Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
In data 4 novembre 2009, il ricorrente M.S.T. ha presentato istanza di voltura dell’autorizzazione amministrativa per la vendita del settore alimentare e della concessione relativa al posteggio n. 11 nel mercato di Campo dè Fiori in favore del sig. S.M. con cui aveva stipulato un contratto di affitto d’azienda.
Con determinazione dirigenziale n. 2188 del 10 dicembre 2009, dopo uno scambio di corrispondenza, l’amministrazione resistente, nel rigettare la predetta istanza di voltura del 4 novembre 2009, ha dichiarato decaduta l’autorizzazione amministrativa per la vendita del settore alimentare e la concessione relativa al posteggio n. 11 nel mercato di Campo dè Fiori e, contestualmente, ha revocato la D.D. n. 1248 dell’8 giugno 2006 (recante la reintestazione dell’attività commerciale in favore del ricorrente M.S.T.).
Avverso tale atto, e quelli ad esso connessi (tra cui l’art. 24 della Delibera comunale n. 35 del 2006) hanno proposto impugnativa gli interessati chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, e la condanna dell’amministrazione resistente per i seguenti motivi:
1) violazione di legge ed eccesso di potere per vizi del procedimento e carenza di idonea motivazione in ordine alla decadenza e revoca dei titoli autorizzatori e concessori del posteggio n. 11.
Il provvedimento impugnato è stato adottato in quanto è risultato che era stato omesso il pagamento dei canoni COSAP (di occupazione di suolo pubblico) relativo al posteggio di che trattasi per gli anni dal 2004 al 2009; omissione che, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera consiliare n. 35 del 2006, è sanzionato con la decadenza delle concessioni e delle relative autorizzazioni, unitamente al divieto di cessione dell’attività.
La norma regolamentare posta a fondamento del provvedimento impugnato è illegittima in quanto, trattandosi di una misura sanzionatoria, essa non trova fondamento in una norma di rango primario.
Ed invero, la legge n. 114 del 1998 non contempla tra le cause di decadenza delle autorizzazioni commerciali il mancato pagamento dei canoni di occupazione del suolo pubblico.
In ogni caso, l’amministrazione non ha mai comunicato al ricorrente M.S.T. la presenza di morosità al riguardo, cosa che avrebbe dovuto fare posto che lo stesso aveva, in precedenza, presentato altre istanze di voltura senza che gli fosse eccepito alcunché. Ciò ha creato l’affidamento nella regolarità dei pagamenti da parte degli affittuari che si sono succeduti nella gestione del posteggio di che trattasi.
I commi 4 e 5 del citato art. 24 della delibera comunale n. 35 del 2006 (nella parte in cui prevedono la misura sanzionatoria della decadenza) si rivelano, altresì, illegittimi in quanto il titolare della postazione concessa in gestione non ha l’obbligo ma solo l’onere di verificare la regolarità dei pagamenti dei canoni COSAP.
Invalido per illegittimità derivata è, quindi, il comma 5 del citato art. 24 nella parte in cui vieta, nei casi di decadenza, l’attivazione dei procedimenti di sub ingresso per cessione di azienda;
2) violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di presupposto, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione in ordine al rigetto dell’istanza di voltura per gestione di azienda presentata dal subentrante.
Il provvedimento impugnato riporta un dato falso in quanto risulta, al contrario, che l’azienda subentrante ha avviato l’attività in data 4 novembre 2009 e protratta fino al 16 dicembre 2009.
Si è costituita in giudizio Roma Capitale chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato nel merito.
Con ordinanza n. 132 del 12 gennaio 2010, la domanda di sospensiva è stata respinta.
Successivamente, il ricorrente M.S.T. ha provveduto al pagamento dei canoni COSAP che non risultavano corrisposti, a suo tempo, all’amministrazione resistente (quelli dal 2004 al 2007 in quanto, per gli anni 2008 e 2009, il M.S.T. ne aveva provato il pagamento con nota del novembre 2009); le relative ricevute di pagamento sono state depositate presso il Consiglio di Stato, prima della trattazione dell’appello cautelare (fissata per il mese di giugno 2010).
Con ordinanza n. 3018 del 30 giugno 2010, Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare e ha sospeso l’esecuzione del provvedimento impugnato.
In data 30 novembre 2010, l’ente capitolino, nel prendere atto della pronuncia cautelare del Consiglio di Stato, ha restituito l’autorizzazione al titolare M.S.T., subordinando la definitività dell’adempimento all’esito del giudizio di merito della presente controversia.
Con ordinanza n. 3286/2011, la Sezione ha quindi chiesto all’amministrazione notizie di fornire chiarimenti in ordine alla satisfattività dei canoni pagati dal ricorrente M.S.T. e di specificare, in caso di risposta positiva, se fosse stato attivato il procedimento di reintestazione definitiva dell’autorizzazione commerciale e della concessione del posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera n. 35 del 2006 (secondo cui "in caso di dichiarazioni di decadenza della autorizzazione – concessione causata da comportamenti irregolari del gestore, l’autorizzazione – concessione dovrà esserere intestata al titolare originario semprechè quest’ultimo, in caso di morosità, ripiani i debiti entro i sei mesi successivi").
In prossimità della trattazione del merito, le parti hanno depositato memoria, insistendo nelle loro rispettive conclusioni. In particolare, l’ente capitolino ha chiarito che i pagamenti dei canoni COSAP da parte del titolare M.S.T. risultano regolari per le annate dal 2004 al 2009.
Alla pubblica udienza del 2 novembre 2011, previa richiesta di chiarimenti da parte del Collegio alle parti (circa l’effettiva riattivazione del procedimento di reintestazione definitiva dell’autorizzazione commerciale e della concessione del posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera n. 35 del 2006), la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. È utile, anzitutto, una ricostruzione cronologica della vicenda:
– in data 4 novembre 2009, il ricorrente M.S.T. (d’ora in poi, anche solo S.) ha presentato all’amministrazione capitolina istanza di voltura dell’autorizzazioneconcessione del posteggio n. 11 nel mercato di Campo dè Fiori in favore del sig. S.;
– il 4 dicembre 2009, il Municipio I ha comunicato allo S. l’avvio del procedimento di decadenza di tutte le autorizzazioni per le postazioni dallo stesso possedute nel mercato di Campo dè Fiori (nn. 7, 11, 22 e 33) in quanto risultava che non erano stati corrisposti i pagamenti dei canoni COSAP (di occupazione di suolo pubblico) per le annate dal 2004 al 2009 relativamente ai predetti posteggi. Tale omissione, ai sensi dell’art. 24, comma 5, della delibera n. 35 del 2006, impediva la voltura dell’autorizzazioneconcessione dei relativi posteggi;
– in data 5 novembre 2009, lo S., dopo aver specificato di non aver mai ricevuto in passato contestazioni del genere nonostante abbia affidato in gestione a terzi le predette postazioni, ha chiesto una sospensione di sei mesi del procedimento per verificare l’importo delle morosità ed effettuare i dovuti versamenti;
– in data 6 novembre 2009, l’interessato ha depositato i bollettini relativi al pagamento dei canoni COSAP per gli anni 2008 e 2009 (di cui 4 pagati in data 5 novembre 2009, altri 4 il 30 gennaio 2009, uno in data 18 marzo 2009 e un altro il 12 maggio 2009);
– il 13 novembre 2009, lo S. ha reiterato la richiesta di sospensione per sei mesi del procedimento di decadenza delle autorizzazioniconcessioni dei posteggi;
– il 10 dicembre 2009, l’amministrazione resistente ha adottato il provvedimento impugnato di decadenza delle autorizzazioniconcessioni dei posteggi e di diniego dell’istanza di voltura;
– in data 12 gennaio 2010, con ordinanza n. 132, la Sezione ha respinto la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato proposta con il ricorso in esame;
– il ricorrente, dopo aver acquisito dall’amministrazione resistente nel mese di marzo 2010 (su richiesta dell’interessato del 24 febbraio 2010) i conteggi relativi ai canoni COSAP ancora da corrispondere, ha provveduto, prima della discussione dell’appello cautelare fissato alla camera di consiglio del 25 giugno 2010, al loro pagamento e a regolarizzare quindi le predette morosità (come riconosciuto dall’ente capitolino con nota del 20 giugno 2011, depositata in risposta all’ordinanza istruttoria della Sezione n. 3286/2011);
– con ordinanza n. 3018 del 30 giugno 2010, il giudice di appello ha sospeso l’esecuzione del provvedimento impugnato dando atto che l’interessato aveva provveduto al pagamento dei canoni COSAP dovuti all’amministrazione resistente;
– in ragione di ciò, in data 19 novembre 2010, l’ente capitolino ha preso atto della pronuncia del Consiglio di Stato e ha restituito allo S. le autorizzazioniconcessioni dei relativi posteggi nel mercato di Campo dè Fiori;
– con ordinanza n. 3286 del 15 aprile 2011, la Sezione ha chiesto all’amministrazione notizie in ordine alla satisfattività dei canoni pagati dal ricorrente M.S.T. e se, in caso di risposta positiva, fosse stato attivato il procedimento di reintestazione definitiva dell’autorizzazione commerciale e della concessione del posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera n. 35 del 2006 (secondo cui "in caso di dichiarazioni di decadenza della autorizzazione – concessione causata da comportamenti irregolari del gestore, l’autorizzazione – concessione dovrà essere
reintestata al titolare originario semprechè quest’ultimo, in caso di morosità, ripiani i debiti entro i sei mesi successivi");
– alla pubblica udienza del 2 novembre 2011, i difensori delle parti non hanno chiarito – nonostante una puntuale richiesta in tal senso da parte del Collegio – se il procedimento di reintestazione definitiva dell’autorizzazione commerciale e della concessione del posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera n. 35 del 2006, sia stato attivato e portato a conclusione.
2. Ciò premesso, è possibile passare all’esame delle censure contenute nel ricorso in esame.
2.1 Al riguardo, vanno anzitutto respinte le censure che deducono l’illegittimità dell’art. 24 della delibera C.C. n. 35 del 2006.
In particolare, la parte ricorrente, a fondamento delle proprie censure, richiama il D.lgs n. 114 del 1998 che, secondo la sua prospettazione, non contempla, tra le cause di decadenza delle autorizzazioni commerciali, il mancato pagamento dei canoni in favore dell’ente competente.
La tesi non può essere condivisa perché, nel caso di specie, non si tratta di mere autorizzazioni commerciali in quanto le stesse sono collegate ad una concessione di occupazione di suolo pubblico e quindi subordinate al pagamento di un canone, la cui fonte legislativa di rango statale va individuata, come evidenziato dall’amministrazione resistente, nell’art. 63 del D.lgs 15 dicembre 1997 n. 446.
La norma da ultimo citata, invero, oltre a rimandare ad un regolamento comunale la disciplina delle procedure per il rilascio, il rinnovo e la revoca degli atti di concessione, assoggetta invero il rilascio della concessione ed il suo rinnovo – tranne esclusioni espressamente previste – al pagamento di un canone, dal che deriva che il mancato pagamento non ne consente il rilascio, il rinnovo e ne determina la decadenza nei casi più gravi.
Con delibera n. 35 del 2006, l’amministrazione resistente ha regolato tali ipotesi di decadenza ed, in particolare, ha previsto, all’art. 24, comma 1, n. 3), che la misura sanzionatoria opera, in particolare, "in presenza di morosità superiori all’anno (due semestralità) riferite al pagamento dei canoni di concessione…".
La predetta previsione non risulta in contrasto con quanto sancito nell’art. 63 del D.lgs 15 dicembre 1997 n. 446 in quanto, essendo la concessione di occupazione di suolo pubblico subordinata al pagamento di un canone, è evidente che il mancato pagamento, nell’inibire il rilascio ed il rinnovo, non può non comportare, nei casi più gravi (come il mancato pagamento per più di una annualità), la decadenza del titolo.
Tale ipotesi di decadenza non si rivela neanche irragionevole poiché il comma 3 del citato art. 24 concede all’interessato sei mesi di tempo per sanare la propria posizione debitoria, con conseguente reintestazione dell’autorizzazioneconcessione al titolare originario.
Di conseguenza, in ragione di quanto sopra dedotto, risulta legittima l’ulteriore previsione contenuta nella delibera citata (art. 24, comma 5) secondo cui "in caso di decadenza e sino a quando non viene reintestato il titolo non può essere attivato alcun procedimento di subingresso per cessione o gestione di azienda…", proprio perché il regime normativo di tali autorizzazioniconcessioni è subordinato alla regolarità dei pagamenti dei canoni COSAP.
2.2 La parte ricorrente lamenta, altresì, di non essere stata messa al corrente, in passato, del mancato pagamento dei canoni (dal 2004 al 2009) anche perché il posteggio di che trattasi è stato, negli anni, gestito da altri soggetti, previa stipula di regolari contratti; l’amministrazione resistente, poi, non ha mai fatto rilevare nulla di anomalo durante l’esame delle precedenti istanze di voltura dell’autorizzazioneconcessione pure presentate dal ricorrente S..
La prospettazione non può essere condivisa.
Ora, oltre al fatto che l’art. 24, comma 4, della delibera n. 35 del 2006 prevede che "allo stesso titolare spetterà l’onere di verificare durante il periodo della gestione la regolarità nella corresponsione dei canoni da parte del gestore" (previsione non irragionevole né illogica), non può sfuggire che, a fronte di mancati pagamenti dal 2004 al 2009 (in parte sanati, prima dell’adozione del provvedimento impugnato, per gli anni 2008 e 2009), il posteggio, nel corso degli anni 2004, 2005, 2006 e 2007, come risulta espressamente dalle premesse del provvedimento impugnato (e non smentito dalla parte ricorrente), risultava gestito direttamente dallo stesso ricorrente M.S.T. tanto che non è irragionevole imputargli un difetto di diligenza nella verifica circa il regolare pagamento dei canoni di che trattasi, tanto da escludere il riconoscimento di un affidamento legittimamente tutelato.
Del resto, il mancato pagamento dei canoni (quantomeno) dal 2004 al 2007 non risulta contestato e, pertanto, in applicazione di quanto previsto dall’art. 24, comma 1, numero 3) della citata delibera n. 35 del 2006, il provvedimento impugnato non risulta inficiato dai vizi dedotti con il ricorso in esame.
Tuttavia, se è vero che non può non sottolinearsi il rigore con cui l’amministrazione resistente, a fronte della richiesta di sospensione per sei mesi del procedimento di decadenza del 513 novembre 2009 (peraltro, previo pagamento delle annualità 2008 e 2009), ha ritenuto di adottare comunque il provvedimento di decadenza, va però rilevato che tale rigore non è in grado di inficiare la legittimità dell’atto impugnato in quanto è circostanza incontestata che, al momento della sua emanazione, non risultavano pagate quattro annualità di canoni (dal 2004 al 2007).
In altre parole, all’atto dell’adozione del provvedimento impugnato, sussisteva l’ipotesi contemplata dal citato art. 24, comma 1, numero 3) della delibera n. 35 del 2006 che legittimava l’emanazione della misura sanzionatoria ivi contemplata.
2.3 Può omettersi l’esame del secondo motivo (con cui viene contestato che l’azienda subentrante avrebbe avviato l’attività oltre i quattro mesi previsti dalla delibera comunale) in quanto il provvedimento è adeguatamente sorretto dalla motivazione di cui ai punti precedenti, risultata immune dai vizi dedotti.
È infatti affermazione costante in giurisprudenza quella secondo cui, qualora il provvedimento impugnato risulti sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il giudice, ove ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze (cfr. ex multis Cons. St., sez. V, 10 giugno 2005, n. 3052 e sez. IV, 8 giugno 2007, n. 3020).
3. In conclusione, il ricorso va respinto, unitamente alla richiesta risarcitoria, mancando il presupposto di illegittimità dell’atto impugnato.
Il Collegio, tuttavia, ritiene, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del CPA, di ordinare all’amministrazione resistente di verificare se è stato attivato il procedimento di reintestazione definitiva dell’autorizzazione commerciale e della concessione del posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera n. 35 del 2006 e, in caso di risposta negativa, di procedere in tal senso in favore del M.S.T. sulla base della norma da ultimo citata posto che è stato confermato che il ricorrente M.S.T. ha provveduto al pagamento di tutte le morosità relative ai canoni COSAP, e di conseguenza alla conferma delle cessioni effettuate nei confronti degli aventi causa, come specificato nella nota del Municipio I del 26 maggio 2011 (posteggio n. 7 acquistato dalla Sig.ra Centola Stella; i nn. 11, 22 e 33 affidati in gestione fino al 29 novembre 2011 al sig. S.M.).
4. Il Collegio, altresì, dispone d’ufficio (come, peraltro, condiviso dal difensore di parte ricorrente in sede di discussione durante l’udienza pubblica), ai sensi dell’art. 89 c.p.c., la cancellazione dalla memoria del 1° ottobre 2011 di parte ricorrente del termine "dilatoria" contenuto a pag. 15, rigo 2, e a pag. 17, rigo 17.
5. Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, in ragione dell’esito della fase cautelare e dell’evoluzione della vicenda.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.
Ordina all’amministrazione resistente di conformarsi, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del CPA, a quanto previsto nel punto 3. della parte in diritto.
Ordina, altresì, ai sensi dell’art. 89 c.p.c., la cancellazione del termine "dilatoria" dalla memoria di parte ricorrente del 1° ottobre 2011, come indicato nel punto 4. della parte in diritto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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