. Il Programma e’
approvato dalla Giunta regionale, su proposta della Direzione
regionale competente in materia di turismo, che lo elabora di
concerto con la Direzione regionale competente in materia di
Trasporti, sulla base di un progetto presentato dalla Societa’ di
gestione dei servizi aeroportuali a prevalente capitale pubblico Saga
S.p.a. (di seguito Saga). 3. Per il finanziamento del Programma, pari
ad euro 5.573.000,00 per l’anno 2013, si fa fronte con le risorse
stanziate nel Bilancio di previsione dell’esercizio finanziario
corrente sulla UPB 06.02.004 Capitolo di spesa 242422. 4. Ai fini
della copertura degli oneri di cui al comma 3 al Bilancio di
previsione dell’esercizio finanziario corrente sono apportate le
seguenti variazioni in termini di competenza e di cassa: a) UPB
02.02.008 Capitolo di spesa 12352, in diminuzione di euro
5.573.000,00; b) UPB 06.02.004 Capitolo di spesa 242422, in aumento
di euro 5.573.000,00. 5. Per le annualita’ successive al 2013 gli
oneri derivanti dall’applicazione del presente articolo sono
determinati con legge di bilancio, ai sensi della L.R. 25 marzo 2002,
n. 3 (Ordinamento contabile della Regione Abruzzo). 6. L’erogazione
del contributo e’ subordinata alla presentazione della seguente
documentazione: a) dichiarazione sostituiva di atto notorio resa ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000,
n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa) dal rappresentante legale
della societa’ Saga attestante: 1) la realizzazione delle azioni
contenute in conformita’ al Programma approvato dalla Giunta
regionale; 2) il rendiconto analitico delle spese sostenute nonche’
la regolarita’, corrispondenza e completezza dei documenti
giustificativi delle spese con i costi sostenuti e dichiarati; 3)
l’impegno a tenere a disposizione, esibire e trasmettere dietro
richiesta da parte della Direzione competente tutti gli originali dei
documenti di spesa e ogni altro documento utile all’accertamento e al
controllo delle dichiarazioni sostitutive inerenti l’attuazione del
Programma; b) dichiarazione sostitutiva resa dal legale
rappresentante della Saga ai sensi degli articoli 47 e 76 del decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 con cui si
attesta che la Saga non ha ricevuto altri finanziamenti europei,
nazionali o regionali per gli interventi indicati nel progetto di cui
al comma 2; c) certificazione contabile di cui alla legge regionale
27 giugno 1986, n. 22 (Certificazione di regolarita’ contabile per
gli enti beneficiari di contributi regionali); d) relazione finale
contenente la descrizione delle azioni realizzate, il materiale
prodotto e le campagne pubblicitarie effettuate. 7. Il contributo e’
erogato in due rate: a) la prima, a titolo di anticipazione, previa
richiesta da parte della Saga e nei limiti della misura massima del
50% del suo ammontare, a seguito dell’approvazione del Programma di
cui ai commi 1 e 2; b) la seconda, a saldo, su richiesta della Saga,
corredata della documentazione di cui al comma 4 e di dettagliata
relazione, approvata dal Consiglio di Amministrazione della Saga, che
illustra lo stato di attuazione del Programma, i risultati attesi e
quelli conseguiti. 8. In caso di mancata attuazione del Programma, la
Saga restituisce alla Regione la rata del contributo ricevuto a
titolo di anticipazione; in caso di parziale attuazione del
Programma, il contributo da erogare a saldo e’ proporzionalmente
ridotto. 9. In sede di liquidazione a saldo del contributo, sono
ammesse variazioni delle singole voci di spesa indicate nel
Programma, fino al limite massimo del 20%, fermo rimanendo
l’ammontare complessivo finanziato. 10. La Regione revoca il
contributo in caso di non veridicita’ delle dichiarazioni contenute
nella documentazione prodotta o di accertamento di gravi
irregolarita’ nell’attuazione del Programma».
Il ricorrente sostiene che, nonostante l’art. 38 della legge reg.
Abruzzo n. 55 del 2013 richiami al comma 1 il rispetto della
normativa sugli aiuti di Stato di cui agli artt. 107 e 108 del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il
finanziamento previsto non risulterebbe essere stato sottoposto al
vaglio della Commissione europea, che avrebbe dovuto valutare la
compatibilita’ della norma con i principi della concorrenza negli
scambi tra i Paesi membri dell’Unione. Ad avviso del Presidente del
Consiglio l’articolo impugnato, nella misura in cui disporrebbe il
finanziamento regionale del Programma di promozione e
pubblicizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo, integrerebbe un aiuto di
Stato non autorizzato e contrasterebbe con i principi comunitari che
regolano il mercato interno, che vincolerebbero l’esercizio della
funzione legislativa delle Regioni ai sensi dell’art. 117, primo
comma, Cost. Infatti, poiche’ non risulterebbe che il finanziamento
previsto dalle norme regionali censurate sia stato previamente
sottoposto all’autorizzazione della Commissione europea, lo stesso
sarebbe incompatibile con gli artt. 107 e 108 TFUE.
Il ricorrente rileva, inoltre, che gli investimenti occorrenti
alla valorizzazione del territorio attraverso il suddetto Programma
rientrerebbero nella competenza del gestore aeroportuale societa’
abruzzese gestione aeroporto (SAGA), che agirebbe come qualunque
altro operatore economico. In particolare, il finanziamento previsto
dalle norme impugnate, stante il suo rilevante ammontare, apparirebbe
incompatibile col mercato interno in quanto erogato mediante risorse
pubbliche e sarebbe capace, in modo evidente, di favorire una
determinata impresa privata in detto ambito, attesa la natura di
scalo internazionale assegnata all’aeroporto di Pescara destinatario
del finanziamento.
A giudizio del ricorrente, l’attuazione delle norme impugnate
avrebbe l’effetto di falsare la concorrenza in un settore che e’
stato oggetto di numerosi interventi di armonizzazione da parte del
legislatore comunitario. Difatti, sussisterebbero nella fattispecie
in esame tutti gli elementi di un aiuto di Stato, secondo la
giurisprudenza costituzionale (si citano le sentenze n. 18 del 2013 e
n. 185 del 2011).
Inoltre, il Presidente del Consiglio dei ministri richiama l’art.
45, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali
sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione
della normativa e delle politiche dell’Unione europea), il quale
stabilisce che «Le amministrazioni che notificano alla Commissione
europea progetti volti a istituire o a modificare aiuti di Stato ai
sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea, contestualmente alla notifica, trasmettono alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le politiche
europee una scheda sintetica della misura notificata». La Regione
Abruzzo non avrebbe preventivamente sottoposto il progetto di aiuto
in questione alla Commissione in ossequio al combinato disposto
dell’art. 45 della legge n. 234 del 2012 con l’art. 108, par. 3,
TFUE. Il ricorrente rileva, altresi’, che l’ammontare del
finanziamento, nettamente superiore all’importo massimo consentito
per gli aiuti «de minimis» (euro 200.000 complessivi in tre esercizi
finanziari), sarebbe stato disposto senza prevedere alcuna clausola
di sospensione (cosiddetta clausola stand still) fino alla verifica
della compatibilita’ da parte della Commissione europea.
Il ricorrente ricorda come questa Corte, con la sentenza n. 299
del 2013, abbia gia’ dichiarato l’illegittimita’ costituzionale degli
artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Abruzzo 28 dicembre 2012, n.
69 (Rifinanziamento legge regionale 8 novembre 2001, n. 57 –
Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo), con i quali sarebbe stato
disposto un identico finanziamento a favore della SAGA per la
valorizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo. Alle medesime conclusioni
dovrebbe giungersi in relazione alle norme censurate nel presente
giudizio, che avrebbero analogo contenuto e sarebbero state emanate
in presenza dei medesimi presupposti.
2.- La Regione Abruzzo non si e’ costituita in giudizio.
3.- Successivamente al deposito del ricorso e’ stato adottato
l’art. 7 della legge della Regione Abruzzo 27 marzo 2014, n. 14,
recante «Modifiche alla L.R. 13 gennaio 2014, n. 7 "Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2014 e pluriennale
2014-2016 della Regione Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2014)",
modifiche alla L.R. 28 aprile 2000, n. 77 (Interventi di sostegno
regionale alle imprese operanti nel settore del turismo), alla L.R.
n. 5/1999, alla L.R. n. 3/2014, alla L.R. n. 8/2014 e Norme per la
ricostituzione del capitale sociale della Saga S.p.a.», il quale
dispone: «1. Ai sensi dell’art. 2447 del codice civile la Regione
concorre alla ricostituzione del capitale sociale della SAGA S.p.a.
per l’importo massimo di euro 2.539.000,00 proporzionalmente alla
quota di partecipazione al capitale sociale. 2. E’ autorizzato
l’esercizio del diritto di prelazione ai sensi dell’art. 2441 del
codice civile fino all’importo massimo di euro 3.433.000,00
corrispondente alle quote non sottoscritte e date in opzione agli
altri soci che partecipano al capitale sociale della SAGA S.p.a. 3.
Ai fini della copertura degli oneri di cui al comma 1, al bilancio di
previsione dell’esercizio finanziario corrente sono apportate le
seguenti variazioni di competenza e di cassa: a) UPB 02.02.008 –
capitolo di spesa 12352, in diminuzione di euro 5.972.000,00; b) UPB
06.02.004 – capitolo di spesa 242422, in aumento di euro
5.972.000,00. 4. Gli articoli 38 (Aeroporto d’Abruzzo) e 39
(Disposizioni transitorie) della L.R. 18 dicembre 2013, n. 55 sono
abrogati».
Il comma 3 del citato art. 7 e’ stato poi sostituito dall’art. 1,
comma 1, della legge della Regione Abruzzo 30 luglio 2014, n. 34
(Modifica all’articolo 7 della legge regionale 27 marzo 2014, n. 14)
ed attualmente prevede che «Agli oneri di cui al presente articolo,
quantificati in euro 5.972.000,00, si provvede mediante impiego delle
disponibilita’ a valere sulle risorse relative ai trasferimenti per
l’intervento straordinario nel Mezzogiorno, ai sensi della
Deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica 5 novembre 1999, n. 175 (Criteri e modalita’ per il
conferimento alle regioni di funzioni del CIPE, del Ministero del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica e della Cassa
depositi e prestiti collegate alla cessazione dell’intervento
straordinario nel Mezzogiorno) UPB 02.02.008 – Capitolo di spesa
12352».
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato l’art. 38 (Promozione e pubblicizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo) della legge della Regione Abruzzo 18
dicembre 2013, n. 55 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi
della Regione Abruzzo derivanti dall’appartenenza dell’Italia
all’Unione Europea. Attuazione della direttiva 2009/128/CE e della
direttiva 2007/60/CE e disposizioni per l’attuazione del principio
della tutela della concorrenza, Aeroporto d’Abruzzo, e Disposizioni
per l’organizzazione diretta di eventi e la concessione di contributi
– Legge europea regionale 2013), in riferimento all’art. 117, primo
comma, della Costituzione in quanto, prevedendo un finanziamento di
euro 5.573.000,00 a favore della Societa’ abruzzese gestione
aeroporto s.p.a. (SAGA), porrebbe in essere un aiuto di Stato ai
sensi dell’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea (TFUE) senza aver previamente notificato il relativo progetto
alla Commissione europea, come richiesto dall’art. 108, par. 3, TFUE.
In particolare, la disposizione in esame prevede: «1. Nel
rispetto della normativa sugli aiuti di Stato di cui agli articoli
107 e 108 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE)
la Regione promuove interventi di valorizzazione del territorio
attraverso un Programma di promozione e pubblicizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo (di seguito Programma). 2. Il Programma e’
approvato dalla Giunta regionale, su proposta della Direzione
regionale competente in materia di turismo, che lo elabora di
concerto con la Direzione regionale competente in materia di
Trasporti, sulla base di un progetto presentato dalla Societa’ di
gestione dei servizi aeroportuali a prevalente capitale pubblico Saga
S.p.a. (di seguito Saga). 3. Per il finanziamento del Programma, pari
ad euro 5.573.000,00 per l’anno 2013, si fa fronte con le risorse
stanziate nel Bilancio di previsione dell’esercizio finanziario
corrente sulla UPB 06.02.004 Capitolo di spesa 242422. 4. Ai fini
della copertura degli oneri di cui al comma 3 al Bilancio di
previsione dell’esercizio finanziario corrente sono apportate le
seguenti variazioni in termini di competenza e di cassa: a) UPB
02.02.008 Capitolo di spesa 12352, in diminuzione di euro
5.573.000,00; b) UPB 06.02.004 Capitolo di spesa 242422, in aumento
di euro 5.573.000,00. 5. Per le annualita’ successive al 2013 gli
oneri derivanti dall’applicazione del presente articolo sono
determinati con legge di bilancio, ai sensi della L.R. 25 marzo 2002,
n. 3 (Ordinamento contabile della Regione Abruzzo). 6. L’erogazione
del contributo e’ subordinata alla presentazione della seguente
documentazione: a) dichiarazione sostituiva di atto notorio resa ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000,
n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa) dal rappresentante legale
della societa’ Saga attestante: 1) la realizzazione delle azioni
contenute in conformita’ al Programma approvato dalla Giunta
regionale; 2) il rendiconto analitico delle spese sostenute nonche’
la regolarita’, corrispondenza e completezza dei documenti
giustificativi delle spese con i costi sostenuti e dichiarati; 3)
l’impegno a tenere a disposizione, esibire e trasmettere dietro
richiesta da parte della Direzione competente tutti gli originali dei
documenti di spesa e ogni altro documento utile all’accertamento e al
controllo delle dichiarazioni sostitutive inerenti l’attuazione del
Programma; b) dichiarazione sostitutiva resa dal legale
rappresentante della Saga ai sensi degli articoli 47 e 76 del decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 con cui si
attesta che la Saga non ha ricevuto altri finanziamenti europei,
nazionali o regionali per gli interventi indicati nel progetto di cui
al comma 2; c) certificazione contabile di cui alla legge regionale
27 giugno 1986, n. 22 (Certificazione di regolarita’ contabile per
gli enti beneficiari di contributi regionali); d) relazione finale
contenente la descrizione delle azioni realizzate, il materiale
prodotto e le campagne pubblicitarie effettuate. 7. Il contributo e’
erogato in due rate: a) la prima, a titolo di anticipazione, previa
richiesta da parte della Saga e nei limiti della misura massima del
50% del suo ammontare, a seguito dell’approvazione del Programma di
cui ai commi 1 e 2; b) la seconda, a saldo, su richiesta della Saga,
corredata della documentazione di cui al comma 4 e di dettagliata
relazione, approvata dal Consiglio di Amministrazione della Saga, che
illustra lo stato di attuazione del Programma, i risultati attesi e
quelli conseguiti. 8. In caso di mancata attuazione del Programma, la
Saga restituisce alla Regione la rata del contributo ricevuto a
titolo di anticipazione; in caso di parziale attuazione del
Programma, il contributo da erogare a saldo e’ proporzionalmente
ridotto. 9. In sede di liquidazione a saldo del contributo, sono
ammesse variazioni delle singole voci di spesa indicate nel
Programma, fino al limite massimo del 20%, fermo rimanendo
l’ammontare complessivo finanziato. 10. La Regione revoca il
contributo in caso di non veridicita’ delle dichiarazioni contenute
nella documentazione prodotta o di accertamento di gravi
irregolarita’ nell’attuazione del Programma».
Successivamente, l’art. 7 della legge della Regione Abruzzo 27
marzo 2014, n. 14 – recante «Modifiche alla L.R. 13 gennaio 2014, n.
7 "Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale
2014 e pluriennale 2014-2016 della Regione Abruzzo (Legge Finanziaria
Regionale 2014)", modifiche alla L.R. 28 aprile 2000, n. 77
(Interventi di sostegno regionale alle imprese operanti nel settore
del turismo), alla L.R. n. 5/1999, alla L.R. n. 3/2014, alla L.R. n.
8/2014 e Norme per la ricostituzione del capitale sociale della Saga
S.p.a.» – ha abrogato la norma impugnata ed ha previsto un nuovo
intervento a favore della SAGA. In particolare, il citato art. 7
della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2014 dispone: «1. Ai sensi
dell’art. 2447 del codice civile la Regione concorre alla
ricostituzione del capitale sociale della SAGA S.p.a. per l’importo
massimo di euro 2.539.000,00 proporzionalmente alla quota di
partecipazione al capitale sociale. 2. E’ autorizzato l’esercizio del
diritto di prelazione ai sensi dell’art. 2441 del codice civile fino
all’importo massimo di euro 3.433.000,00 corrispondente alle quote
non sottoscritte e date in opzione agli altri soci che partecipano al
capitale sociale della SAGA S.p.a. 3. Ai fini della copertura degli
oneri di cui al comma 1, al bilancio di previsione dell’esercizio
finanziario corrente sono apportate le seguenti variazioni di
competenza e di cassa: a) UPB 02.02.008 – capitolo di spesa 12352, in
diminuzione di € 5.972.000,00; b) UPB 06.02.004 – capitolo di spesa
242422, in aumento di € 5.972.000,00. 4. Gli articoli 38 (Aeroporto
d’Abruzzo) e 39 (Disposizioni transitorie) della L.R. 18 dicembre
2013, n. 55 sono abrogati».
Il comma 3 del citato art. 7 e’ stato poi sostituito dall’art. 1,
comma 1, della legge della Regione Abruzzo 30 luglio 2014, n. 34
(Modifica all’articolo 7 della legge regionale 27 marzo 2014, n. 14),
con la seguente disposizione: «Agli oneri di cui al presente
articolo, quantificati in euro 5.972.000,00, si provvede mediante
impiego delle disponibilita’ a valere sulle risorse relative ai
trasferimenti per l’intervento straordinario nel Mezzogiorno, ai
sensi della Deliberazione del Comitato Interministeriale per la
Programmazione Economica 5 novembre 1999, n. 175 (Criteri e modalita’
per il conferimento alle regioni di funzioni del CIPE, del Ministero
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e della
Cassa depositi e prestiti collegate alla cessazione dell’intervento
straordinario nel Mezzogiorno) UPB 02.02.008 – Capitolo di spesa
12352».
In sostanza, la prima modifica normativa ha sostituito
l’originario contributo con due tipologie di intervento – la
ricostituzione del capitale sociale ed il finanziamento del diritto
di prelazione – mentre la seconda ne ha modificato la fonte di
finanziamento.
2.- Occorre preliminarmente verificare se per effetto del
richiamato ius superveniens – che non ha formato oggetto di autonoma
impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri – sia
cessata la materia del contendere.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, le condizioni
richieste per la cessazione della materia del contendere sono la
«sopravvenuta abrogazione o modificazione delle norme censurate in
senso satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso [… e la]
mancata applicazione, medio tempore, delle norme abrogate o
modificate» (sentenza n. 87 del 2014; in senso conforme, ex multis,
sentenze n. 300 del 2012; n. 193 del 2012; n. 32 del 2012 e n. 325
del 2011). Quanto alla seconda condizione, non vi e’ certezza circa
la mancata applicazione dell’art. 38 della legge reg. Abruzzo n. 55
del 2013. In ordine alla questione inerente alla satisfattivita’
della prima disposizione sopravvenuta, occorre stabilire se la norma
inerente alla ricostituzione del capitale ed all’esercizio del
diritto di prelazione non sia affetta dallo stesso vizio della
mancata previa notifica alla Commissione europea, denunciato dal
ricorrente con riguardo alla disposizione originaria.
Nel descritto contesto, la verifica spettante a questa Corte
riguarda l’ascrivibilita’ della fattispecie alla nozione di aiuto di
Stato, poiche’ – quanto all’esame nel merito – i giudici nazionali si
devono limitare all’«accertamento dell’osservanza dell’art. 108, n.
3, TFUE, e cioe’ dell’avvenuta notifica alla Commissione del progetto
di aiuto. Ed e’ solo a questo specifico fine che il giudice
nazionale, ivi compresa questa Corte, ha una competenza limitata a
verificare se la misura rientri nella nozione di aiuto (sentenza n.
185 del 2011) ed in particolare se i soggetti pubblici conferenti gli
aiuti rispettino adempimenti e procedure finalizzate alle verifiche
di competenza della Commissione europea» (sentenza n. 299 del 2013).
A tal fine e’ utile ricordare che secondo questa Corte «i
requisiti costitutivi di detta nozione, individuati dalla
legislazione e dalla giurisprudenza comunitaria, possono essere cosi’
sintetizzati: a) intervento da parte dello Stato o di una sua
articolazione o comunque impiego di risorse pubbliche a favore di un
operatore economico che agisce in libero mercato; b) idoneita’ di
tale intervento ad incidere sugli scambi tra Stati membri; c)
idoneita’ dello stesso a concedere un vantaggio al suo beneficiario
in modo tale da falsare o minacciare di falsare la concorrenza (Corte
di giustizia dell’Unione europea, sentenza 17 novembre 2009,
C-169/08); d) dimensione dell’intervento superiore alla soglia
economica che determina la sua configurabilita’ come aiuto "de
minimis" ai sensi del regolamento della Commissione n. 1998/2006, del
15 dicembre 2006 (Regolamento della Commissione relativo
all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti
d’importanza minore «de minimis»)» (sentenza n. 299 del 2013).
3.- Alla luce di quanto premesso e per quanto in prosieguo
analiticamente argomentato, la questione sollevata in riferimento
all’art. 117, primo comma, Cost. e’ fondata. Inoltre, non avendo lo
ius superveniens carattere satisfattivo, deve essere disposto il
trasferimento della stessa sull’art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 14
del 2014.
3.1.- Quanto all’art. 38 della legge reg. Abruzzo n. 55 del 2013,
e’ evidente che l’intervento ivi previsto risulta analogo a quello,
consistente in un contributo per la «Valorizzazione ed
internazionalizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo», gia’ dichiarato
costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 299 del 2013.
Vale, per la disposizione in esame, quanto osservato con la
richiamata decisione: «la norma impugnata preved[e] un’agevolazione
in astratto riconducibile alla categoria degli aiuti di Stato. […
La] Regione Abruzzo rientra certamente tra i soggetti onerati – ai
sensi dell’art. 45, comma 1, della legge n. 234 del 2012 – della
notifica del progetto di aiuto alla Commissione europea e della
contestuale trasmissione di una scheda sintetica della misura
notificata alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento
per le politiche europee. Per quel che concerne l’ammontare
dell’agevolazione attribuita all’aeroporto d’Abruzzo, essa risulta
nettamente superiore al massimo consentito (euro 200.000,00
complessivi in tre esercizi finanziari) entro il quale l’intervento
puo’ essere qualificato "de minimis" e, conseguentemente, sottratto
alle procedure di verifica preventiva di pertinenza della Commissione
europea. Infine, sotto il profilo dell’accertamento se il soggetto
pubblico conferente l’aiuto abbia rispettato adempimenti e procedure
finalizzate alla previa verifica di competenza della Commissione
europea – accertamento di spettanza del giudice nazionale – risulta
di palmare evidenza che la Regione Abruzzo ha adottato un atto
definitivo di concessione del contributo senza aver preventivamente
sottoposto progetto, modalita’ e contenuto alla predetta Commissione,
in ossequio al combinato dell’art. 108, paragrafo 3, TFUE e dell’art.
45, comma 1, della legge n. 234 del 2012» (sentenza n. 299 del 2013).
In definitiva, la disposizione impugnata dal Presidente del
Consiglio dei ministri costituisce una sostanziale riproduzione di
quella gia’ ritenuta lesiva del parametro costituzionale in questa
sede invocato. L’art. 38 della legge reg. Abruzzo n. 55 del 2013,
nell’attribuire un finanziamento a favore dell’aeroporto d’Abruzzo di
euro 5.573.000,00, senza notifica del progetto di legge alla
Commissione europea, si poneva, pertanto, in contrasto con l’art.
117, primo comma, Cost. e con l’art. 108, paragrafo 3, TFUE.
3.2.- Tenuto conto che la disposizione impugnata prevedeva un
contributo per finanziare un programma di «Promozione e
pubblicizzazione dell’Aeroporto d’Abruzzo» e che il sopravvenuto art.
7 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2014 dispone un finanziamento
per due distinte operazioni consistenti nella ricostituzione del
capitale della SAGA, di cui la Regione e’ socia, e
nell’autorizzazione all’esercizio del diritto di prelazione sulle
quote date in opzione agli altri soci e da questi non sottoscritte, i
requisiti precedentemente indicati per la configurabilita’
dell’ipotesi di aiuto di Stato permangono pur nel mutato contesto
giuridico.
Infatti, quanto agli elementi soggettivo ed oggettivo dell’aiuto,
e’ sufficiente rilevare che la Regione e’ un’articolazione dello
Stato, la quale ha destinato con gli interventi in esame risorse
pubbliche ad un operatore economico operante nel mercato del
trasporto aereo.
E’ altresi’ chiaro che, al pari di quelli previsti dall’articolo
abrogato, anche gli interventi disposti dalla norma sopravvenuta sono
potenzialmente idonei ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri
ed a concedere un vantaggio all’ente beneficiario, che vedrebbe
incrementata la sua competitivita’ non per effetto di una
razionalizzazione dei costi e dei ricavi, bensi’ attraverso il
conferimento pubblico di risorse destinate alla ricostituzione del
capitale della societa’ e all’esercizio del diritto di prelazione
sulle quote degli altri soci rimaste non optate.
Infine, l’entita’ complessiva dei due nuovi interventi – oltre
che maggiore di quella dell’abrogato contributo – e’ certamente
superiore alla soglia economica minima fissata dal regolamento della
Commissione (CE) n. 1998/06, aiuto «de minimis».
E’ opportuno in proposito ricordare che nella legislazione e
nella giurisprudenza comunitaria la nozione di aiuto di Stato risulta
molto estesa e di natura complessa. In particolare, con riguardo alla
fattispecie in esame – fermo restando che qualsiasi trasferimento di
risorse, in via diretta o indiretta, ad un’impresa privata o
pubblica, e’ idoneo ad essere configurato come aiuto non compatibile
ai sensi del citato art. 107, paragrafo 1, TFUE – sia la Corte di
giustizia (ex plurimis, sentenza C.G.C.E. 16 maggio 2002, in causa
C-482/89, Stardust Marine, n. 70) che la Commissione europea (da
ultimo la Comunicazione «Orientamenti sugli aiuti di Stato agli
aeroporti e alle compagnie aeree» 2014/C 99/03) hanno affermato il
cosiddetto criterio dell’investitore privato, secondo cui nei
confronti delle imprese pubbliche, categoria alla quale appartiene la
SAGA, la condotta imprenditoriale dello Stato o delle sue
articolazioni territoriali deve uniformarsi a quella
dell’imprenditore privato, che e’, in linea di principio, diretta a
conseguire un profitto. Cosicche’ gli interventi dell’investitore
pubblico devono, comunque, ispirarsi ai criteri di scelta di un
gruppo imprenditoriale privato nel perseguimento di una politica
strutturale, globale o settoriale, secondo logiche di profitto.
Al di la’ del giudizio di merito sulla compatibilita’ dell’aiuto,
di spettanza della Commissione europea, e’ opportuno sottolineare
come nel caso in esame le operazioni societarie finanziate dall’art.
7 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2014 non appaiono obbligate ai
sensi del vigente codice civile, ne’ risulta in alcun modo che
l’accollo delle perdite di esercizio sia improntato a prospettive di
redditivita’.
Alla luce delle esposte considerazioni, il legislatore regionale
non si e’ limitato a disporre l’abrogazione dell’art. 38, ma ha
introdotto una nuova disciplina, la quale, attraverso il ricorso a
diversi istituti giuridici, persegue, in concreto, le medesime
finalita’ della disposizione impugnata e presenta, per questa
ragione, un’identica connotazione elusiva del precetto comunitario
invocato dal ricorrente.
Con riferimento all’art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 14 del
2014 deve essere, quindi, confermato l’orientamento di questa Corte
secondo cui «il principio di effettivita’ della tutela costituzionale
delle parti nei giudizi in via di azione non tollera che, attraverso
l’uso distorto della potesta’ legislativa, uno dei contendenti possa
introdurre una proposizione normativa di contenuto [equivalente] a
quella impugnata e nel contempo sottrarla al gia’ instaurato giudizio
di legittimita’ costituzionale. Si impone pertanto in simili casi il
trasferimento della questione alla norma che, sebbene portata da un
atto legislativo diverso da quello oggetto di impugnazione,
sopravvive nel suo immutato contenuto precettivo» (sentenza n. 272
del 2009).
Poiche’, nella specie, ricorrono tali condizioni – avendo, come
si e’ detto, la Regione sostituito il testo originario con una
variante avente analogo contenuto lesivo del precetto comunitario –
le censure proposte in riferimento all’art. 38 della legge reg.
Abruzzo n. 55 del 2013 debbono ritenersi trasferite al nuovo testo,
con la conseguente pronuncia di illegittimita’ costituzionale
dell’art. 7 della legge della reg. Abruzzo n. 14 del 2014 per
violazione dell’art. 117, primo comma, Cost.
4.- In difetto di prova della mancata applicazione della norma
originariamente impugnata, si rende necessaria, nonostante il
trasferimento della questione sull’art. 7 della legge reg. Abruzzo n.
14 del 2014, la dichiarazione di illegittimita’ anche dell’art. 38
della legge reg. Abruzzo n. 55 del 2013.
5.- In considerazione dell’inscindibile connessione esistente con
le norme oggetto della presente declaratoria d’incostituzionalita’,
quest’ultima deve essere estesa in via consequenziale, ai sensi
dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
all’art. 1, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 34 del 2014, il
quale ha stabilito un diverso finanziamento dei caducati interventi
previsti dall’art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2014.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 38 della
legge della Regione Abruzzo 18 dicembre 2013, n. 55 (Disposizioni per
l’adempimento degli obblighi della Regione Abruzzo derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. Attuazione della
direttiva 2009/128/CE e della direttiva 2007/60/CE e disposizioni per
l’attuazione del principio della tutela della concorrenza, Aeroporto
d’Abruzzo, e Disposizioni per l’organizzazione diretta di eventi e la
concessione di contributi – Legge europea regionale 2013);
2) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 7 della
legge della Regione Abruzzo 27 marzo 2014, n. 14, recante «Modifiche
alla L.R. 13 gennaio 2014, n. 7 "Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2014 e pluriennale 2014-2016 della
Regione Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2014)", modifiche alla
L.R. 28 aprile 2000, n. 77 (Interventi di sostegno regionale alle
imprese operanti nel settore del turismo), alla L.R. n. 5/1999, alla
L.R. n. 3/2014, alla L.R. n. 8/2014 e Norme per la ricostituzione del
capitale sociale della Saga S.p.a.»;
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimita’
costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione
Abruzzo 30 luglio 2014, n. 34 (Modifica all’articolo 7 della legge
regionale 27 marzo 2014, n. 14).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 novembre 2014.
F.to:
Paolo Maria NAPOLITANO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 novembre 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI
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