Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
La società ricorrente E. s.r.l. è un centro di assistenza agricolo costituito ai sensi dell’articolo 3 bis del D. Lgs n. 165 del 1999, il quale ha ottenuto il riconoscimento da parte della Regione Lazio in data 16.2.2003, in regime di convenzione con AGEA (Agenzia per le erogazioni in agricoltura) per l’attività dei CCA (centri di assistenza agricola), da ultimo, del 26.5.2010, scaduta il 31.12.2010, e successivamente in regime di prorogatio.
Con l’impugnato provvedimento di cui alla nota n. 445/2011 dell’1.4.2011, AGEA ha ritenuto la società ricorrente priva dei requisiti "aggiuntivi" previsti nella deliberazione n. 39 del 2011 per lo svolgimento delle funzioni delegate ai C.A.A. ed ha, quindi, affermato l’incapacità" della società a sottoscrivere la relativa convenzione operativa, bloccando, altresì, l’accesso da parte della stessa al sistema informatico agricolo nazionale (SIAN), sostanzialmente paralizzando l’attività della ricorrente e quindi l’erogazione dei relativi servizi alle aziende agricole che le avevano conferito il mandato per l’assistenza.
Con il ricorso in trattazione la ricorrente ne ha dedotto l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:
1- Incompetenza, violazione e falsa applicazione di legge ed eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta e carenza di potere.
2- Violazione e falsa applicazione di legge ed eccesso di potere per contraddittorietà ed erroneità manifesta.
Ha chiesto, altresì, la condanna al risarcimento dei danni conseguenti all’illegittimità dei provvedimenti impugnati.
AGEA non si è costituita in giudizio.
Con l’ordinanza n. 1473/2011 del 21.4.2011, questa Sezione – dato atto della nota della società ricorrente del 6.4.2011, depositata in copia agli atti, dalla quale risulta che la stessa sta provvedendo ad adeguarsi ai requisiti aggiuntivi – ha accolto l’istanza di sospensione dell’esecutività del provvedimento impugnato nelle more dell’esecuzione del disposto adempimento istruttorio, riscontrato da parte della ricorrente con la nota del 24.6.2011: con tale atto l’interessata sottolineava di avere deciso, nel frattempo, di abbandonare l’operazione di trasferimento delle quote in precedenza intrapresa – operazione che le avrebbe consentito di acquisire il possesso dei requisiti aggiuntivi di cui trattasi – alla luce del comportamento non collaborativo al riguardo posto in essere da AGEA nonché delle difficoltà connesse al delicato equilibrio interno alla compagine sociale.
AGEA ha depositato documentazione concernente la vicenda di cui trattasi in data 12.5.2011 e 3.6.2011.
Con la successiva ordinanza n. 2520/2011 del 9.7.2011 è stata respinta l’istanza di sospensione cautelare "avuto specifico riferimento al profilo del danno grave ed irreparabile, atteso che, contestualmente viene fissata la udienza pubblica per la trattazione nel merito del ricorso alla data del 5.10.2011".
Alla pubblica udienza del 5.10.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da separato verbale di causa.
L’articolo 3 bis del D. Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, rubricato "Centri autorizzati di assistenza agricola.", dispone testualmente che " 1. Gli organismi pagatori, ai sensi e nel rispetto del punto 4 dell’allegato al regolamento (CE) n. 1663/95, fatte salve le specifiche competenze attribuite ai professionisti iscritti agli ordini e ai collegi professionali, possono, con apposita convenzione, incaricare "Centri autorizzati di assistenza agricola" (CAA), di cui al comma 2, ad effettuare, per conto dei propri utenti e sulla base di specifico mandato scritto, le seguenti attività:
a) tenere ed eventualmente conservare le scritture contabili;
b) assisterli nella elaborazione delle dichiarazioni di coltivazione e di produzione, delle domande di ammissione a benefici comunitari, nazionali e regionali e controllare la regolarità formale delle dichiarazioni immettendone i relativi dati nel sistema informativo attraverso le procedure del SIAN;
c) interrogare le banche dati del SIAN ai fini della consultazione dello stato di ciascuna pratica relativa ai propri associati.
2. I Centri di cui al comma 1 sono istituiti, per l’esercizio dell’attività di assistenza agli agricoltori, nella forma di società di capitali, dalle organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative, o da loro associazioni, da associazioni dei produttori e dei lavoratori, da associazioni di liberi professionisti e dagli enti di patronato e di assistenza professionale, che svolgono servizi analoghi, promossi dalle organizzazioni sindacali. Con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali, d’intesa con la Conferenza Statoregioni, sono stabiliti i requisiti minimi di garanzia e di funzionamento per lo svolgimento delle attività di cui al comma 1….".
Il decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 27 marzo 2001, avente ad oggetto i "Requisiti minimi di garanzia e di funzionamento per le attività dei centri autorizzati di assistenza agricola.", con il quale è stata data attuazione al richiamato comma 2 dell’articolo 3 bis, individuava, all’articolo 7, i "Requisiti oggettivi ", prevedendo, al comma 2, che la convenzione avrebbe potuto prevedere, in relazione alle attività oggetto di affidamento, requisiti di capacità operativa aggiuntivi rispetto a quelli minimi.
Il detto decreto del 2001 è stato abrogato dall’articolo 15 del D.M. 27 marzo 2008 con il quale è stata attuata la "Riforma dei centri autorizzati di assistenza agricola."
Con il detto ultimo decreto all’articolo 7, rubricato "Requisiti oggettivi", è stato disposto che "1. I Caa che richiedono l’autorizzazione e le società di cui essi si avvalgono devono possedere requisiti strutturali ed organizzativi tali da assicurare idonea capacità operativa. Per idonea capacità operativa si intende un livello di mezzi materiali, professionali ed organizzativi tale da consentire l’adempimento di tutte le necessità degli utenti assistiti e degli organismi pagatori e delle altre pubbliche amministrazioni per quanto attiene il reperimento, la verifica, l’informatizzazione, l’elaborazione e la trasmissione informatica dei dati utili a comprovare il diritto degli utenti a beneficiare dei contributi e degli interventi richiamati dal presente decreto. A tale fine deve essere garantita la disponibilità di locali adibiti esclusivamente all’esercizio delle attività del Caa, ovvero anche al contestuale esercizio dell’attività dei Centri autorizzati di assistenza fiscale (CAF), in regola con la vigente normativa in materia di sicurezza e tutela della salute dei lavoratori e aventi la dotazione informatica e telematica adeguata a consentire la connessione con il SIAN, anche ai fini della tracciabilita’, mediante i servizi del SIAN stesso, dei processi di elaborazione dei dati effettuati dagli operatori. In ogni caso, i locali facilmente identificabili mediante apposite insegne devono essere accessibili dal pubblico per almeno 5 ore giornaliere per almeno due giorni a settimana e deve essere garantita la presenza di un numero di dipendenti o collaboratori tale da assicurare la correntezza dei rapporti con gli organismi pagatori e con le altre pubbliche amministrazioni. Per l’esercizio delle proprie attività il CAA e le società di cui esso si avvale devono operare attraverso dipendenti o collaboratori con comprovata esperienza ed affidabilità nella prestazione di attività di consulenza in materia agricola e per i quali adempiano agli obblighi di natura lavoristica, fiscale, previdenziale, assistenziale ed assicurativa.
…3. Le convenzioni tra i Caa e l’organismo di coordinamento e gli organismi pagatori, nonche’, nell’ipotesi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b) del presente decreto, con le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, possono prevedere, in relazione alle attività oggetto di affidamento, requisiti di capacità operativa aggiuntivi rispetto a quelli minimi di cui al precedente comma 1….".
Con la deliberazione n. 39 del 30.3.2011 il Consiglio di amministrazione di AGEA ha testualmente deliberato di adottare, in sede di definizione dei nuovi rapporti convenzionali di delega ai CAA, ai sensi dell’articolo 7 richiamato, requisiti minimi aggiuntivi rispetto a quelli indicati nel primo comma dello stesso; in particolare, per quanto di interesse in questa sede, si richiede che debba trattarsi di:
"a) organizzazioni agricole rappresentate in seno al CNEL e presenti in almeno 5 regioni;
b) associazioni dei produttori e lavoratori rappresentate in seno al CNEL, operanti nel settore agricolo e agroindustriale, nonché operatori dell’associazionismo con attività nel settore agricolo;
c) associazioni di liberi professionisti, costituite mediante atto registrato, tra soggetti abilitati all’esercizio di un’attività professionale di cui all’art. 2229 del codice civile, che comprenda ordinariamente lo svolgimento di funzioni riferibili a quelle proprie del CAA.".
AGEA ha pertanto escluso la società ricorrente dalla stipula della nuova convenzione per l’anno 2011 in quanto espressione di una organizzazione agricola non rappresentata all’interno del CNEL.
Con un primo profilo di censura la società ricorrente deduce che erroneamente l’amministrazione avrebbe ritenuto di potere individuare nel senso indicato i requisiti aggiuntivi di cui al richiamato articolo 7, atteso che nella norma invocata, relativa ai requisiti oggettivi, si parla esclusivamente di requisiti di capacità operativa aggiuntiva e, avuto riguardo alle indicazioni fornite nel primo comma relativamente ai requisiti oggettivi minimi, i requisiti aggiuntivi individuati si presenterebbero del tutto eterogenei.
La censura coglie in parte nel segno per le considerazioni che seguono; il richiamato articolo 7, dopo avere individuato in modo specifico i requisiti oggettivi minimi il cui possesso è necessario ai fini della stipulazione della convenzione con AGEA per l’assistenza agricola, prevede la possibilità dell’introduzione di requisiti di capacità operativa aggiuntiva.
Il primo comma dell’articolo 7, come in precedenza riportato testualmente, individua i detti requisiti minimi con specifico riferimento alla struttura ed all’organizzazione della società, specificando che questi devono essere tali da assicurare la sua idonea capacità operativa; i requisiti indicati attengono ai mezzi materiali, professionali ed organizzativi e, nello specifico, ai locali di esercizio dell’attività, che devono essere ad uso esclusivo ed in regola con la normativa di settore, nonché ai dipendenti o collaboratori che devono essere in numero adeguato e in possesso di una comprovata esperienza ed affidabilità nella prestazione di attività di consulenza in materia agricola, e per i quali siano adempiuti tutti gli obblighi di natura lavoristica, fiscale, previdenziale, assistenziale ed assicurativa.
Con la deliberazione impugnata, invece, non sono stati individuati requisiti di capacità operativa aggiuntiva, rispetto a quelli sinteticamente in precedenza riportati, ma sono soltanto state introdotte qualificazioni soggettive ritenute essenziali, ossia l’essere un’organizzazione agricola od un’associazione rappresentata all’interno del CNEL oppure un’associazione tra liberi professionisti (che svolga ordinariamente l’attività di assistenza agricola) che appaiono prescindere da qualsiasi requisito organizzativo, strutturale o funzionale; in particolare, nel testo della detta deliberazione, non è contenuto alcun riferimento specifico al motivo da cui dedurre che la qualificazione soggettiva nei termini che precedono potesse garantire caratteristiche operative più pregnanti ai fini dello svolgimento della predetta attività assistenziale.
Peraltro, in attuazione della detta individuazione, ne consegue che soltanto un numero limitato di soggetti può adesso legittimamente accedere alla stipulazione delle convenzioni di cui trattasi e, in particolare, soltanto i CAA che si presentino come espressioni delle grandi organizzazioni agricole che, in quanto tali, sono le sole ad essere rappresentate all’interno del CNEL.
Ed invece, ai sensi del comma 2 dell’articolo 3 bis del D. Lgs. n. 165 del 1999, "2. I Centri di cui al comma 1 sono istituiti, per l’esercizio dell’attività di assistenza agli agricoltori, nella forma di società di capitali, dalle organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative, o da loro associazioni, da associazioni dei produttori e dei lavoratori, da associazioni di liberi professionisti e dagli enti di patronato e di assistenza professionale, che svolgono servizi analoghi, promossi dalle organizzazioni sindacali….".
Deve, tuttavia, aversi riguardo ad un aspetto non considerato in ricorso, probabilmente alla luce dello specifico tenore testuale dell’impugnata deliberazione n. 39 del 2011 nella parte in cui richiama a proprio presupposto il più volte citato articolo 7, con riguardo ai requisiti operativi aggiuntivi.
Richiamato il tenore testuale del comma 2 dell’articolo 3 bis e premesso quanto ivi disposto in relazione alla qualificazione soggettiva, si ricorda come vi fosse stata data esecuzione con il DM 27.3.2001, n. 13211, il quale prevedeva, all’articolo 1, concernente le "Definizioni", che:
" d) per "organizzazioni agricole maggiormente rappresentative" ai sensi del decreto n. 165/1999, art. 4, comma 2, si intendono quelle rappresentate in seno al CNEL ovvero quelle costituite con la partecipazione associativa di almeno il cinque per cento delle imprese agricole iscritte alle Camere di commercio, situate nell’ambito territoriale di operatività del Caa, promosso da ciascuna delle medesime;
e) per "associazioni dei produttori e dei lavoratori" di cui all’art. 3bis, comma 2, del decreto n. 165/1999, si intendono le associazioni con finalità statutarie proprie degli organismi sindacali o di categoria operanti nel settore, rappresentate in seno al CNEL ovvero quelle costituite da un numero di iscritti corrispondente almeno al 10% della categoria rappresentata, calcolato con riferimento alla pertinente area territoriale. La rappresentatività di cui alla presente lettera è attestata da certificazione, rilasciata da enti pubblici, ivi compresa la Camera di commercio competente per territorio, aggiornata alla data di costituzione della società richiedente, ovvero da autocertificazione ai sensi di legge;
f) per "associazioni di liberi professionisti" si intendono le associazioni costituite mediante atto registrato, tra soggetti abilitati all’esercizio di un’attività professionale di cui all’art. 2229, del codice civile, che comprendano ordinariamente lo svolgimento di funzioni riferibili a quelle proprie del Caa…".
Il detto decreto, tuttavia, è stato abrogato ai sensi dell’articolo 15 del decreto ministeriale 27 marzo 2008 avente ad oggetto la " Riforma dei centri autorizzati di assistenza agricola".
La norma invocata, rubricata "Disposizioni transitorie abrogazioni", dispone, nel testo attualmente in vigore, che "1. I CAA e le società di cui essi si avvalgono già abilitati alla data di pubblicazione del presente decreto possono continuare ad operare nei trentasei mesi successivi…. 2. Il decreto ministeriale 27 marzo 2001, citato in premessa, è abrogato." (il termine ivi indicato è il frutto delle modifiche apportate, dapprima, con il d.m. 8.5.2009, n. 40694, che lo ha portato da 12 mesi a 24 mesi e, quindi, dal successivo d.m. 15.4.2010, n. 46384, che lo ha portato da 12 mesi a 36 mesi).
Il decreto è stato pubblicato nella Gazzetta. Ufficiale n. 160 in data 7 maggio 2008; ne consegue che, ai sensi del richiamato articolo 15, i CAA e le società di cui essi si avvalgono, già abilitati alla data di pubblicazione del decreto, possono continuare ad operare fino al 6.5.2011.
Tuttavia, deve ritenersi che, a decorrere da quella data, i CAA, per potere operare, debbano essere in possesso dei requisiti previsti dal decreto stesso.
E con riguardo alla vicenda all’esame rileva non tanto la disposizione contenuta nell’articolo 7 del decreto, quanto invece il disposto nell’articolo 1, contenente le "Definizioni".
L’articolo 1 invocato, infatti, dispone testualmente che:
" d) per "organizzazioni agricole maggiormente rappresentative" ai sensi del decreto n. 165/1999, art. 4, comma 2, si intendono quelle rappresentate in seno al CNEL e presenti in almeno cinque regioni con strutture organizzate che garantiscano idonea capacità operativa ai sensi del successivo art. 7;
e) per "associazioni dei produttori e lavoratori" di cui all’art. 3bis, comma 2, del decreto n. 165/1999, si intendono le associazioni con finalità statutarie proprie degli organismi sindacali o di categoria operanti nel settore, rappresentate in seno al CNEL;
f) per "associazioni di liberi professionisti" si intendono le associazioni costituite mediante atto registrato, tra soggetti abilitati all’esercizio di un’attività professionale di cui all’art. 2229, del codice civile, che comprenda ordinariamente lo svolgimento di funzioni riferibili a quelle proprie del Caa….".
La differenza nell’individuazione dei soggetti legittimati alla creazione dei CAA è evidente.
In sostanza la formulazione dell’articolo 1, comma 1 del d.m. del 2008 modifica i contenuti delle lettere d) ed e) dell’articolo 1, comma 1 del d.m. del 2001, introducendo due novità che interpretano in maniera restrittiva le categorie di soggetti abilitati a svolgere l’attività di CAA.
Quanto alla lett. d), in particolare, manca la previsione dell’ulteriore alternativa possibilità per le associazioni, indipendentemente dalla loro partecipazione al CNEL, "… costituite con la partecipazione associativa di almeno il cinque per cento delle imprese agricole iscritte alle Camere di commercio, situate nell’ambito territoriale di operatività del Caa, promosso da ciascuna delle medesime;.."; lo stesso è a dirsi quanto alla lettera e), con riguardo alle associazioni "… costituite da un numero di iscritti corrispondente almeno al 10% della categoria rappresentata, calcolato con riferimento alla pertinente area territoriale. La rappresentatività di cui alla presente lettera è attestata da certificazione, rilasciata da enti pubblici, ivi compresa la Camera di commercio competente per territorio, aggiornata alla data di costituzione della società richiedente, ovvero da autocertificazione ai sensi di legge;".
In sostanza, il decreto ministeriale del 2008 – "Considerato opportuno modificare la normativa sul funzionamento dei centri autorizzati di assistenza agricola al fine di migliorare la trasparenza, l’efficacia e l’efficienza delle attività degli stessi svolta a favore delle imprese agricole;" e "Vista la nota dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato n. 43555 del 21 novembre 2007, con la quale l’Autorità haesaminato i rapporti tra i CAA e la prestazione di servizi di consulenza a soggetti beneficiari di aiuti comunitari;" – ha ridefinito i requisiti oggettivi e soggettivi per lo svolgimento delle attività dei CAA.
Ne consegue che la preclusione alla stipulazione della convenzione deriva per la ricorrente non tanto dalla deliberazione impugnata, che riproducendo, nella sostanza, il contenuto delle definizioni contenute nell’articolo 1 del d.m. del 2008, ne ha in realtà eventualmente soltanto anticipato gli effetti (dal 7.5.2011 all’1.4.2011), quanto dall’operatività del detto articolo 1: la ricorrente, infatti, in quanto non in possesso dei requisiti di cui al richiamato articolo 1, poteva continuare a svolgere la propria attività fino al 7.5.2011, ma non successivamente.
La circostanza che la precedente convenzione era venuta a scadenza in data 31.12.2010, nell’ambito del periodo dei 36 mesi di cui all’articolo 15 citato, non consente alla ricorrente di ritenere legittima – perciò solo – la stipulazione della convenzione anche per l’anno 2011 con riferimento a tutta la predetta annualità; la convenzione per l’anno 2011, pertanto, poteva essere legittimamente stipulata dall’amministrazione, ma la sua operatività doveva essere limitata alla predetta data del 7.5.2011, in applicazione del disposto di cui al comma 1 dell’articolo 15.
Al riguardo giova poi il richiamo all’articolo 2, comma 5 septies, del d.l. n. 225 del 2010 (cd. mille proroghe), convertito in legge n. 10 del 2011, il quale dispone testualmente che "5septies. Le società di capitali di cui all’articolo 3bis, comma 2, del decreto legislativo 27 maggio 1999, n. 165, devono risultare in possesso dei requisiti previsti dal decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali 27 marzo 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 106 del 7 maggio 2008, entro il 31 marzo 2011": la norma individua, pertanto, la data dell’1.4.2011 come il termine ultimo ai fini del possesso dei requisiti innovativi di cui al d.m. del 2008.
Tanto osservato in punto di diritto, deve, tuttavia, rilevarsi che l’impugnato diniego alla stipulazione della convenzione per l’anno 2011, comunicato con la nota dell’1.4.2011, è motivato con riferimento alla deliberazione del C.d.A. di AGEA n. 39 del 30.3.2011 – da qualificarsi in termini di motivazione per relationem, e anch’essa da ritenersi congiuntamente impugnata -, che argomenta in termini di requisiti aggiuntivi ai sensi dell’articolo 7 dei d.m. del 2001 e del 2008.
Gli atti impugnati sono di conseguenza illegittimi per l’assorbente censura di illogicità e di difetto di una idonea motivazione: infatti nel caso di specie, avuto riguardo al testo dell’articolo 7 di entrambi i decreti ministeriali, non può fondatamente ritenersi che trattasi di requisiti rientranti nell’ambito degli indicati "requisiti di capacità operativa aggiuntivi rispetto a quelli minimi".
Nei limiti di cui in precedenza e con valenza assorbente, il ricorso deve essere accolto.
Non si ritiene che invece debba essere anche accolta l’istanza risarcitoria formulata con il ricorso; ed infatti con il decreto cautelare presidenziale n. 1306/2011 dell’08.4.2011 è stata accolta l’istanza cautelare, che è stata successivamente confermata, in via temporanea, con l’ordinanza cautelare n. 1473/2011 del 20.4.2011. Soltanto con l’ordinanza cautelare n. 2520/2011 dell’8.7.2011 l’istanza è stata definitivamente respinta nelle more della trattazione del merito, avuto anche riguardo alla circostanza, non esplicitata, che il termine per la presentazione delle domande di erogazione degli aiuti agricoli era oramai decorso e che la società aveva regolarmente esercitato la propria attività al riguardo.
Ne consegue che non è derivato per la stessa alcun nocumento concreto in termini economici, di cui, peraltro, non è stata fornita alcuna indicazione.
Atteso l’esito del ricorso e delle questioni sottese di particolare complessità, si ritiene di dovere compensare tra le parti le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.