Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I. Il Sig. S.B. è proprietario, nel territorio del Comune di Camerano, di due aree rispettivamente distinte al C.T. al Foglio 15, part.103, della estensione di mq.7.369 ed al Foglio 22, part.154, della superficie di mq.35.441 circa, adibti a sede dell’attività industriale della ditta C.F. s.r.l. (della quale egli è legale rappresentante).
Tale area è l’unica nel territorio del Comune ove è consentita dal PRG (cfr. art.39) l’attività di stoccaggio, lavorazione e trasformazione di materiali inerti.
Con nota del 30.1.2007 l’E. – Divisione Infrastrutture e reti, comunicava al Sig. S.B. l’avvio del procedimento amministrativo per la ricostruzione dell’elettrodotto AT 150 KW CandiaSirolo, precisando di aver presentato istanza alla provincia di Ancona per ottenere la relativa autorizzazione.
Nella predetta missiva si rendeva noto che i proprietari e chiunque fosse interessato in forza di un titolo, avrebbe potuto presentare alla Provincia di Ancona (Settore IX – Tutela dell’Ambiente – Area Rischio Idraulico ed Acque Pubbliche) le proprie osservazioni ed opposizioni entro trenta giorni dalla data di pubblicazione dell’avviso nel BUR Marche dell’1.2.2007.
Il Sig. S.B. presentava le proprie osservazioni, trasmettendole con RAR del 27.2.2007, indirizzata sia all’E. che alla Provincia ed allegando una relazione tecnica nella quale sono indicati i motivi dell’opposizione.
Nella predetta relazione l’interessato rappresentava come fosse stato già previsto un tracciato alternativo a quello successivamente approvato con gli atti impugnati ed esattamente individuato nella tavola cartografica avente per titolo "Elettrodotto AT 150 KW SE Candia – CP Sirolo" e per oggetto "Ipotesi di ricostruzione".
Tale tavola cartografica, allegata alle osservazioni presentate, evidenzia un diverso tracciato (colorato in arancione) che varia il tratto finale del tracciato di progetto (colorato in azzurro) ed attraversa un’area interamente inedificata, tenendo lontano l’elettrodotto sia dalle abitazioni, sia da alcune strutture zone destinate ad attività produttive che sarebbero altrimenti compromesse.
Nella relazione è specificato che il tracciato alternativo allontanerebbe l’elettrodotto anche da zone ad elevato rischio di esondazione.
A tali osservazioni l’Amministrazione non rispondeva ed il Sig. B. non riceveva più alcuna notizia in ordine al procedimento.
Trascorsi quattro anni, Egli chiedeva alla Provincia di Ancona, ai sensi della L. n.241 del 1990, copia del provvedimento di autorizzazione, se ed in quanto esistente, alla realizzazione dell’elettrodotto in questione e degli atti amministrativi eventualmente adottati nell’arco di tempo nel frattempo trascorso.
Sicchè solamente in data 28.10.2010 prendeva conoscenza delle determinazioni indicate in epigrafe, mai a lui notificate o comunicate.
II. Con il ricorso in esame il Sig. S.B. e la società C.F. le hanno impugnate e ne chiedono l’annullamento per le conseguenti statuizioni e con vittoria di spese.
Nel chiederne l’annullamento lamentano:
1) violazione e falsa applicazione dell’art.4 della L.R. 6.6.1988 n.19 e successive modificazioni; degli artt.52 bis, comma 6, 53 ter e 16 del DPR. n.327 del 2001; dell’art.10 della L. n.241 del 1990; degli artt.146 e 158 del D.Lgs. n.42 del 2004 e dell’art.1 della L. n.431 del 1985, e del DPCM 12.12.2005, deducendo che l’Amministrazione (sia la Provincia di Ancona che l’E.) avrebbe dovuto, mediante convocazione di apposita conferenza di servizi, esaminare e valutare le osservazioni ed opposizioni (da loro proposte) e pronunziarsi espressamente su esse;
2) violazione e falsa applicazione dell’art.121 del TU n.1775 del 1933, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, e per sviamento di potere (cattivo uso di discrezionalità tecnica), deducendo:
– che "il nuovo tracciato percorre (…) un’area a rischio frana classificata come rischio medio R2 per una lunghezza di 150 mt, fra i sostegni 6 e 7, un’area a rischio esondazione classificata come rischio medio R2 per una lunghezza di 3,5 Km ed un’rea a rischio esondazione classificata come rischio molto elevato R4 per una lunghezza di 600 mt", il che "significa che ben il 42% del nuovo tracciato affonda in aree esondabili", mentre il tracciato alternativo proposto in sede di osservazioni "non presenta alcun rischio idrogeologico" ed "attraversa un’area interamente inedificata tenendosi lontano dalle abitazioni esistenti con distanze superiori ai 100 mt, ciò che non si verifica sul tracciato di progetto" che prevede che l’elettrodotto venga a trovarsi, in un punto, a soli 29 mt dall’asse di un autosalone attiguo ad un distributore di benzina e che attraversi un’area a destinazione industriale;
b) che l’Amministrazione non ha spiegato la ragione per la quale la soluzione prescelta sarebbe meno pericolosa, più razionale e meno pregiudizievole per il fondo dei ricorrenti; e che tale lacuna costituisce un grave vizio istruttorio che si riflette negativamente sul provvedimento definitivo, inficiandone la validità;
c) che, in ogni caso, la soluzione migliore – la più razionale e la meno pericolosa e pregiudizievole per i fondi da asservire – è quella proposta dai ricorrenti, sicchè la decisione di disattenderla è comunque illegittima siccome manifestamente illogica, oltrecchè immotivata;
3) violazione e falsa applicazione dell’art.4 del DPCM 8.7.2003 n.11723 e dell’art.121 del TU 1775 del 1933, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, deducendo:
a) che il progetto prevede che l’elettrodotto attraversi l’area industriale dei ricorrenti, determinando il rischio di esposizione dei lavoratori impegnati nella stessa a radiazioni elettromagnetiche pericolose propagabili ben oltre la limitata fascia di rispetto (larga solamente 30 metri anzicchè – come previsto dalla normativa – 21,5 per lato, e dunque 43 metri) calcolata dall’Amministrazione;
b) e che il calcolo effettuato dall’Amministrazione per stabilire la misura (estensione per larghezza) della fascia di rispetto da asservire all’elettrodotto, in modo da distanziarlo da siti nei quali è previsto lo stanziamento o la permanenza di persone, è viziato da errori tecnici e basato sull’errato presupposto che la superficie interessata (da asservire) sarebbe pari a soli mq 2.960.
II. In pendenza del giudizio, il Dirigente del Servizio Progettazione OO.PP. VIA della Provincia di Ancona (OVVERO: della Regione Marche VERIFICARE) ha adottato il Decreto Dirigenziale n.87/POP del 4.10.2005, con cui ha rilasciato giudizio positivo di compatibilità ambientale in ordine alla realizzazione dell’opera pubblica.
Con ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato anche detto provvedimento sopravvenuto.
Nel chiederne l’annullamento lamentano:
1) con i primi due motivi, violazione dell’art.3 della L. n241 del 1990 e dell’art.121, comma 2°, del RD n.1775 del 1933, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, ed erronea valutazione dei presupposti di fatto, deducendo (rectius: ribadendo) quanto già osservato nel secondo motivo del ricorso principale (al quale si rinvia);
2) e con il terzo motivo, violazione dell’art.4 del DPCM n.11723 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento di potere (cattivo uso della discrezionalità tecnica) deducendo (rectius. ribadendo) quanto già osservato con il terzo motivo del gravame principale.
III. Ritualmente costituitasi, la Provincia di Ancona ha eccepito l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto con vittoria di spese.
E così pure il Ministero dello Sviluppo Economico, l’A. e l’E..
Si è costituita anche la società T. s.r.l. che, con vari atti difensivi, ha eccepito l’inammissibilità per tardività e, in subordine, l’infondatezza del ricorso ed anche dei motivi aggiunti; chiedendone il rigetto con vittoria di spese.
IV. Nel corso del giudizio le parti hanno presentato ulteriori atti difensivi con i quali hanno insistito nelle rispettive richieste ed eccezioni.
Infine, all’udienza dell’8.6.2011, il Collegio si è riservata la decisione, che è stata assunta nella camera di consiglio del 28.9.2011.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è fondato.
1.1. Con il primo mezzo di gravame del ricorso principale, i ricorrenti lamentano violazione e falsa applicazione dell’art.4 della L.R. 6.6.1988 n.19 e successive modificazioni; degli artt.52 bis, comma 6, 53 ter e 16 del DPR. n.327 del 2001; dell’art.10 della L. n.241 del 1990; degli artt.146 e 158 del D.Lgs. n.42 del 2004 e dell’art.1 della L. n.431 del 1985, e del DPCM 12.12.2005, deducendo che l’Amministrazione avrebbe dovuto, mediante convocazione di apposita conferenza di servizi, esaminare e valutare le osservazioni ed opposizioni (da loro proposte) e pronunziarsi espressamente su esse.
1.1.1. Va innanzitutto rilevato che non può essere condivisa l’eccezione preliminare sollevata dalla società T. s.r.l., secondo cui le censure relative al tracciato dell’elettrodotto sarebbero inammissibili per tardività in quanto rivolte a sindacare valutazioni provvedimentali ormai consolidatesi in quanto già assunte e manifestate nel Decreto dirigenziale n.87 del 2005 (approvativo della Valutazione di Impatto Ambientale), non tempestivamente impugnato dai ricorrenti non ostante fosse stato richiamato nel Decreto n.399 del 2008.
Tale eccezione non può essere accolta in quanto secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza, il termine decadenziale per l’impugnativa del provvedimento amministrativo non decorre dal momento della conoscenza degli estremi identificativi dello stesso, ma dal momento della effettiva conoscenza dei suoi elementi contenutistici essenziali; e ciò in quanto soltanto da tale conoscenza possono desumersi eventuali vizi sindacabili (C.S., V^, 8.3.2010 n.1339; C.S., VI^, 17.4.2009 n.2329).
1.1.2. Nel merito, la doglianza merita accoglimento.
1.1.2.1. La Legge Regionale 6.6.1988 n.19 (della Regione Marche), recante norme in materia di opere pubbliche per la realizzazione di impianti elettrici fino a 150.000 KW, prescrive – agli artt. 4 e seguenti – che prima di adottare atti esecutivi volti alla realizzazione di opere di tal genere, l’Amministrazione competente:
disponga e curi la pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione di un avviso contenente per estratto il testo della domanda di autorizzazione, i dati tecnici dell’impianto progettato e l’indicazione del luogo ove gli interessati possano presentare eventuali osservazioni ed opposizioni;
comunichi (rectius: trasmetta) le osservazioni e le opposizioni al soggetto richiedente l’autorizzazione (che nel caso dedotto in giudizio è l’E.) invitandolo a formulare, entro trenta giorni, le proprie controdeduzioni, o a comunicare l’accettazione (in tutto o in parte) dei rilievi in questione e delle proposte alternative;
e convochi a tal fine un’apposita conferenza di servizi.
Gli artt. 16, 52 bis e 53 ter del DPR n.327 del 2001 prevedono, inoltre, che l’Amministrazione comunichi l’avvio del procedimento ai proprietari delle aree nelle quali è prevista la realizzazione dell’opera, affinchè possano esercitare il diritto di formulare le proprie osservazionied opposizioni.
La citata normativa stabilisce, infine, che l’Autorità espropriante valuti le osservazioni dei privati coinvolti e si pronunzi espressamente sulle stesse con atto motivato.
E’ evidente che quelli testè descritti costituiscono veri e propri obblighi incombenti sull’Amministrazione per la tutela dei diritti dei proprietari; obblighi posti dal Legislatore nell’esclusivo interesse di questi ultimi.
E che pertanto non sono derogabili dall’Amministrazione.
Senonchè, nella fattispecie per cui è causa:
l’E. non ha formulato e trasmesso alla Provincia alcuna controdeduzione in ordine alle osservazioni, opposizioni e proposte dei ricorrenti;
e la Provincia non le ha comunque valutate, né si è motivatamente pronunziata sulle stesse.
Ciò si evince, peraltro, dai provvedimenti impugnati, nei quali non v’è alcun richiamo ad attività procedimentali volte ad esperire la valutazionein questione.
La quale non è stata compiuta neanche nella conferenza di servizi chiamata ad esprimersi sull’approvazione del progetto.
1.1.2.2. L’eccezione di merito sollevata dalla T. s.r.l., secondo cui l’esame del tracciato alternativo (c.d. "tracciato arancione") era stato già effettuato precedentemente (con esito negativo) nel corso del procedimento, non ha pregio ed è irrilevante nei confronti (rectius: se analizzata dal punto di vista) dei ricorrenti.
E ciò per due ragioni.
1.1.2.2.1. Innanzitutto in quanto l’esame cui la Difesa della T. s.r.l. fa riferimento è stato un esame meramente endoprocedimentale che, perciostesso, non ha contemplato la partecipazione dei ricorrenti, i quali non hanno potuto interloquire sulla questione apportando – secondo la ratio della normativa invocata – un loro specifico contributo.
1.1.2.2.2. Ed in secondo luogo in quanto la proposta dei ricorrenti meritava comunque una risposta espressa (id est: "esternalizzata"), qualsiasi essa fosse (anche se formulata mediante un semplice rinvio alle ragioni precedentemente valutate), che rendesse "provvedimentale" (dunque sindacabile) la scelta amministrativa; e "pubblico" (dunque evidente e controllabile) il processo decisionale e motivazionale – e la correlata fase procedimentale – che ad essa aveva condotto.
1.1.2.2.3. Se a ciò si aggiunge che le osservazioni dei ricorrenti portavano all’attenzione delle Amministrazioni coinvolte taluni elementi di riflessione nuovi, non valutati precedentemente (nella specie: profili comparativi volti a valorizzare il progetto comportante minor sacrificio per le proprietà incise e minor rischio di disastri per esondazioni) ed atti a sollecitare un dibattito sulla sicurezza degli impianti e sulla soluzione maggiormente idonea a realizzare l’interesse pubblico (oltrecchè quello dei postulanti), il rifiuto dell’Amministrazione di colloquiare (rectius: di rispondere alle istanze partecipative) appare ancor più ingiustificato ed ingiustificabile.
1.2. Con il secondo mezzo di gravame i ricorrenti lamentano violazione e falsa applicazione dell’art.121 del TU n.1775 del 1933, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, e per sviamento di potere (cattivo uso di discrezionalità tecnica), deducendo:
– che "il nuovo tracciato percorre (…) un’area a rischio frana classificata come rischio medio R2 per una lunghezza di 150 mt, fra i sostegni 6 e 7, un’area a rischio esondazione classificata come rischio medio R2 per una lunghezza di 3,5 Km ed un’rea a rischio esondazione classificata come rischio molto elevato R4 per una lunghezza di 600 mt", il che "significa che ben il 42% del nuovo tracciato affonda in aree esondabili", mentre il tracciato alternativo proposto in sede di osservazioni "non presenta alcun rischio idrogeologico" ed "attraversa un’area interamente inedificata tenendosi lontano dalle abitazioni esistenti con distanze superiori ai 100 mt, ciò che non si verifica sul tracciato di progetto" (tracciato, quest’ultimo, che prevede che l’elettrodotto venga a trovarsi, in un punto, a soli 29 mt dall’asse di un autosalone attiguo ad un distributore di benzina e che attraversi un’area a destinazione industriale);
b) che l’Amministrazione non ha spiegato la ragione per la quale la soluzione prescelta sarebbe meno pericolosa, più razionale e meno pregiudizievole per il fondo dei ricorrenti; e che tale lacuna costituisce un grave vizio istruttorio che si riflette negativamente sul provvedimento definitivo, inficiandone la validità;
c) che, in ogni caso, la soluzione migliore – la più razionale e la meno pericolosa e pregiudizievole per i fondi da asservire – è quella proposta dai ricorrenti, sicchè la decisione di disattenderla è comunque illegittima siccome manifestamente illogica, oltrecchè immotivata;
Anche tale doglianza si appalesa meritevole di accoglimento, almeno nella parte volta a censurare come vizio motivazionale il silenzio serbato dall’Amministrazione sulle osservazioni e sulle opposizioni avanzate dai ricorrenti.
Ed invero le preoccupanti e gravi affermazioni dei ricorrenti, supportate da osservazioni tecniche degne di attenzione, richiedevano una esplicita risposta fondata su accertamenti istruttori precisi e concordanti.
Mentre invece l’Amministrazione non ha spiegato la ragione per la quale la soluzione prescelta sarebbe meno pericolosa per gli impiantie per la stessa collettività; nonché più razionale e meno pregiudizievole per il fondo dei ricorrenti.
Sicchè la decisione di disattendere la "proposta" dei ricorrenti, a fronte degli inconvenienti da essi denunciati, appare se non definitivamente illogica, certamente ingiustificatamente immotivata.
1.3. Con il terzo motivo di gravame i ricorrenti lamentano violazione e falsa applicazione dell’art.4 del DPCM 8.7.2003 n.11723 e dell’art.121 del TU 1775 del 1933, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, deducendo:
a) che il progetto prevede che l’elettrodotto attraversi l’area industriale dei ricorrenti, determinando il rischio di esposizione dei lavoratori impegnati nella stessa a radiazioni elettromagnetiche pericolose propagabili ben oltre la limitata fascia di rispetto (larga solamente 30 metri anzicchè – come previsto dalla normativa – 21,5 per lato, e dunque 43 metri) calcolata dall’Amministrazione;
b) che il calcolo effettuato dall’Amministrazione per stabilire la misura (estensione per larghezza) della fascia di rispetto da asservire all’elettrodotto, in modo da distanziarlo da siti nei quali è previsto lo stanziamento o la permanenza di persone, è viziato da errori tecnici e basato sull’errato presupposto che la superficie interessata (da asservire) sarebbe pari a soli mq 2.960;
c) che le osservazioni in questione non hanno costituito oggetto di alcuna espressa valutazione e che pertanto anche sotto questo profilo la decisione dell’Amministrazione di non tenerne conto, appare ingiustificatamente immotivata.
Anche tale doglianza merita accoglimento, almeno sotto il profilo evidenziato sub c).
Ed invero di fronte alle gravi affermazioni dei ricorrenti, concernenti rischi per la salute dei lavoratori impiegati nelle aree limitrofe all’elettrodotto, ed alle preoccupazioni al riguardo manifestate, si imponeva un supplemento istruttorio e comunque un’adeguata motivazione in ordine alla scelta tecnica definitivamente adottata.
1.4. Con i motivi aggiunti i ricorrenti lamentano l’illegittimità del Decreto Dirigenziale n.87/POP del 4.10.2005, con cui il Dirigente del Servizio Progettazione OO.PP. VIA ha rilasciato giudizio positivo di compatibilità ambientale in ordine alla realizzazione dell’opera pubblica.
Lamentano, al riguardo, violazione dell’art.3 della L. n241 del 1990 e dell’art.121, comma 2°, del RD n.1775 del 1933, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, ed erronea valutazione dei presupposti di fatto, deducendo (rectius: ribadendo) quanto già osservato nel ricorso principale.
1.4.1. L’ulteriore eccezione preliminare al riguardo sollevata dalla T. s.r.l., secondo cui anche il ricorso per motivi aggiunti sarebbe inammissibile perché tardivo, in quanto notificato oltre il termine di sessanta giorni dalla conoscenza legale del provvedimento impugnato (derivante dalla pubblicazione dello stesso nel B.U.R.), non può essere condivisa.
Secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza (CS, VI^, 20.12.1999 n.2117; CS, IV^, 21.7.1997 n.737; CS, V^, 6.2.2001 n.475), per i soggetti direttamente contemplati dal provvedimento lesivo, il termine di impugnazione decorre dalla data di notifica o di comunicazione individuale dello stesso, ovvero dal momento in cui l’interessato ne acquisti la piena conoscenza, restando irrilevante ogni riferimento alla data di pubblicazione (in GURI o nel BUR).
E poiché non v’è dubbio che i ricorrenti siano soggetti direttamente contemplati dal provvedimento (in quanto direttamente lesi dalle statuizioni in esso contenute, delle quali sono oggettivamente destinatari, individuati ed individuabili ancorchè non indicati nominativamente), è evidente che il principio sopra enunciato trovi applicazione in loro favore.
1.4.2. Quanto al merito delle doglianze in esame, esse ricalcano quelle già avanzate avverso gli altri due provvedimenti impugnati; sicchè non resta che accoglierle per le medesime ragioni esposte ai capi 1.1., 1.2. ed 1.3., ai quali si rinvia.
2. In considerazione delle superiori osservazioni, il ricorso va accolto con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, salvi gli ulteriori motivati provvedimenti dell’Amministrazione.
Si ravvisano giuste ragioni per compensare le spese processuali.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso, e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, salvi gli ulteriori motivati provvedimenti dell’Amministrazione.
Compensa le spese fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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