Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Le Società indicate in epigrafe – proprietarie pro parte dell’immobile sito in Roma, Piazza dei Navigatori snc – Comparto Z 1 e di quello sito in via di Santa Petronilla, n. 8 – Comparto Z 3 – espongono che detti immobili sono oggetto della Convenzione urbanistica Piano di Assetto di Piazza dei Navigatori e Via Giustiniano Imperatore, stipulata in attuazione di accordo di programma ex art. 34 TUEL, Rep 32206, Atto n.15845 del 25 marzo 2004, per Notaio Cesare Arcangeli, intervenuto tra le originarie società proprietarie e il Comune di Roma. Sulla base della Convenzione sono stati rilasciati il permesso di costruire n.817, prot. n. 45093 del 21.7.2004 per il Comparto Z 1 e il permesso di costruire n. 492, prot. n. 31193 del 26.4.2006 per il Comparto Z 3.
Le società rappresentano che successivamente alla sottoscrizione della Convenzione – che subordinava il rilascio dei certificati di agibilità al "collaudo finale favorevole, anche per lotti funzionali, delle previste opere di urbanizzazione" art.16, comma 2 – il Comune ha richiesto importanti variazioni sostanziali delle predette opere di urbanizzazione, ottenendole dopo un lungo iter con la presentazione di un nuovo progetto preliminare in data 22 luglio 2010, potendosi così ritenere superata, secondo le società istanti, l’originaria prescrizione di cui al predetto comma 2 dell’art.16 della Convenzione stessa.
Pertanto, la parte privata ha presentato all’Amministrazione comunale domanda di rilascio di certificato di agibilità rispettivamente per il Comparto Z1, con racc.ta in data 13.3.2009, registrata dal Comune in data 1°.4.2009, Dip.IX prot.n. 22238 e per il Comparto Z3 con racc.ta in data 13.10.2010, registrata in data 3.11.2010 Dip.IX, prot.n. 65171.
Medio tempore gli immobili sono stati ultimati e promessi in vendita dalla Soc. dell’A.P.A.M. Spa, poi A.M.I. Srl, I.E.I. Srl e P.E. Srl alla V.I. Società di Gestione del Risparmio Spa, con contratto preliminare Rep 33975 Racc.ta n. 14320 del 29.9.2007, per notaio Giuseppe Gasparrini. La stipula degli atti definitivi di compravendita con la Vegagest è stata subordinata dalle parti, con separato accordo integrativo del preliminare, tra l’altro, all’ottenimento del certificato di agibilità. Con nota 12.5.2009, prot.n. 316111, l’Amministrazione Comunale esaminando la domanda relativa al Comparto Z1, ha rilevato solo la tardività dell’istanza rispetto all’ultimazione dei lavori, chiedendo il pagamento della sanzione pecuniaria e secondo le società ricorrenti, in tal senso, il Comune avrebbe dimostrato di ritenere superato quanto previsto dall’art. 16, comma 2 della Convenzione, dando corso al procedimento di rilascio del certificato di cui all’art. 25 del DPR n.380 del 2001 e ingenerando nelle stesse un legittimo affidamento.
La ricorrente A.M.I., nell’interesse proprio e anche delle altre società ricorrenti, ha inoltrato la nota 25.10.10, acquisita dal Dip. Prog. Att.Urb. al prot.n. 64301 del 28.10.10, con cui ha chiarito che – per i ritardi derivanti dalle modifiche progettuali imposte dal Comune alle opere di viabilità che avevano reso impossibile procedere al collaudo in parallelo con il completamento dell’edificazione privata – per entrambi gli immobili fosse applicabile l’istituto del silenzio assenso (in particolare, il Comparto Z1 da ritenere implicitamente assentito).
In seguito, con provvedimento dell’U.O. Procedimenti Edilizi Speciali del 25 novembre 2010, prot. n. 70354, con riferimento alla predetta nota del 25 ottobre 2010, il Comune ha disposto l’archiviazione della domanda di agibilità relativa al Comparto Z1 per mancanza del N.O. dell’Ufficio Resp. dell’attuazione della Convenzione e dello svincolo fideiussorio relativo agli oneri di urbanizzazione nonché di ulteriore documentazione ritenuta necessaria, chiedendo la presentazione di nuova istanza.
Relativamente al comparto Z3, con la nota del 18 novembre 2010, prot. n. 68844, la medesima Amministrazione comunale ha fissato 30 giorni per l’integrazione della documentazione mancante per il rilascio del certificato di agibilità dell’immobile tra cui il N.O. dell’U.O. Attuaz. Lottizzazioni Convenzionale, disponendo l’archiviazione delle domande in caso di mancato rispetto dei termini di produzione delle stesse.
Le Società hanno proposto ricorso avverso le suddette note formulando articolati motivi volti a censurare la Violazione dell’art. 25 del DPR 380 del 2001 e l’eccesso di potere sotto svariati profili; la carenza di potere in concreto; l’atipicità e violazione del principio di proporzionalità ed economia procedimentale; la violazione dell’art.10 bis della Legge n. 241 del 1990 (primo, secondo e terzo mezzo di impugnazione): nella sostanza le società hanno dedotto l’avvenuta formazione del silenzio assenso per entrambi gli immobili e, in particolare, sia per il comparto Z1 (riguardo la domanda di agibilità del 13 marzo 2009 registrata il successivo 1° aprile) che per il comparto Z3 (riguardo la domanda in data 15 ottobre 2010, registrata il successivo 3 novembre presso il Dipartimento competente).
Inoltre, le società hanno chiesto l’accertamento dell’attestazione implicita di agibilità degli immobili in questione su cui non sarebbero emersi elementi tali da consentire il rigetto delle domande e non sarebbero stati neppure adottati provvedimenti volti a interrompere il decorso del termine (essendo presenti dall’avvio del procedimento i documenti necessari per l’attestazione dell’agibilità) ed hanno concluso con la richiesta del risarcimento dei danni e l’adozione di misure cautelari con riferimento ai provvedimenti impugnati.
Si è costituito in giudizio il Comune di Roma per resistere al ricorso e con successive memorie ha ampiamente argomentato le proprie controdeduzioni avverso le censure di parte ricorrente, insistendo per la reiezione del gravame.
Con ordinanza n. 481/2011 pronunciata nella Camera di consiglio dell’8.2.2011 è stata accolta l’istanza cautelare e sospesa l’efficacia degli atti impugnati. Con successivo atto contenente motivi aggiunti sono stati impugnati i provvedimenti adottati da Roma Capitale (note dell’U.O Proc. Edilizi Speciali in data 25.3.2011 prot.n. 24040 e prot n. 24038), con cui l’Amministrazione rispettivamente al Comparto Z1 e Z3 in argomento ha subordinato il rilascio del certificato di agibilità ad alcune rettifiche e all’ottenimento del collaudo finale favorevole delle previste opere di urbanizzazione. Le ricorrenti hanno riproposto analoghi motivi di impugnazione ribadendo altresì l’illegittimità del comportamento complessivamente tenuto dall’Amministrazione in ordine alla gestione delle domande di agibilità presentate dalle società per gli immobili in questione, segnalando che i chiarimenti sulle rettifiche richiesti ex adverso dall’Amministrazione, da ritenersi, tra l’altro, irrilevanti sotto il profilo dell’attestazione dell’agibilità degli stabili, sarebbero già stati puntualmente forniti.
La società V.I. Soc. di Gestione del risparmio Spa ha proposto atto di intervento ad opponendum ed ha contestato con argomentate e documentate memorie difensive la tesi delle società ricorrenti ed ha chiesto la reiezione del ricorso e dell’atto contenente motivi aggiunti, in quanto infondati.
In prossimità dell’odierna udienza le parti hanno prodotto memorie conclusionali insistendo con argomentate considerazioni per le rispettive posizioni difensive.
All’odierna pubblica udienza il ricorso è stato introitato per la decisione.
Motivi della decisione
1. Ordine logico impone la preliminare disamina dell’eccezione avanzata da parte ricorrente di inammissibilità dell’intervento ad opponendum presentato dalla Società V.I. Spa e, quindi, dell’esame della posizione di detto soggetto nell’ambito del giudizio in questione.
Richiamando quanto esposto in fatto, si osserva che la predetta società ha stipulato in data 29 luglio 2009, per conto del Fondo Comune di Investimento Immobiliare di tipo chiuso, denominato "Europa Immobiliare n.1", con le Società originariamente sottoscrittrici della Convenzione con il Comune, un contratto preliminare e un connesso accordo integrativo aventi ad oggetto la compravendita dei Comparti Z1 e Z3, con destinazione commercialeservizi. In particolare, la società V.I. Spa si è obbligata ad acquistare dalle predette Società il complesso immobiliare sopraindicato e i promittenti venditori si sono obbligati, tra l’altro, al completamento degli edifici entro il 31 dicembre 2010, impegnandosi "ad ottenere validamente ed efficacemente…..ogni titolo abilitativo necessario ed opportuno per il completamento di detta edificazione…..e ad effettuare con esito positivo tutti i collaudi strutturali e impiantistici degli immobili" entro una data non successiva al termine finale.
La società V.I. Spa con l’atto di intervento ha chiesto a questo Tribunale di dichiarare inammissibile e/o irricevibile il ricorso presentato dalle Società istanti o di respingerlo nel merito. Secondo le società ricorrenti tale atto di intervento non sarebbe ammissibile in quanto la società V.I. Spa non potrebbe configurarsi come controinteressato in senso formale negli atti impugnati né avrebbe i requisiti propri di controinteressato sostanziale (per la perdita di posizione giuridica qualificata in conseguenza della dichiarazione di recesso e, quindi, per l’intento dell’interveniente legato a possibili vantaggi futuri ossia alle pretese civilistiche di tipo risarcitorio, al di fuori del rapporto amministrativo dedotto in giudizio).
In merito a tale contestazione delle società ricorrenti la società V.I. Spa ha richiamato il contenuto della nota del 14 gennaio 2011, con la quale la società A.M.I. Srl ha riscontrato la richiesta di recesso nonché la evocazione in giudizio della stessa società V.I. Spa da parte delle ricorrenti con l’atto contenente motivi aggiunti, proposto dopo che la medesima era intervenuta in giudizio, con ciò determinando l’asserito venir meno dell’interesse in capo alle ricorrenti in ordine all’eccezione proposta.
Il Collegio – in disparte dalle considerazioni di tali ultimi profili civilistici descritti nonché dalla irrilevanza della censurata evocazione in giudizio della società V.I. Spa con la notifica dell’ulteriore gravame, in quanto controparte comunque costituita – pone l’attenzione sul thema decidendum della controversia instaurata da parte ricorrente che trae argomento dal mancato rilascio del certificato di agibilità e, incidentalmente, dall’interpretazione della convenzione urbanistica stipulata tra la parte privata e il Comune. In tale contesto deve potersi rinvenire l’interesse che sia apprezzabile per poter rendere ammissibile l’azione proposta dalla società interveniente.
Al riguardo, occorre richiamare la disciplina dell’istituto dell’intervento in causa dettata dal codice del processo amministrativo, che all’art.28 ha individuato i presupposti sostanziali dell’intervento e le ipotesi che legittimano la proposizione dell’atto, distinguendo tra intervento volontario e intervento per ordine del giudice. Rientra nella prima ipotesi l’intervento effettuato dal terzo "nei cui confronti la sentenza deve essere pronunziata" ovvero quello proposto da "chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse".
Nel processo amministrativo l’intervento ad opponendum può essere svolto da soggetti aventi interesse alla reiezione dell’impugnativa proposta dal ricorrente, purché la posizione giuridica fatta valere dall’interveniente sia giuridicamente rilevante anche se secondaria rispetto all’interesse fatto valere in giudizio dalla parte ricorrente e preordinato al mantenimento degli effetti dell’atto impugnato, sempreché l’interveniente non abbia, nei riguardi degli atti impugnati in via principale, un interesse che lo legittimerebbe alla impugnativa in via autonoma da esperirsi entro il termine di decadenza (cfr. Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 7 luglio 2010, n. 23285).
Nell’ipotesi in esame, l’interesse del soggetto interveniente va in ogni caso individuato con riferimento alla differente questione di natura privatistica relativa all’adempimento o meno delle obbligazioni assunte dalla parte ricorrente con il contratto preliminare e l’accordo integrativo in data 29 luglio 2009, con ulteriore riguardo all’interpretazione dell’avvenuto adempimento degli obblighi convenzionali riconducibili all’atto di Convenzione stipulato tra Comune e società promittente venditore, mentre non è rinvenibile in capo al soggetto interveniente un interesse relativo alla questione pubblicistica del rilascio del certificato di agibilità degli immobili in questione (cfr. Cass. Civ., sez. II, 7 ottobre 2008, n. 24729; idem, 31 maggio 2010, n. 13231).
A ciò va aggiunto che non può ritenersi rilevante nella presente controversia l’eventuale funzione strumentale relativa agli oneri derivanti dal suo successivo atto di recesso che traspare dall’azione dell’interventore, non potendo identificarsi quale titolo legittimante che consente l’ingresso nel giudizio della società V.I. Spa quale terzo interveniente.
Sulla base delle precedenti considerazioni deve essere dichiarato il difetto di legittimazione ad intervenire in giudizio della società V.I. Spa.
2. Nel merito il Collegio osserva che,nonostante siano sopravvenute le note impugnate con l’atto contenente i motivi aggiunti, devono essere esaminati preliminarmente i censurati vizi dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, con i quali è stato contestato il comportamento dell’Amministrazione riguardo il procedimento per l’attestazione dell’agibilità degli immobili in questione e si è assunta la formazione del silenzioassenso in relazione alle domande di rilascio dei certificati di agibilità richiesti.
Il Comune ha contestato la formazione del silenzio assenso per incompletezza della documentazione ossia per la mancanza del Nullaosta relativo al collaudo delle opere di urbanizzazione, in quanto nella specie non si sarebbe verificato il presupposto urbanistico e pattizio necessario per poter rilasciare i certificati.
Orbene, occorre rilevare che la disciplina di cui al Testo unico sull’edilizia prevede all’art. 25 l’istituto del "silenzio- assenso" sulla domanda proposta, corredata dalla prescritta documentazione, ai fini dell’ottenimento della certificazione dell’agibilità dell’edificio.
La giurisprudenza è intervenuta riguardo la consistenza degli interessi sottesi alle predette norme affermando la illegittimità dei dinieghi motivati in ordine alla difformità al progetto, talvolta anche rispetto alle norme edilizie urbanistiche (cfr. Cons. St., sez.V, 30 aprile 2009, n. 2760), riconoscendo comunque prevalenza agli aspetti igienico sanitari, ai sensi dell’art. 24, comma 1, del T.U.E.D. secondo cui "il certificato di agibilità delle costruzioni costituisce un’attestazione da parte dei competenti uffici tecnici comunali in ordine alla sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico degli edifici e degli impianti tecnologici in essi installati, alla stregua della normativa vigente". Infatti, secondo l’orientamento della giurisprudenza il certificato di agibilità, essendo finalizzato al controllo di tipo igienicosanitario ed escludendo qualsiasi riferimento alla conformità dell’edificio al progetto approvato, non assume rilievo sotto il profilo urbanisticoedilizio, il cui rispetto delle norme è invece attestato dal titolo edilizio (cfr. Tar Sardegna, 26 novembre 2002, n. 1699; Tar Puglia, Lecce, sez. III, 22 novembre 2007, n. 3968; idem, Bari, sez. III, 14 gennaio 2009, n. 33).
Sulla base di ciò, i provvedimenti impugnati con l’atto introduttivo, con cui l’Amministrazione ha richiesto, pur dopo il decorso del termine, un’integrazione documentale per entrambi i Comparti, non richiamano la carenza di documenti prescritti dalla legge per il rilascio del certificato di agibilità, ma al contrario appaiono come un sostanziale diniego riferito alla mancata allegazione di documentazione ulteriore derivante da una asserita inadempienza e a quanto previsto dalla Convenzione (nullaosta collaudo).
In definitiva, appare sufficientemente identificato l’interesse sotteso al rilascio del certificato di agibilità in questione, potendosi ritenere intervenuto il silenzioassenso, ai sensi del predetto art. 25 T.U.E.D., che stabilisce il termine di formazione di 30 giorni, qualora sia stato acquisito il parere della ASL previsto dall’art. 5, comma 3, lett. a).
Tra l’altro detta interpretazione è confermata da quanto disposto dal successivo art. 26 del T.U.E.D., secondo cui il rilascio del certificato di agibilità non impedisce l’esercizio del potere dell’Amministrazione di dichiarazione di inagibilità ove si verifichi il venir meno o la mancanza in ogni momento dei requisiti igienico sanitari previsti dall’art. 222 r.d. 27 luglio 1934, n. 1265.
3. Per completezza dell’esame dell’oggetto della controversia resta al Collegio porre l’attenzione sulla clausola negoziale di cui all’art. 16 della Convenzione urbanistica, stipulata tra la parte privata e il Comune, che ha stabilito il termine per il rilascio dei certificati di agibilità "dopo il collaudo finale favorevole, anche per lotti funzionali, delle previste opere di urbanizzazione". Al riguardo, pur prescindendo dalla differenziazione dei due aspetti, quello pubblicistico e quello privatistico, occorre rilevare comunque che il mancato completamento delle opere di urbanizzazione riguarda profili di natura contrattuale non incidenti sugli aspetti di sicurezza e igienicosanitari e sulla formazione del silenzio assenso riguardo la domanda di agibilità. In tal caso, resta ferma tuttavia la possibilità per il Comune di eseguire direttamente le opere mancanti utilizzando ove occorra la garanzia fideiussoria
A ogni buon conto, nell’ipotesi in cui si segua l’interpretazione di parte resistente, occorre comunque considerare ciò che emerge dagli atti riguardo la mancata conclusione delle opere di urbanizzazione e il relativo collaudo. Al riguardo, come si rileva dalla nota 25 febbraio 2011, prot. n. 3817 l’Amministrazione ha apportato varie modifiche al progetto della viabilità relativo alle opere di urbanizzazione da realizzarsi da parte delle ricorrenti, incidendo con il suo comportamento sullo svolgimento di dette attività connesse.
Peraltro, va posto in rilievo che nella presente fattispecie la natura negoziale della Convenzione la rende qualificabile come contratto sostitutivo del procedimento amministrativo al quale sono da ritenere applicabili i principi di buona fede e correttezza con la conseguenza che ogni esercizio dello jus variandi delle condizioni contrattuali convenute dal Comune con la parte privata deve essere adeguamente motivato e non può incidere in modo arbitrario sullo svolgimento e sui tempi dei procedimenti amministrativi connessi (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, 6 giugno 1979, n. 154).
Conclusivamente, in disparte la questione della legittimità o meno delle ulteriori modifiche al progetto delle opere urbanizzazione del Comune, tali nuove condizioni non possono assumere rilevanza ai fini del procedimento per il rilascio dell’attestazione di agibilità non potendo costituire motivo per procrastinare sine die la conclusione del procedimento stesso, che avviene con il rilascio del certificato, riconosciuto quale atto dovuto da parte del Comune, ricorrendone i presupposti prescritti dal T.U. sull’edilizia.
Ne consegue che il ricorso introduttivo va accolto e, per l’effetto, devono essere annullati i provvedimenti impugnati.
4. Le medesime considerazioni valgono anche con riferimento all’atto contenente i motivi aggiunti, atteso che i provvedimenti ivi gravati traggono il loro presupposto dalla mancata formazione del silenzio assenso e dalla conseguente richiesta di documentazione integrativa.
Quanto alla richiesta di risarcimento dei danni la stessa deve essere respinta per insufficiente allegazione di elementi concreti e specifici da cui desumere, secondo un criterio di valutazione oggettiva, l’esistenza e l’entità del pregiudizio subito nonchè la tipologia di danno subìto.
L’esito complessivo del giudizio giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti sussistendone le ragioni.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sull’atto contenente motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,
li accoglie
e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Respinge la domanda di risarcimento dei danni.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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