Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente è una nota associazione ambientalista, che opera a tutela della natura e dell’ambiente, utilizzando, come previsto nello Statuto, "gli strumenti processuali che ritiene di volta in volta più idonei".
Con il presente ricorso ha impugnato la delibera del CIPE n. 42 del 26 giugno 2009, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’l1 agosto 2009, con cui è stato approvato il progetto definitivo di una nuova autostrada denominata "collegamento autostradale di connessione tra le città di Brescia, Bergamo e Milano", c.d. B..
Sostiene parte ricorrente la non necessità di un’opera così invasiva, dal momento che le due città da collegare, cioè Brescia e Milano, "oggi sono già adeguatamente collegate da un’altra autostrada (la "A4"), dotata di 4 corsie nel tratto compreso tra Milano e Bergamo e presto potenziata anche nel tratto tra Bergamo e Brescia, nonché da una fitta rete di strade extraurbane (che meriterebbero semmai un’attenta riqualificazione)".
Ritenendo che l’opera sia destinata "a produrre gravissimi danni alla salute dei cittadini ed effetti devastanti sul territorio in cui è inserita" ha articolato le seguenti censure:
l) Eccesso di potere sotto il profilo dell’illegittimità degli atti presupposti: la delibera gravata è viziata per illegittimità derivata dagli atti presupposti, (il cui ricorso, pendente al momento della proposizione del presente gravame, è stato in seguito definito con sentenza del Consiglio di Stato n. 3321/2009).
Parte ricorrente ripropone quindi le censure avverso i seguenti atti presupposti, ivi compresi la convenzione sottoscritta il 24 luglio 2003 tra la A.T.I. B. e la società A. s.p.a., il relativo decreto di approvazione in data 16 ottobre 2003, la convenzione unica stipulata il 26 marzo 2007 tra la Società di Progetto B. e la società CAL s.p.a., il relativo decreto di approvazione in data 23 gennaio 2008, e l’atto aggiuntivo stipulato il 7 settembre 2009, i quali andranno dunque annullati per illegittimità degli atti presupposti.
A) L’intesa di programma istituzionale tra lo Stato e la Regione in data 3 marzo 1999:
A.1) eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria e di motivazione; violazione dell’art 11 L. 287/1971: l’intesa non prevede la B., tra le opere da realizzare;
B) Le delibere delle Province di adesione alla realizzazione dell’autostrada mediante partecipazione alla Società B.:
B.l) eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione; travisamento dei fatti e contraddittorietà: con la delibera n. 73967/3902/99 del 28 ottobre 1999 la Provincia di Milano ha deciso di aderire alla Società B. S.P.A, ponendosi in contrasto con gli indirizzi approvati nel documento dell’Unione delle Province Lombarde da essa sottoscritto, in data 9 ottobre 1997 denominato "Quadro strategico delle infrastrutture per la mobilità in Lombardia", dove era stato dato atto che le esigenze di potenziamento della rete stradale tra Milano e Brescia dovessero essere soddisfatte con un adeguamento del tracciato dell’attuale S.S. 11.
C) Documento di programmazione economica e finanziaria 2000/2002:
C.I) Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e carenza di motivazione: in tale documento di programmazione non viene motivata la scelta della nuova opera;
D) Accordo di programma quadro sottoscritto il 3 aprile 2000:
D.I) Eccesso di potere per carenza istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta: tale Accordo, atto presupposto della delibera impugnata, è privo di motivazione sulla scelta di realizzare l’autostrada BresciaMilano;
E) Programma regionale di sviluppo approvato con delibera del Consiglio Regionale n. 39 del 10 ottobre 2000:
E.I) Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria e di motivazione, violazione dell’art 11 L. 287/1971: il Programma regionale è in contrasto con gli studi sui trasporti del 2007;
F) D.P.C.M. del 23 maggio 2011.
F.l) violazione dell’art 21 L. 340/2000 e dell’art 16 L. 241/90; eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di istruttoria e di motivazione: il decreto, con cui è stata autorizzata "la realizzazione del collegamento autostradale tra le città di Brescia e di Milano", si pone in contrasto con l’art 2 della legge n. 287/1971, che ha sospeso il rilascio di concessioni per la costruzione di autostrade… sino all’approvazione da parte del Parlamento del prossimo programma economico nazionale", divieto ancora operativo, non essendo ancora stato approvato il suddetto programma;
G) Programma triennale 20012003 dell”A.
G.1) eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti e contraddittorietà: il Programma Triennale 20012003 dell’A. pone come obiettivo dell’opera "la riduzione del decongestionamento stradale ed autostradale lungo l’attuale corridoio", senza tuttavia che sia stata effettuata alcuna indagine istruttoria sulla idoneità di ridurre il "decongestionamento stradale ed autostradale lungo l’attuale corridoio";
H) Intesa sottoscritta in data 3 agosto e aggiornata con l’accordo del 7 agosto 2001:
H1) Violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi e degli artt. 2, 3, 4, 5, 6 L. 241/90; Incompetenza: la scelta del tracciato della B. non è stata effettuata dall "A., bensi da un gruppo di lavoro costituito da rappresentanti dei soggetti sottoscrittori dell’intesa;
I) Dichiarazione congiunta sottoscritta il 19 ottobre 2001:
1.1) violazione del principio di tipicità dei provvedimenti, degli artt 2,3,4,5,6 e 7 L.R. 14/93 e dell’art 43 D. Lvo N. 267/2000 e art 97 Cost.; eccesso di potere per equivocità e carenza di motivazione: la dichiarazione congiunta intercorsa il 19 ottobre 2001 tra la Regione e le Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Milano, con cui è stato prescelto il tracciato dell’autostrada proposto dalla società Bre.Be.Mi. S.p.a., non risulta sottoscritta da alcun rappresentante degli enti pubblici partecipanti ed è priva di motivazione;
L) delibera della Giunta Regionale n. 7374 dell’11 dicembre 2001:
L.1) incompetenza, eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti e contraddittorietà: la delibera n. 7374, con cui la Giunta regionale ha preso atto di una comunicazione fatta dal Presidente d’intesa con l’Assessore alle infrastrutture e alla mobilità, avente ad oggetto "infrastrutture di interesse prioritario da inserire nella delibera CIPE che attiva la c.d. Legge obiettivo", è illegittima per incompetenza in quanto, ai sensi dell’articolo 6 dello Statuto della Regione Lombardia, spetta al Consiglio regionale formulare "le indicazioni, le proposte e i pareri mediante i quali la Regione partecipa alla programmazione nazionale".
M) atto del Commissario Straordinario dell’Anas prot. 6460 del 21 dicembre 2001 e avviso in data 21 giugno 2001:
M1) eccesso di potere sotto il profilo della illogicità manifesta: l’avviso del 21 giugno 2001, avente ad oggetto la "’realizzazione di collegamento autostradale BresciaBergamoMilano tramite project financing", poneva termini eccessivamente ridotti per la presentazione della proposta ai sensi dell’art. 37 bis della legge 109/94";
M2) eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione: l’istruttoria del progetto aggiornato e del relativo piano finanziario è stata superficiale;
N) delibera del CIPE n. 121 del 21 dicembre 2001 e piano generale dei trasposrti e della logistica approvato con DPR 14marzo 2001:
N1) violazione dell’art 1 L. 443/2001 in relazione agli artt. 117 e 118 Cost.; incompetenza: con tale delibera il C.I.P.E. ha approvato il Programma delle Infrastrutture strategiche, in attuazione della legge n. 443/2001, includendovi anche la nuova autostrada Brescia -Milano.
Secondo i principi costituzionali tuttavia la decisione se programmare o meno la realizzazione dell’opera di cui si tratta spettava alla Regione.
N2) violazione del piano generale dei trasporti e della logistica approvato con DPR del 14 marzo 2001: la delibera ha violato il piano, che prevede che le opere abbiano superato la VAS, elemento carente nel caso di specie;
N3) violazione dell’art 1 L. 443/2001; eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti, carenza di istruttoria e di motivazione e illegittimità degli atti presupposti: in base all’art 1 della legge n. 443/2001 nel programma delle opere devono essere inserite le "infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese"; nel caso di specie non è stata data un’adeguata motivazione circa l’interesse nazionale dell’opera;
O) bando di gara pubblicato sulla G.U. 27 dicembre 2001:
O1) Incompetenza: avverso tale atto vengono estese le censure dedotte nel precedente paragrafo;
O.2) Violazione del combinato disposto degli artt. 14 e 37 quater L. 109/1994;
P) Intesa generale quadro sottoscritta l’11 aprile 2003 e intesa StatoRegione.
P.1) Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione, del travisamento dei fatti e della carenza dei presupposti, violazione dell’art 118 Cost. Incompetenza: la sottoscrizione da parte del Presidente della Giunta regionale non è stata preceduta da alcun atto deliberativo di approvazione.
Q) Atto della Commissione Speciale di valutazione di impatto ambientale del 1 marzo 2005; Relazione del Ministero delle Infrastrutture
Q.1) violazione dell’art 18 D. Lvo 20 agosto 2002 n. 190 e dell’art 6 DPCM 10 agosto 1998 n. 377; eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria e di motivazione: la valutazione di impatto ambientale non ha esaminato la compatibilità dell’opera con i luoghi;
Q.2) Violazione dell’art 19 D.LVo 190/2002; eccesso di potere sotto il profilo della carenza istruttoria e di motivazione, in quanto gli organi competenti hanno omesso di individuare le conseguenze della realizzazione dell’autostrada su tutte le componenti ambientali.
Q.3) eccesso di potere per illogicità manifesta;
Q.4) violazione dell’art 20 D. Lvo 190/2002; eccesso di potere per carenza istruttoria, travisamento dei fatti e di motivazione: la via ha omesso una serie di valutazioni che non possono trovare rimedio nelle prescrizioni impartite in ordine alla redazione del progetto definitivo.
R) Atto del Ministero per i Beni e le Attività Culturali del 26 luglio 2005:
R.I) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà e della carenza di istruttoria: il Ministero ha espresso il proprio parere favorevole senza svolgere i necessari approfondimenti in merito all’impatto dell’opera sui siti interessati;
S) Delibere del CIPE nn. 93 del 29.7.2005 e 142 del 2 dicembre 2005.
La delibera n. 93/2005, mediante la quale è stato approvato il progetto preliminare dell’opera, oltre che per le ragioni evidenziate nel precedente paragrafo Q è illegittima anche per i motivi che seguono:
S.l) Violazione dell’art 1 L. 443/2001, dell’art 3 D. Lvo 190/2002 e dell’art 118 Cost.; incompetenza; eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, carenza dei presupposti;
S.2) Violazione dell’art 16 L: 109/1994; artt. 15 e 19 DPR 554/1999; eccesso di potere per travisamento dei fatti:
S.3) Violazione dell’art 11 L. 287/1971; dell’art 18 bis del D.L. 376/1975; dell’art 21 L.340/2000; eccesso di potere per carenza di motivazione;
S.4) Violazione dell’art 17 D.L.vo 190/2002;
S.5) Violazione del piano generale dei trasporti approvato con D.P.R. 14 marzo 2001;
S.6) Violazione degli artt 5 e 6 Direttiva n. 85/337/CEE del 1985, degli artt. 2 e 4 D.P.C.M. 27 Dicembre 1988: non sono state considerate le soluzioni alternative in sede di Via;
S.7) Eccesso di potere per carenza istruttoria e travisamento dei fatti;
S.8) Violazione dell’art 6 L. 349/1986 e dell’art 18 D. Lvo 190/2011;
S.9) Violazione dell’art 3 D. L. 190/2002; eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di motivazione e di istruttoria:
S.10) Violazione dell’art 18 D.Lvo 190/2011; incompetenza, eccesso di potere per carenza di motivazione;
S.11) Eccesso di potere per illogicità manifesta;
S.12) Violazione degli artt 5 e 6 Direttiva N. 85/337/CEE del 27 giugno 1985; degli artt. 2 e 4 DPCM 27 dicembre 1988; eccesso di potere sotto il profilo dell’erroneità del procedimento;
S.13) Violazione dell’art 20 D. Lvo 190/2022;
S.14) Violazione dell’art 37 del Piano territoriale del Parco del Serio;
S.15) Violazione dell’art 43 del Piano Territoriale del Parco Adda Nord;
S.16) Violazione dell’art 14 del Piano Territorial del Parco Agricolo Sud Milano;
S.17) Violazione dell’art 2 del D.P.R. 18 aprile 1994 n. 383, nonché degli artt. 9 e 10 L.R. 18/1988;
S.18) Eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità manifesta;
T) Accordo di programma sottoscritto il 7 maggio 2007 e DPR n. 129 del 18 maggio 2007;
T.1) eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità manifesta: l’accordo di programma risulta illogico, nella parte in cui prevede che la concedente debba approvare entro un termine prestabilito i progetti presentati dal proponente, a prescindere dal loro contenuto, dalle loro manchevolezze e dai loro difetti;
U) Delibera del C.I.P.E. n. 42 del 26 Giugno 2009, Relazione istruttoria e proposta del Ministero delle Infrastrutture, pareri della Commissione del Ministero dell’Ambiente, dei Beni Culturali; Delibera della Giunta Regionale 9195 del 30 marzo 2009; delibera del parco Agricolo Sud di Milano, accordo di programma del 7 maggio 2007;
U.1) Eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti e contraddittorietà; violazione degli artt. 8.9 e 10 del D.LVo 163/2006: la delibera del C.I.P.E. n. 42/09 di approvazione del progetto definitivo risulta illegittima per eccesso di potere sotto il profilo della carenza dei presupposti, della carenza di istruttoria, di motivazione e del travisamento di fatti; il C.I.P.E. ha approvato il progetto definitivo impartendo 255 prescrizioni e 228 raccomandazioni proposte dal Ministero delle infrastrutture. Tali prescrizioni e tali raccomandazioni, per il loro numero e la loro rilevanza, dimostrerebbero che il progetto definitivo era affetto da gravissime carenze, in presenza delle quali il C.I.P.E. avrebbe dovuto fare corretta applicazione dell’articolo 167 del decreto legislativo 163/2006, che gli imponeva di valutare la rilevanza delle carenze e quindi disporre la chiusura della procedura e il rinvio del progetto al soggetto aggiudicatore;
U.2) Violazione degli artt 23 e 185 D. Lvo 163/2006, dell’art 6 della Direttiva 85/337/CEE e dell’art 18 D. Lvo 190/2022; eccesso di potere per carenza istruttoria, difetto dei presupposti e perplessità:prima dell’approvazione del progetto definitivo era necessario rinnovare il procedimento di valutazione dell’impatto ambientale prodotto dall’intera opera progettata, al fine di permettere la partecipazione degli Enti locali e dei cittadini.
U.3) Violazione degli artt 166 e 168 D. Lvo 163/2006; eccesso di potere per carenza istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti e contraddittorietà: non è stato valutato il parere della Provincia né del Parco Sud;
U.4) Eccesso di potere per illogicità manifesta e carenza di motivazione; violazione artt. 1 e 3 L. 241/90; dell’art 97 Cost. e degli artt. 166 e 168 D. Lvo 163/2006: il C.I.P.E. ha approvato il progetto definitivo dell’autostrada BresciaMilano nonostante la mancanza del progetto definitivo della Tangenziale Est Esterna;
U.5) Eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria, violazione degli artt. 1,3 e 10 L. 241/90: essendo stati violati i principi in materia di partecipazione;
U.6) Violazione degli artt. 93 e 164 D. Lvo 163/2006, nonché dell’art 1 sez I all. XXI: rispetto alla "’Variante di Liscate", risultano violate le norme in materia di progettazione, essendo stata omessa la fase della progettazione preliminare.
Si costituivano in giudizio le Amministrazioni intimate e le società interessate, a diverso titolo, alla realizzazione dell’opera.
Con motivi aggiunti depositati in data 23 dicembre 2010, parte ricorrente ha articolato nuove censure a fronte del deposito documentale del 28 e 29 settembre.
Anche rispetto ai motivi aggiunti si sono costituite le Amministrazioni intimate e le società interessate, sollevando l’eccezione di tardività del ricorso per motivi aggiunti e chiedendo, nel merito, il rigetto.
In accoglimento all’istanza istruttoria di parte ricorrente, il Collegio, con ordinanza n. 209 del 4.11.2010 ha disposto il deposito di ulteriore documentazione.
In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie e repliche.
All’udienza del 7 luglio 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.
Motivi della decisione
1) Il presente ricorso è stato proposto dall’associazione Legambiente avverso gli atti di approvazione della nuova autostrada denominata B., acronimo di Brescia. Bergamo e Milano.
Parte ricorrente, quale associazione con scopo di tutela dell’ambiente, ha evidenziato, da un lato l’inutilità della nuova opera, in presenza di una autostrada di notevoli dimensioni e di altre vie di collegamento, e dall’altro le conseguenze negative sull’ambiente a causa dell’inquinamento provocato dall’aumento del traffico nuova autostrada.
2) Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni di tardività delle censure articolate avverso la delibera Cipe n. 93/2005 e gli atti presupposti (corrispondenti ai motivi da A a T).
L’eccezione è fondata e va accolta.
E’ infatti indubbio che sono articolati profili di illegittimità di provvedimenti, il cui termine di impugnazione è ampiamente decorso, trattandosi di atti sottoposti all’obbligo di pubblicazione sulla G.U.; da tale giorno quindi decorreva il dies a quo per la proposizione del ricorso.
Va poi evidenziato che taluni degli atti presupposti non presentano alcun profilo di lesività e quindi la loro impugnazione si presenta inammissibile.
Si può prescindere, a questo punto, dalle ulteriori eccezioni, in quanto il ricorso è infondato nel merito, con la sola precisazione che gli ulteriori profili di inammissibilità sollevati verranno esaminati in relazione ad ogni singola censura.
3) Avverso la delibera Cipe n. 42/2009, di approvazione del progetto definitivo del collegamento autostradale B., sono proposte le censure a partire dalla lett. U).
3.1 Va introdotta una premessa generale, sull’interesse di una associazione ambientale all’impugnazione di una grande opera, come la B..
La giurisprudenza ha riconosciuto alle associazioni ambientali la legittimazione ad impugnare atti amministrativi ritenuti illegittimi e lesivi degli interessi sostanziali degli associati, incidenti sull’ambiente, per profili relativi a questi ultimi aspetti: quindi non solo il provvedimento impugnato deve avere una diretta e immediata rilevanza ambientale, ma devono essere dedotte censure che concernono l’assetto normativo di tutela dell’ambiente o la violazione di norme poste a salvaguardia dell’ambiente.
Ciò porta ad escludere la possibilità per una associazione ambientale, già titolare di una legittimazione ex lege per la tutela dell’ambiente, di poter fare valere profili di illegittimità degli atti impugnati che non attengono appunto al profilo ambientale.
3.2 Va poi evidenziato che gli atti impugnati attengono ad un’opera strategica, per la quale il legislatore ha ritenuto di introdurre un regime differenziato, non solo per la complessità degli interventi da realizzare, che coinvolgono molti soggetti, pubblici e privati, ma anche in considerazione dell’interesse ad una celere realizzazione dell’opera stessa.
E’ stato evidenziato che il procedimento delle opere strategiche, "disciplinato dalla normativa speciale (vedi in particolare art. 3 del d.lgs. n. 190/02 dettato in attuazione della legge 443/01 per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale, norma poi abrogata dall’art. 256 del d.lgs. 12 aprile 2006) diverge significativamente dall’ordinario procedimento in quanto ed in rapida sintesi: non è prevista alcuna forma di partecipazione dei soggetti privati".
Le maggiori differenze attengono poi al progetto preliminare, che deve evidenziare tutta una serie di elementi oltre a quanto previsto nell’art. 16 della legge quadro, non è sottoposto a conferenza di servizi, comporta l’accertamento della compatibilità ambientale, viene a comportare un assoggettamento di tutti gli immobili in cui è localizzata l’opera al vincolo preordinato all’esproprio ai sensi dell’art. 10 del dPR 327/2001, con variazione automatica degli strumenti urbanistici vigenti".
Proprio in quest’ottica accelaratoria, il coinvolgimento dei soggetti interessati (in particolare gli enti locali interessati dalla opere e la Regione) viene garantito con la trasmissione del progetto preliminare, al fine di assicurare la partecipazione che, oltre a tradursi nella espressione interlocutoria di proprie valutazioni, può culminare nella esplicitazione di un consenso ovvero nella formulazione di un motivato dissenso della Regione al progetto preliminare, in esito al quale si apre un subprocedimento atto a comporre il dissenso medesimo e a ricercare una soluzione condivisa sul piano tecnico. Inoltre, la normativa sancisce il principio dell’intangibilità del progetto preliminare, peraltro circoscritto significativamente alla localizzazione e alle caratteristiche essenziali delle opere, tesa anche a garantire la tempestiva programmabilità dell’impiego di risorse finanziarie. (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 10 novembre 2010, n. 2634).
4) Alla luce delle suesposte considerazioni, si può passare all’esame dei motivi articolati avverso la delibera di approvazione del progetto definitivo, unico atto impugnato tempestivamente.
4.1 Nel motivo U1 vengono esposti i seguenti profili di illegittimità:
– il progetto sarebbe stato approvato dal CIPE, con 255 prescrizioni e 228 raccomandazioni proposte dal Ministero delle Infrastrutture: ritiene parte ricorrente che l’elevato numero di prescrizioni e raccomandazioni sarebbe elemento sintomatico della carenza progettuale, che avrebbe dovuto portare ad una nuova istruttoria del progetto definitivo e non alla sua approvazione;
– dall’esame delle singole prescrizioni emerge, sempre secondo la tesi di parte ricorrente, che il progetto definito non avrebbe neppure recepito le prescrizioni dettate dal CIPE in sede di approvazione del progetto preliminare e il Ministero non avrebbe provveduto a controllare il rispetto delle prescrizioni in sede di progettazione definitiva.
Il motivo non è fondato.
In primo luogo va chiarito che le prescrizioni e le raccomandazioni sono impartite dal CIPE e rivolte al soggetto aggiudicatore che deve rispettarle in sede di approvazione del progetto esecutivo, come prescritto dall’art 169 del D. lvo 163/06.
Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, la presenza di prescrizioni e raccomandazioni non è sintomatica di una istruttoria carente ovvero di un progetto incompleto e in contrasto con esigenze di tutela dell’ambiente, ma anzi, è garanzia di rispetto delle istanze di ponderazione e cautela in relazione a dette esigenze, dal momento che tali prescrizioni e raccomandazioni sono vincolanti e la loro osservanza dev’essere verificata nella successiva fase progettuale.
Parte ricorrente indica, seppure in modo generico, le prescrizioni che non sarebbero state rispettate (relative al suolo e sottosuolo, alla mitigazione ambientale e alle misure di compensazione ambientale), lamentando la violazione dell’art 93 D. lvo 163/2006, in base al quale il progetto definitivo deve conformarsi ai vincoli e alle indicazioni del progetto preliminare.
L’assunto su cui si fonda la censura è però contraddetta dalla produzione documentale: nella proposta di approvazione del progetto definitivo del Ministero delle Infrastruttura, al punto 2.4. viene dato atto che "il progetto definitivo ha sviluppato gli interventi di compensazione e di mitigazione risultanti dagli studi realizzati nell’ambito dello studio di impatto ambientale del Progetto preliminare, adeguandoli ed integrandoli alla luce della prescrizioni CIPE.
La circostanza invocata dalla ricorrente, secondo cui le opere di mitigazione comportano integrazioni alla futura progettazione con differenze tecniche e di costo, non integra ex se un vizio di illegittimità del progetto, ma anzi è un evidente segno del recepimento delle raccomandazioni in materia ambientale e della previsione di un sistema di mitigazione più specifico rispetto a quello previsto in fase preliminare.
Parte ricorrente sostiene che molte prescrizioni non sarebbero state rispettate: si tratterebbe delle prescrizioni nn. 2,3,7 e 42 relative al "suolo e sottosuolo"; le prescrizioni i carattere ambientale, la prescrizione n. 14 relativa ad una "maglia viaria minore", la prescrizione n. 77 per l’attraversamento dei fiumi Oglio, Sero e Adda, nonché la prescrizione realtive alle misure di compensazione e ai rumori.
Le difese delle Amministrazioni e della società di realizzazione hanno invece documentalmente dimostrato come che tutte queste prescrizioni e raccomandazioni sono state osservate nella stesura del progetto definitivo.
Si osserva infatti che, per quanto attiniene allo studio del suolo e sottosuolo, a fronte di indagini geologiche e geotecniche è stata adottata una variante – variante cave- oggetto di uno studio di impatto ambiente ad hoc, che ha individuato le nuove aree funzionali alle opere.
Le altre prescrizioni attengono a specifici interventi interessanti zone limitate e sono quindi state recepite in sede di progettazione esecutiva.
Quanto al parere reso dalla Commissione Via che, secondo Legambiente, avrebbe violato l’art 185 D.Lvo 163/2006, è sufficiente osservare che la Commissione Via nel parere 288 del 21.5.2009 ha preso atto che "esiste una sostanziale coerenza del progetto definitivo con il progetto preliminare oggetto della Delibera CIPE 93 del 29.7.2005" nonché che "le variazioni del progetto definitivo non assumono rilievo sotto l’aspetto localizzativo, in quanto introducono elementi migliorativi ovvero comportano nuove soluzioni accettabili dal punto di vista della compatibilità ambientale".
Non si comprende quindi in quale modo sarebbe stato violata la disposizione richiamata, che testualmente assegna alla Commissione Via il compito di esaminare il progetto definitivo in raffronto a quello preliminare, verificando il rispetto delle prescrizioni del provvedimento di compatibilità ambientale e l’esatto adempimento dei contenuti: procedura che è stata rispettata.
5) Nel motivo U2 viene contestata la mancata rinnovazione della procedura VIA: a fronte delle lacune riscontrate in sede di esame del progetto preliminare, nonché del lasso di tempo intercorso dallo svolgimento della stessa, prima della approvazione del progetto definitivo, sarebbe stato necessario rinnovare il procedimento di valutazione ambientale, al fine di permettere la partecipazione dei cittadini e degli enti locali, in applicazione degli artt. 185 D. lvo 163/2006 e 7.3 del D. lvo 152/2006.
La censura non ha pregio.
La valutazione dell’impatto ambientale, quale prevista nelle indicate direttive comunitarie n. 337/85 CEE e n. 11/97/CE e dalla normativa interna di relativo recepimento, è specificamente finalizzata all’individuazione, descrizione e quantificazione degli effetti che un determinato progetto, opera o attività potrebbero avere sull’ambiente.
La procedura tende ad accertare la sostenibilità ambientale degli interventi, verificando, per il singolo progetto, il suo inserimento ottimale nel territorio e realizzando la migliore mediazione possibile tra le esigenze funzionali dell’opera e l’impatto che la sua esecuzione effettivamente produce.
Per le opere strategiche la VIA si svolge sul progetto preliminare e non su quello definitivo; è quindi nel primo livello di progettazione che devono essere individuati gli elementi che possono avere una incidenza negativa sull’ambiente, in modo da poter adeguare il progetto definitivo.
Il tutto al fine di prevenire il danno ambientale, con il passaggio da un sistema di ripristino (a valle) del danno medesimo ad un sistema di previsioneprevenzione (a monte) dello stesso nella gestione del territorio e delle risorse naturali.
Quindi la presenza di prescrizioni rappresenta una normale procedura, che non implica la riattivazione del procedimento di VIA, ma l’obbligo di adeguamento al contenuto delle stesse nelle successive fasi di progettazione, adeguamento che è avvenuto, tanto che la Commissione Speciale Via ha verificato l’ottemperanza del progetto definitivo alle prescrizioni del decreto di compatibilità ambientale e la compatibilità delle variazioni introdotte (cfr. parere n. 288 del 21.5.2009, doc. 11 di CAL). La norma stessa, sempre in quell’ottica acceleratoria sopra evidenziata, ha escluso l’introduzione di un’ulteriore fase di valutazione, che sarebbe altresì stata inutile, dal momento che le prescrizioni sono vincolanti.
6) Nel motivo U 3 si lamenta una carenza istruttoria e motivazionale della delibera gravata, in quanto il progetto definitivo non avrebbe considerato le osservazioni svolte dalla Provincia di Milano nel parere contenuto nella delibera consiliare n. 144 del 9 marzo 2009.
La censura è inammissibile per carenza di interesse.
E’ infatti sufficiente esaminare il contenuto delle osservazioni della Provincia per verificare come dette osservazioni non attengono a profili ambientali, ma ad aspetti funzionali dell’opera e di tutela della proprietà limitrofa al tracciato autostradale.
Si tratta infatti di osservazioni relative al progetto della Galleria sotterranea di Pioltello, (in cui si contesta la mancanza di una rampa di uscita), nonché la richiesta di soluzioni progettuali per alcune zone (Tregarezzo e San Felice).
Le richieste invece che presentano un contenuto ambientale, (quale la riduzione dell’utilizzo del territorio del Parco dell’idroscalo, del Parco del Tenzanesio e della tenuta Invernizzi), sono state recepite nel progetto definitivo.
Nello stesso motivo parte ricorrente lamenta che non sarebbe stato preso in considerazione il parere del Parco Agricolo Sud Milano, contenuto nella delibera n. 8 dell’11 marzo 2009, in cui si rileva "l’assoluta assenza di contestualizzazione delle opere di mitigazione e compensazione".
Il Parco ha approvato il progetto definitivo "a condizione che vengano introdotti accorgimenti e le risoluzioni progettuali di mitigazione", che non sarebbero state prese in considerazione.
La censura è priva di fondamento, in quanto le osservazioni del Parco sono state recepite e tradotte nella raccomandazione n. 69 della delibera del CIPE, prevedendo un approfondimento, nelle successive fasi progettuali, delle opere di mitigazione lungo la Cassanese.
7) Si può passare quindi ad esaminare il motivo di cui alla lett. U4: il progetto definitivo non sarebbe stato approvato contestualmente all’approvazione del progetto della tangenziale Est Esterna, opera strettamente funzionale alla B., come previsto dal CIPE in sede di approvazione del progetto preliminare.
Medesima richiesta era stata avanzata anche dalla Provincia di Milano e dalla Regione.
Il CIPE ha invece disatteso tale richiesta, approvando il progetto definitivo dell’autostrada, in assenza del progetto definitivo della Tangenziale Est.
Il motivo è infondato.
Mai è stato introdotto l’obbligo di una contestuale approvazione dei progetti, ma solo il coordinamento tra le due opere: infatti si legge nella delibera CIPE 93/2005 che "al momento dell’avvio dei lavori della BresciaMilano, ANAS dovrà garantire la realizzazione anche dell’arco di tangenziale est esterna e delle opere ad esse connesse"; a tale scopo viene precisato che "Anas in qualità di concedente dovrà garantire che la prescrizione sia posta in atto definendo modalità realizzative e di gestione dell’arco di tangenziale che si dovesse rendere necessario anticipare rispetto all’attivazione della concessione della Tangenziale, al fine di garantire la contemporanea realizzazione con i lavori della BresciaMilano".
Ciò che viene richiesto è quindi un coordinamento tra le opere, in modo che la Tangenziale Est sia conclusa al momento dell’apertura della nuova autostrada, coordinamento garantito dal cronoprogramma delle due opere, ma non dalla contestuale approvazione dei progetti definitivi.
8) Il motivo successivo, U5 (erroneamente indicato nel ricorso come S5), attiene invece al difetto di istruttoria e di motivazione perché non sarebbero state esaminate e valutate le osservazioni presentate dal Coordinamento Interprovinciale per la Mobilità Sostenibile.
Oltre all’evidente inammissibilità della censura, dal momento che Legambiente non ha provato di fare parte del suddetto Coordinamento, la stessa è comunque assolutamente infondata.
Come già detto, per le opere strategiche la fase partecipativa, sia delle associazioni ambientali, che degli enti territoriali interessate dalle opere, è prevista durante la predisposizione del progetto preliminare, fase durante la quale il Coordinamento ha presentato osservazioni che sono state esaminate, come emerge dal parere n. 288 del 21.5.2009 della Commissione speciale VIA.
9) L’ultimo motivo, U6, attiene alla violazione degli artt. 93 e 164 del D. lvo 2006, in quanto la variante di Liscate non sarebbe stata preceduta dal progetto preliminare.
Rispetto alla censura il Collegio ritiene non sussista alcun interesse da parte della ricorrente.
In ogni caso non sussiste alcuna violazione, in quanto il progetto della Variante di Liscate è stato approvato ai sensi dell’art 167 comma V D. Lvo 163/2006, norma che introduce un procedimento speciale, prevedendo la possibilità di approvare il progetto definitivo indipendentemente dalla redazione e dall’approvazione del progetto preliminare.
9) Il ricorso principale va quindi dichiarato in parte irricevibile e va respinto per il resto.
10) Con motivi aggiunti depositati in data 23 dicembre 2010, la ricorrente ha proposto nuove censure a fronte dei documenti depositati in giudizio in data 28.9.2010 e 29.9.2010.
Sono state sollevate eccezioni di tardività dei motivi aggiunti.
L’eccezione non è fondata.
Si tratta infatti di motivi aggiunti proposti avverso il medesimo atto impugnato originariamente, a fronte del deposito di documentazione da parte dell’amministrazione, del 29 settembre 2010.
Nel caso di deposito di documenti in giudizio entro i termini ordinatori, essendo configurabile un onere del ricorrente di accertare in segreteria l’eventuale deposito, il termine per la proposizione di motivi aggiunti decorre dalla data del deposito stesso.(ex multis T.A.R. Umbria Perugia, sez. I, 30 aprile 2009, n. 199): poiché il ricorso per motivi aggiunti è stato presentato per la notifica il 24.11.2010, il termine decadenziale è stato rispettato.
11) Nel merito il ricorso per motivi aggiunti, di cui alcuni si limitano a riproporre quelli già presentati nel ricorso principale, è infondato e va respinto.
I motivi U7) e U8) ripetono le censure relative alla Via (U2), sostenendo che il CIPE aveva imposto al concessionario di fornire una serie di dati indispensabili per poter valutare la compatibilità dell’opera; quindi prima di approvare il progetto definitivo sarebbe stato necessario espletare la Via dell’intera opera.
E’ sufficiente richiamare quanto esposto nei punti precedenti, per respingere il motivo, precisando che, poiché per le infrastrutture strategiche la procedura Via viene effettuata sul progetto preliminare, in sede di progetto definitivo la Commissione competente deve limitarsi a verificare che il progetto definitivo abbia rispettato le prescrizioni contenute nel parere di compatibilità ambientale, ma non viene previsto in alcun caso un nuovo procedimento di Via.
Ciò sarebbe contrario alla ratio del procedimento speciale previsto per questa tipologia di opere.
Il motivo U7) risulta in parte generico, in quanto si limita a richiamare i numeri delle varie prescrizioni, senza indicare quali effetti le stesse abbiano sull’opera.
Nel motivo U 8 vengono indicate alcune variazioni rilevanti apportate in sede di progettazione definitiva, che avrebbero dovuto indurre ad avviare un nuovo procedimento Via (in particolare l’affiancamento tra la B. e la linea ferroviaria Av/Ac, l’innesto con la TEM alle opere integrate e gli interventi di compensazione).
Il motivo è comunque infondato, non solo in quanto, lo si ribadisce, la Via è stata effettuata sul progetto preliminare, ai sensi dell’art 167 c. 3 del D. lvo 163/2006, e la Commissione Speciale Via ha poi accertato con parere n. 288 del 21.5.2009 la rispondenza del progetto definitivo alle prescrizioni rese nel parere Via, ma anche perché le singole prescrizioni richiamate non hanno comportato "stravolgimenti progettuali" come vorrebbe prospettare parte ricorrente.
12) Il motivo U9) ripropone la carenza istruttoria dello studio di impatto ambientale rispetto alla variante di Liscate.
In realtà parte ricorrente ha estrapolato alcune osservazioni della Commissione, che ha certamente individuato alcuni aspetti critici, evidenziando la necessità di un approfondimento (la cantierizzazione, la componente atmosferica e le acque superficiali), ma il dato rilevante è che la Commissione suddetta ha comunque reso un parere favorevole sulla variante (cfr. pag. 11 e seguenti del parere).
Medesima la conclusione per la variante Cave.
Nello stesso motivo parte ricorrente afferma che le prescrizioni dettate dalla Regione e dal Cipe dimostrerebbero l’inadeguatezza dello studio di impatto ambientale.
Anche questo motivo, oltre che generico, è infondato.
Le prescrizioni della Regione e del CIPE sono state recepite in sede progettuale, per cui le argomentazioni dedotte nel presente motivo risultano totalmente superate.
13) La censura U11 attiene al profilo del finanziamento: parte ricorrente contesta l’attestazione secondo cui l’opera non prevede contributi a carico della finanza pubblica.
La censura, oltre che assolutamente sfornita di prova, è inammissibile, per carenza di interesse.
14) Ad avviso del Collegio i motivi U12 e U13 sono inammissibili per genericità: la ricorrente si limita ad affermare che le prescrizioni e le raccomandazioni impartite dal CIPE con la delibera 29/2005 non sarebbero state osservate nella stesura del progetto definitivo.
Le difese delle società interessate hanno ampiamente esaminato le singole prescrizioni e raccomandazioni, dimostrando l’infondatezza della censura.
Tuttavia in tal modo pare essersi invertito l’onere della prova, in quanto la ricorrente, limitandosi ad una mera elencazione dei numeri delle prescrizioni, non ha rappresentato il vizio da cui sarebbe affetta la delibera.
15) Nel motivo U 14) parte ricorrente contesta l’idoneità di taluni interventi qualificati come "interventi di miglioramento dell’ambiente e del paesaggio": in particolare le dune mitigative e gli interventi di fitodepurazione e biomassa non apporterebbero alcun miglioramento e sarebbero previsti in maniera inadeguata.
Il motivo è inammissibile, in quanto introduce una serie di valutazioni di merito, sulla idoneità delle misure mitigative.
In ogni caso, come osservato dalle difesa CAL le dune sono state previste nei punti in cui vi è un’affiancamento tra la linea ferroviaria veloce e l’autostrada, per mitigare gli effetti, soprattutto acustici, indotti dalle due opere.
L’introduzione di impianti di fitodepurazione è dovuta alla prescrizione n. 98 formulata dal CIPE e l’analisi tecnica dell’impianto è contenuta in uno specifico elaborato allegato al progetto, che certifica la sua idoneità al trattamento delle acque raccolte dalla piattaforma autostradale, non essendo destinato, come erroneamente affermato da parte ricorrente, a raccogliere i liquami delle stazioni di servizio.
Lo stesso vale sia per le superfici su cui verranno impiantati i sistemi di biomassa e gli impianti di produzione di energia elettrica, misure che la stessa Commissione VIA ha qualificato come risposte alle prescrizioni del CIPE, che "rappresentano un valore aggiunto ambientale".
16) Il motivo U15 attiene alla "componente atmosfera": si afferma la carenza di istruttoria delle indagini effettuate sulla qualità dell’aria, affidate ad uno studio regionale del 2005, che non riguardano alcuni fattori inquinanti come il PM2,5.
Il motivo non è fondato.
Allegato al progetto vi è un elaborato relativo alla qualità dell’aria in cui sono riportati anche i rilievi dell’ARPA, in cui si perviene alla conclusione che "l’impatto dell’opera sulla qualità dell’aria risulta non particolarmente significativo".
La contestazione di parte ricorrente non apporta elementi significativi per ritenere insufficiente l’istruttoria effettuata dall’Arpa e anche la circostanza che siano stati presi in considerazione i dati del 2005, quindi lo stesso anno del progetto preliminare, non è elemento per ritenere superato e non attuale lo studio sulla qualità dell’aria.
17) Nel motivo U16 Legambiente censura l’esame effettuato dal Ministero di alcune osservazioni formulate dagli Enti nel corso del procedimento:
Le risposte del Ministero non sarebbero attinenti alle richieste e le ragioni del rigetto di alcune istanze (indicate numericamente nel ricorso) sarebbero generiche.
Anche la censura in esame non può trovare accoglimento.
Tutte le richieste degli Enti sono state compiutamente esaminate dal Ministero, il quale ha rappresentato le ragioni del loro mancato accoglimento (si veda rispetto alla richiesta della Provincia – punto 394- le ampie argomentazioni con cui è stata respinta la richiesta di approvare contestualmente il progetto TEM).
Rispetto ad alcune richieste (le nn. 395,402 e 952), parte ricorrente lamenta che sarebbero state tradotte in raccomandazioni e non in prescrizioni: la censura si fonda sull’erronea lettura del quadro normativo che regola il procedimento. Le raccomandazioni proposte dal Ministero devono essere esaminate da parte del soggetto aggiudicatore nella fase successiva al progetto definitivo: pertanto il Ministero ha tradotto le richieste degli enti in raccomandazioni, che sono state poi recepite nella fase successiva del progetto esecutivo. Da ciò consegue anche l’inammissibilità della censura.
Viene lamentata la genericità delle risposte date alle domande di cui ai nn. 406 e 970: anche questo rilievo è infondato.
Le due richieste attenevano infatti allo spostamento del tracciato, e pertanto, sono state respinte, in applicazione dell’art 166 c.3 D. Lvo 163/2006, che prevede la possibilità delle PA di proporre proposte di adeguamento o richieste di prescrizioni, a condizione che non venga modificata la localizzazione dell’opera.
18) Nel motivo U17 viene affermato che le osservazioni presentate da Legambiente sarebbero state respinte immotivamente dal CIPE.
Il motivo non può trovare accoglimento, dal momento che nel parere si da atto di aver considerato le varie osservazioni, tra cui anche quelle di Legambiente, suddivise sulla base delle varie tematiche, e dando un riscontro in base ai profili sollevati.
19) Nell’ultima censura Legambiente afferma che l’opera è stata approvata nonostante i pareri contrari delle amministrazioni comunali interessate: come emergerebbe dal parere della Regione
Il motivo non ha pregio.
Va in primis rilevato che in base all’art 166 D. Lvo 167/2006 i Comuni possono partecipare presentando proposte e varianti migliorative, ma non è prevista l’acquisizione di un loro assenso, né di un parere vincolante.
Pertanto anche l’eventuale parere contrario degli enti locali, non avrebbe alcun effetto preclusivo. Tra l’altro nel caso di specie un espresso parere contrario è stato espresso solo dal Consorzio di Bonifica Media Pianura Bergamasca e dal parco Agricolo Sud, mentre gli altri soggetti si sono limitati a presentare osservazioni e raccomandazioni.
20) Per le ragioni sopra riportate il ricorso va dichiarato in parte irricevibile, mentre in parte va respinto.
Le spese possono essere compensate tra le parti, in considerazione della particolarità della vicenda in esame, nonché degli interessi in funzione della cui tutela Legambiente agisce.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte irricevibile, lo respinge per il resto. Respinge i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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